شماره دادنامه: 140431390002201224
تاریخ دادنامه: 1404/08/27
شماره پرونده: 0303555
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: سازمان ملّی زمین و مسکن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 7 و تبصره های 1 و 2 آن از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /01/7788ه مورخ 1401/06/20 هیات مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه 11120140136478 مورخ 1401/07/04 مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 3 ماده 2، ماده 3 و بندهای ذیل آن، بندهای 5-1 و 5-2 ماده 5، بندهای 6-1 و 6-3 ماده 6 و ماده 7 و تبصره های 1 و 2 آن از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /01/7788ه مورخ 1401/06/20 هیات مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه 11120140136478 مورخ 1401/07/04 مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" اولاً در مواد 3 و 7 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، واگذاری زمین به مشمولین این مواد تاکید شده است و عقد قرارداد به کیفیت تیپ ابلاغی علی رغم این که ثمن ملک از متقاضیان مشمول، مطابق ماده 4 آن وصول می‌شود، اما به ایشان واگذار و انتقال نمی یابد. لذا عملاً منظور نظر مقنّن چنین شیوه ای نبوده است. بنابراین به کیفیت مطروحه و دلایل بعدالذکر، واگذاری زمین در معنای انتقال آن به مشمولین این قانون مدلول احکام قانونی مربوطه بوده که می‌بایست تحقّق یابد.
و مِن حیث المجموع مستفاد از ماده 76 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران کلّیه قوانین و مقرّرات مغایر با این قانون مُلغی الاثر می‌باشد. در نتیجه احکام مربوط به واگذاری زمین به مشمولین ذی ربط از قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، مستقل بوده و قابل امتزاج با قوانینی چون قانون زمین شهری و. .. نمی‌باشد. چرا که می‌بایست مستقلاً احکام آن بنا به تجویز قانونی اجرا گردد.
ثانیاً در ماده 7 فسخ مقرّر شده است: «در صورت تخلّف متقاضیان از هر یک از شروط و تعهّدات قراردادی و قانونی و عرفی، اداره کل می‌تواند بدون مراجعه به مراجع قضایی، صرفاً با ارسال اظهارنامه، قرارداد را فسخ نماید.» (تشخیص تخلّف با اداره کل است.)
به دلایل معنونه، اساساً چنین فسخی موجب قانونی نداشته؛ زیرا مدلول قانون واگذاری زمین است و زمانی امکان اعمال حقوق مالکانه از جمله اخذ پروانه و. .. وجود دارد که زمین مستفاد از ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک، به نام مشمولین طی سند رسمی منتقل شده باشد. از این رو عدم رعایت مواعد به هر دلیلی طی این ماده منجر به فسخ تلقّی شده و اداره کل به کسر 30 درصد (که معلوم نیست بر چه مبنای قانونی می‌باشد) هزینه های متقاضیان را به ایشان مسترد می کند. این در حالی است که هیچ مبنای قانونی نیز برای این شکل از استرداد از محل بیت المال تعیین نشده و نوعی درآمدزایی برای طرف شکایت محسوب می‌شود که خود مغایر ماده 60 قانون تنظیم مقرّرات مالی دولت 2 و تعهّد زاید بر اعتبار موضوع ماده 71 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه است.
علی ای حال با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه و توجه به این که مقنّن مانند سایر احکام مشابه برای ایثارگران از جمله اختصاص سهمیه اشتغال، دانشگاه و نیز وام بلاعوض، تخصیص خودرو و. .. تعهّد به وسیله در موضوع ماده 3 و 7 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران دارد. علی هذا مفاد معترضٌ عنه از تیپ قرارداد ابلاغی، مفید مدلول این مواد قانونی نبوده و عملاً علی رغم اخذ بهای زمین موضوع ماده 7 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، انتقال و واگذاری صورت نمی پذیرد تا بتوان اعمال مالکانه از جمله اخذ پروانه ساختمانی و. .. برای این اراضی مطالبه نمود و همچنین مفروض بر صحّت این مفاد و الزام بر احداث واحد مسکونی با تمام ایرادات عنوان شده، پس از صدور سند و انتقال، مالک می‌تواند آن را برخلاف مقرّرات بسیار سخت گیرانه طرف شکایت، به هر شخص دیگر واگذار نماید و کل تلاش های طرف شکایت را بی نتیجه سازد! بنابراین در هر صورت مفاد معترضٌ عنه ضمن مغایر با قوانین مارالذکر و نیز اصول قانون اساسی به کیفیت مطروحه، خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی بوده و ابطال ماده 7 این تیپ قرارداد را از بدو صدور از قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" نامه شماره 11120140136478 تاریخ 1401/07/04
جناب آقای حمزه لو مدیرکل راه و شهرسازی استان آذربایجان غربی
جناب آقای کمالی مدیرکل راه و شهرسازی استان هرمزگان
جناب آقای یوسف زاده سرپرست راه و شهرسازی استان خراسان رضوی
سرپرست اداره کل راه و شهرسازی استان کردستان
موضوع: ابلاغ تیپ قرارداد
باسلام
احتراماً، به پیوست تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /01/7788 ه مورخ 1401/06/20 هیات مدیره سازمان تصویب گردیده است جهت آگاهی و بهره برداری لازم ارسال می‌گردد.- مدیرکل دفتر امور حقوقی و قرارداهای سازمان ملّی زمین و مسکن
قرارداد واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران
این قرارداد در اجرای بند 1 تبصره 1 ماده 3 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و همچنین ماده 7 قانون مزبور و ماده 47 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور و بند یک تصمیم نامه مورخ 1399/02/21 منعقده بین وزارت راه و شهرسازی و بنیاد شهید و امور ایثارگران، فی مابین امضا کنندگان، به شرح ذیل منعقد و مفاد آن برای طرفین لازم الاجراست.
.....................
ماده 7- فسخ:
در صورت تخلّف متقاضیان از هر یک از شروط و تعهّدات قراردادی و قانونی و عرفی، اداره کل می‌تواند بدون مراجعه به مراجع قضایی، صرفاً با ارسال اظهارنامه، قرارداد را فسخ نماید.(تشخیص تخلّف با اداره کل است.)
تبصره 1: در صورت فسخ، متقاضیان مکلّفند بدون فوت وقت و حداکثر ظرف مدت یک ماه نسبت به خلع و رفع یَد و استرداد موضوع قرارداد به اداره کل اقدام نمایند. در غیر این صورت متقاضیان ضامن تلقّی و مسیولیت جبران هرگونه خسارات وارده به اداره کل و اشخاص ثالث به عهده متقاضیان خواهد بود و متقاضیان ضمن خلع یَد و استرداد زمین، مکلّف به جبران خسارات خواهند بود و سازمان می‌تواند راساً نسبت به در اختیار گرفتن کل عرصه و اعیان اقدام نماید.
تبصره 2: در صورتی که در زمان فسخ، بر روی زمین، اعیانی احداث شده باشد بدواً موضوع به درخواست اداره کل تامین دلیل می‌شود (صورت برداری از مصالح پایکار عملیات انجام شده، تعیین درصد پیشرفت کار و غیره) و پس از تحویل پروژه (عرصه و اعیان) به اداره کل، صرفاً هزینه های انجام عملیات اجرایی به نرخ زمان این قرارداد توسط کارشناس با کارشناسان منتخب اداره کل محاسبه و هزینه محاسبه شده پس از کسر 30 درصد به عنوان خسارت عدم انجام تعهّد و اجرت المثل ایام تصرّف از تاریخ فسخ قرارداد تا تاریخ تحویل و رفع یَد که توسط کارشناس منتخب اداره کل محاسبه می‌شود و خسارات وارده و سایر بدهی های متقاضیان از جمله بدهی به بانک و دیگر اشخاص و کسورات قانونی باقیمانده پس از واگذاری پروژه توسط اداره کل به شخص ثالث و یا از محل سایر منابع ظرف مدّت یک سال به متقاضیان مسترد می‌شود. همچنین در خصوص پرداختی های متقاضیان بابت بهای زمین نیز پس از انجام فرآیند فوق صرفاً عین وجوه واریزی متقاضیان بدون محاسبه خسارت ارزش روز و غیره به متقاضیان مسترد می‌شود.
............................
ماده 11- نسخ قرارداد: این قرارداد در 11 ماده و 6 تبصره و در 3 نسخه تنظیم و به امضا طرفین رسید و کلّیه نسخ دارای اعتبار واحد می‌باشد.
اداره کل راه و شهرسازی استان. ...- متقاضیان. ..."
در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان ملّی زمین و مسکن به موجب لایحه شماره 1403220406604776 مورخ 1403/11/28 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
" شاکی ادعا نموده که در قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران منظور انتقال قطعی زمین می‌باشد و نیاز به تنظیم قرارداد واگذاری نخواهد بود. حال آن که فصل دوم قانون یادشده تحت عنوان «واگذاری زمین» به شرح مواد 3 لغایت 11 تصریح می‌نماید که خدمات مسکن با استفاده از روش‌های ذیل ارایه می‌گردد. بند (الف) ماده 3 تصریح می‌نماید:
الف- تامین و واگذاری زمین یا مسکن.
بدیهی است قید واژه واگذاری در متن قانون ناظر به تحقّق هدف قانونگذار در راستای تامین مسکن بوده به گونه‌ای که واگذاری زمین منجر به احداث مسکن گردد. چه [که] این مهم نیاز بنیادی و عمومی ایثارگران می‌باشد. لذا ضروری می‌نماید نخست قرارداد واگذاری زمین تنظیم و پس از احداث واحد مسکونی ضمن برخورداری از تسهیلات اعطایی دولت، انتقال قطعی صورت پذیرد. بندهای متعدّد ماده 3 قانون موصوف بر اعطای خدمات مختلف توسط دولت به منظور تامین مسکن دلالت دارد. بدیهی است هدف مقنّن اعطای زمین دولتی و تبدیل آن به عنوان یک کالای سرمایه‌ای در بازار مسکن نبوده است.
شاکی در خصوص بند 7 مقرره مورد اعتراض به درج شرط فسخ قرارداد اعتراض نموده است. بدیهی است ضمانت اجرای هر قراردادی فسخ آن است. حال این فسخ، یا قانونی است و یا ناشی از تخلّف از شروط قرارداد. شایان ذکر است در قراردادهای دولتی ضروری است شرط فسخ در شروط قرارداد تصریح شود، که این اسناد در ارتباط با وظایف اجرایی و بعضاً حاکمیتی دستگاه اجرایی تنظیم می‌شود. در قضیه حاضر، چنانچه به هر دلیل قرارداد فسخ شود پس از تحقّق اقدامات پس از فسخ قرارداد از آنجا که تامین مسکن ایثارگر محقّق نشده است، در صورت معرّفی مجدّد توسط بنیاد شهید حق بهره‌مندی از مزایای قانون خاص موصوف در چهارچوب ضوابط و مقرّرات مربوط به قوّت خود باقی است.
بنا به مراتب معروضه فوق مصوبه هیات مدیره این سازمان در چهارچوب اختیار مربوطه در باب واگذاری اراضی دولت (ماده 14 اساسنامه) در اجرای اصل 31 قانون اساسی (تامین مسکن آحاد مردم با اولویت اقشار خاص) وفق قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و بند یک تصمیم‌نامه مورخ 1399/04/21 منعقده فی مابین وزارت مطبوع [متبوع] و بنیاد شهید که متضمّن بیان چگونگی واگذاری زمین یا واحد مسکونی در راستای تامین مسکن ایثارگران بوده، تصویب گردیده است. لذا بر خلاف برداشت ناصواب شاکی هدف در اختیار گذاشتن زمین دولت به بهای قلیل منطقه‌ای جهت تشدید بورس بازی بر روی زمین و اهداف سوداگرانه نمی‌باشد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعا می‌باشد. "
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390001117331 مورخ 1404/05/11، تبصره 3 ماده 2، ماده 3 و بندهای ذیل آن، بندهای 5-1 و 5-2 ماده 5 و بندهای 6-1 و 6-3 ماده 6 از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /01/7788 ه مورخ 1401/06/20 هیات مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه 11120140136478 مورخ 1401/07/04 مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ماده 7 و تبصره های 1 و 2 آن از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /01/7788 ه مورخ 1401/06/20 هیات مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه 11120140136478 مورخ 1401/07/04 مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/27 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با عنایت به این که براساس ماده 7 تیپ قرارداد مورد اعتراض امکان فسخ قرارداد بدون لزوم مراجعه به محاکم قضایی و اثبات تخلّف متقاضی مشمول قرارداد پیش‌بینی شده و از طرفی مرجع تشخیص تخلّف نیز اداره کل راه و شهرسازی استان تعیین گردیده است، لذا این امر می‌تواند موجبات سوء استفاده مقام اداری از اختیارات خود را فراهم آورده و بر همین اساس ماده 7 تیپ قرارداد واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و تبصره‌های 1 و 2 آن که در قالب مصوبه شماره 01/7788 /ه مورخ 1401/06/20 هیات مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب و تحت نامه شماره 11120140136478 مورخ 1401/07/04 مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن ابلاغ شده، خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری