کلاسه پرونده: 66/22- 66/16- 66/52- 66/23- 67/2- 66/67- 67/92 67/27-69/12
شماره دادنامه: 216 تا 224
تاریخ رای: سه شنبه 27 آذر 1369
شاکی: محبوبه معتضدیان، حمت نگهبان، عبدالرضا معتضدی، عزیرالله حامی، مهدی صراف، حبیب الله معتضدی، شرکت فلاحتی نمونه ساوجبلاغ، حاج سیدمجتبی ابوالمعالی، علی اکبر ربیعی نوری
موضوع شکایت خواسته: ابطال موادی از آییننامه اجرایی قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر
مقدمه: 1- خانم محبوبه معتضدیان عبدالرضا معتضدی طی کلاسه پروندهای 66/16-66/23 اعلام داشته اند: هیات وزیران به استناد آییننامه اجرایی مورخ 29/11/65 بر خلاف اصل 73 قانون اساسی که اعلام گردیده تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است در ماده 3 و تبصره آن قانون را چنین تفسیر نموده اند: تشخیص اراضی کشت موقت با هیات واگذاری زمین است و نظریه ستاد مرکزی در این مورد قطعی است و لازم الاجراء است. هیات وزیران علاوه بر اینکه بر خلاف اصل 73 قانون اساسی قانون را چنین تفسیر نموده حتی بر خلاف قانون اساسی که مرجع تظلمات عمومی را دادگستری و قوه قضائیه اعلام نموده اختیارات قوه قضائیه و سرنوشت اموال عده ای خرده مالک را به دست هیات واگذاری زمین قرار داداند. لذا ابطال موارد مذکور مصوبه 29/11/65 هیات وزیران را داریم 0 2- آقای محمدجعفر معتضدی وغیره در دادخواست تقدیمی به هیات عمومی بکلاسه 66/22 اعلام داشته اند: قانون اصلاحات ارضی مصوبه مجلس شورای اسلامی مورخ 8/8/65 بر خلاف شرع و به تائید شورای محترم نگهبان نرسیده و تقاضای لغو آن را داریم به استناد اصل 73 قانون اساسی تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و هیات دولت چنین صلاحیتی ندارد. با در نظر گرفتن این امر لغو مصوبه مورخه 29/11/65 هیات وزیران را دارد. قائم مقام حاکم شرع در ستاد مرکزی هیاتهای واگذاری زمین طی نامه شماره 2051/03/04/4/66 در پاسخ به شکایت مزبور اعلام داشته اند: قانون مصوب مجلس شورای اسلامی قانون اصلاحات ارضی نیست بلکه قانونی است برای حل مشکلات زمین که در اثر پیروزی انقلاب اسلامی پدید آمده و سالهاست براساس دستور رهبر کبیر انقلاب و بخشنامه های مکرر شورای محترم عالی قضایی کشور دست متصرفین باقیمانده بخشنامه هائی که در بند 5 شماره 45513/1 28/10/62 یکی از آنها آمده است: چنانچه استحضار دارید اصل چهارم قانون اساسی اختصاص بقوانین عادی مصوب مجلس شورای اسلامی دارد و قانون مصوب 8/8/65 مجلس شورای اسلامی در خصوص حل مشکل اراضی کشت موقت به دلیل اینکه ضرورت آن به تصویب دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسیده موضوعا " از شمول اصل چهارم قانون اساسی خارج است. استناد شکات باصل 73 قانون اساسی در خصوص تعدم صلاحیت دولت در مورد شرح و تفسیر قوانین عادی درست است لکن در هیچ منطقی نوشتن آییننامه برای قانون مصوب مجلس شرح و تفسیر قانون تلقی نمیگردد. همچنین مدیر کل حقوقی ریاست جمهوری طی نامه شماره 62110 مورخ 22/6/66 در پاسشخ به شکایت مزبور اعلام داشته اند: نظر به اینکه قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است مصوب 8/8/65 بنا به تصریح ذیل آن در تاریخ 8/8/65 بتائید شورای نگهبان رسیده است به علاوه آئ?ن نامه اجرایی قانون بنا به حکم تبصره 9 ماده واحده مزبور به تصویب هیات وزیران رسیده و همانگونه که مواد مختلف آن ازجمله بند4 ماده 1 و ماده 2تصریح گردیده ناظر باراضی بایر و دایری است که بعد از پیروزی انقلاب تا پایان سال 1359 در سراسر کشور تا پایان سال 63 در مناطق کرد نشین در اختیار غیر مالک قرار گرفته و کشت موقت شده است علیهذا مصوبه هیات وزیران موجب تسری مفاد قانون به قبل از پیروزی انقلاب اسلامی نبوده و از این جهت نیز بلا ایراد است. 3- آقای عزیزالله حامی طی پرونده کلاسه 66/52 هیات عمومی اعلام داشته است: نظر به تعریف جامعی که ماده واحده قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است مصوب هشتم آبانماه 1365 به عمل آورده است ماده 3 آییننامه اجرایی قانون مذکور مصوب 29/11/65 هیات وزیران مغایر با ماده و خارج از وظیفه و صلاحیت قوه مجریه میباشد. همچنین ماده 27 آییننامه موصوف دایر بر معرفی افراد به دادگاه انقلاب اسلامی از جهات مختلف منجمله تعیین مرجع صالح برای رسیدگی و مجازات و جرم بوده و عمل خارج از حدود اختیار و صلاحیت قوه مجریه است. 4- آقای مهدی صراف در پرونه کلاسه 66/67 اعلام داشته اند: در سال 1359 چند نفر خود سرانه اقدام بتصرف 5 هکتار زمین نسقی اینجانب نمودند که با مراجعه به دادگستری به موجب رای دادگاه عمومی رشت حکم بر خلع ید آنها از زمین تکلیف در مجلس شورای اسلامی بر طبق دستورالعمل شورای عالی قضایی متوقف ماند. در تاریخ 8/8/65 قانون واگذاری زمینهای دایر و بایر به صورت ماده واحده ازتصویب مجلس شواری اسلامی و شورای محترم نگهبان گذشت بدون اینکه کوچکترین اشاره ای به احکام قطعی شد دادگاهها در این مورد داشته باشد و آییننامه اجرایی آنهم در تاریخ 29/11/65 به تصویب هیات دولت رسید و جهت اجراء ابلاغ گردید. امروز دادگاه صادر کننده حکم به استناد ماده 3 آییننامه تشخیص اراضی کشت موقت با هیات واگذاری زمین است از اجرای حکم سرباز میزند. هیات هفت نفره واگذاری زمین استان گیلان هم تنها به استناد اینکه زمین درسال 1359 غصب شده آن را مشمول ماه واحده دانسته اند. در متن ماده واحده آمده است.00 در اختیار غیر مالک قرار گرفته و روی آن کشت نمودهاند (کشت موقت)... و در ماده 2 آییننامه مقرر شده 000 و یا به هر نحو بتصرف مردم درآمده است.00 آییننامه در طریق بیان و توضیح و وصول ب قانون دائره قانون راتوسعه داده و با اضافه کردن جمله 000 و یا بهر نحو بتصرف مدرم درآمده 000 عملا" تصرف عدوانی در سالهای 59 و58 را هم مشمول ماده واحده نموده که تناقص است بین آییننامه و قانون 0 اداره کل حقوقی ریاست جمهوری در پاسخ به شکایت مزبور طی نامه شماره 24232 مورخ 1368/02/24 مبادرت بارسال تصویر نامه شماره 99/2/3-6/2/68 ستاد مرکزی هیاتهای واگذاری و احیاء اراضی نموده است. در نامه مزبور آمده: در ماده واحده قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است کلمه به نحوی صراحتا" قید شده است. (کلیه اراضی بایر ودایر که بعد از پیروزی انقلاب به نحوی تا پایان سال 00059 در اختیار غیر مالک قرار گرفته) وکلمه به نحوی در تدوین آییننامه بهر نحو ذکر شده است که از لحاظ معنائی تفاوتی باهم نداشته و یکی میباشد واز طرف دیگر در جلسه 6/8/65 مشروح مذاکرات مجلس نیز بحث مفصلی شده که اراضی تصرفی بهر نحوی در اختیار غیر مالک قرار گرفته باشد به کشاورزان متصرف واگذار شود که موید این ادعا است. 5-آقای حبیب الله معتضدی در پرونده کلاسه 67/2 هیات عمومی اعلام داشته است: هیات وزیران در تصویب آییننامه اجرایی مصوبه 8/8/65 مجلس خارج از اصول کلی مورد نظر قانونگذار عمل و مبادرت به نوعی قانونگذاری که خارج از اختیارات قوه مجریه بوده ومیباشد در کلیت ماده واحده قانون واگذاری اراضی دایر و بایر تبصره های هشتگانه آن اشاره نگردیده که تشخیص مسئولان ستاد مرکزی هیاتهای واگذاری زمین در مورد شمول کشت موقت اراضی قطعی است نظر به اینکه تصویب ماده 3 و تبصره آییننامه اجرایی قانون فوق الاشعار خارج از اصول کلی مورد نظر قانونگذار به تصویب رسیده و نظر ستاد مرکزی هیاتهای واگذاری زمین را در تشخیص شمول یا عدم شمول کشت موقت قطعی اعلام نموده است. با توجه بمراتب تقاضای ابطال ماده مذکور و تبصره آییننامه اجرایی قانون مذکور را دارد. در پاسخ به شکایت فوق اداره کل حقوقی ریاست جمهوری طی نامه شماره 30198-29/4/67 اشاره نمودند که در خصوص موضوع شکایت شاکی قبلا" طی نامه شماره 62110-23/2/66 جوابیه لازم را ارسال نموده اند. 6- آقای حاج سید مجتبی ابوالمعالی در پرونده کلاسه 67/92هیات عمومی اعلام داشه است: آییننامه اجرایی قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر مصوب 29/11/65 خارج از مهلت قانونی و بر خلاف قانون تدوین شده، زیرا اولا" طبق تبصره 9 ماده واحده مصوب آبان ماه 65 د رمورد اراضی مزروعی بایر و دایر مقرر شده که آییننامه اجرایی آن در ظرف دو ماه از طرف وزارت کشاورزی و ستاد مرکزی هیاتهای واگذاری زمین تهیه و در ظرف همان مدت به تصویب هیات دولت برسد و آخر دو ماه مهلت مقرره هشتم دیماه 65 نبوده است در صورتی که آییننامه اجرایی بنابر دلالت صدر آن در تاریخ 27/10/65 یعنی 19 روز بعد از انقضاء مهلت قانونی تهیه و به هیات محترم دولت تقدیم شده و هیات محترم دولت آن را در29/11/65 تصویب فرموده 0 ثانیا"، ساکن محل طبق صراحت بند ج قانون و متبادر بذهن به کسی اطلاق میشود که حقیقتا" ساکن محل باشد و توسعه دادن آن در بند10 ماده 3 آییننامه بکسانی که درجائی باشند که ساکن محل شناخته شوند و بخصوص قید جمله (همه ساله بوده و محکوم بابطال است. ثالثا" رسیدگی امور مذکور در ماده واحده همه جا با تمام هیاتهای 7 نفری مقرر شد و تقلیل آن به سه نفر در ماده 3 آییننامه برخلاف صریح ماده واحده است. رابعا" تعداد اقساط بایستی به موجب قانون معین شود نه آییننامه 0 خامسا" نه میتوان به موجب آییننامه مواردی را که مشمول ماده واحده نیست با آییننامه داخل نمود و نه مواردی را که از شمول ماده واحده خارج است با آییننامه در آن دخل نمود. سادسا" در ماد واحده برای تعیین بهاء عادله هیات کارشناسی وکمیسیون مخصوص تعیین نگردیده 0 سابعا" استناد به آییننامه اجرایی لایحه احیاء و واگذاری اراضی مصوب 31/2/59 شورای انقلاب وجیه نیست زیرا آییننامه مزبوره بعد از تصویب قانون اساسی و تعیین مرجع قانونگذاری و آییننامه و انتخاب نمایندگان بر مبنای قانون اساسی مزبور و تشکیل مجلس شورای اسلامی صورت گرفته و اثر قانونی و قضایی ندارد. ثانیا" آنچه به موجب ماده واحده قابل طرح در دادگاه انقلاب اسلامی است فقط احراز مشروع بودن مالکیت مالک است و بنابراین مقررات ماده 27 آییننامه مزبور مستند قانونی ندارد. در پاسخ به شکایت مذکور قائم مقام نماینده ولی امر در ستاد مرکزی هیاتهای هفت نفره طی نامه شماره 6849/3-14/10/68 اعلام داشته اند: 1- در خصوص اشکال اول با توجه بسیاق کلام و عبارات تبصره 9 قانون مورد بحث مدت تعیین شده جنبه آمرانه ندارد و تدوین آییننامه در خارج ازموعد مقرره دلیلی بر رد و ابطال آن نیست. 2- در مورد اشکال دوم با التفات بانیکه منظور و هدف قانونگذار از ساکن محل بودن اینست که کشاورز شخصا" بر روی اراضی مورد نظر به کار کشاورزی بپردازد. 3- در مورد اشکال سوم قانونگذار در تمام مواردیکه به طور مطلق از هیات هفت نفره نام برده است در مقام تعیین مرجع ذیصلاح بوده است و به جزئیات امر نظری نداشته است بلکه بوطر طبیعی اختیار این قبیل امو را به آییننامه اجرایی واگذار نموده است. 4- در مورد اشکال چهارم اینکه تعداد اقساط بایستی به موجب قانون معین شود هیچگونه محل قانونی درستی ندارد. 5- در مورد اشکال پنجم علی الاصول نظر شاکی مورد قبول است. 6- در مورد اشکال ششم یا امعان نظر به تبصره های 4 و 5 ماده 8 آییننامه که ملاک و معیار تقویم و ارزیابی توسط کمیسیون با ذکر مصادیق تعیین کننده آن دقیقا" مشخص گردید تا آنجا که حق اعتراض نیز برای معترضین قابل گردیده و از طرفی طبق اصلاحیه مجمع تشخیص مصلحت نظام (15/6/67) بهای اراضی کشت موقت براساس قیمت منطقه ای (ارزش معاملاتی) زمان اجرای قانون تعیین میگردد. 7- در مورد اشکال هفتم تاریخ افتتاح مجلس شورای اسلامی (7/3/59) و موخر به تاریخ تصویب قانون مزبور میباشد و چنانکه مسبوقند کلیه مصوبات شورای انقلاب در حکم قانون است و مادامیکه قانونی آنها را لغو نکرده باشد بقوت خود باقیست. 8- منظور از درج ماده 27 آییننامه مورد بحث اخلال توسط ملاکین و خوانین و ضدانقلابیون در اجرای این قانون انقلابی بوده است و چنانکه مستحضرند رسیدگی باین قبیل امور نیز در صلاحیت دادگاه انقلاب میباشد. لذا دولت به منظور تامین اجرای چنین قانونی به آوردن ماده مزبور نموده است. 7- در پرونه کلاسه 67/27 هیات عمومی شرکت فلاحتی نمونه اعتراض مالک و یا کشاورز به نظریه هیات واگذاری زمین ساکت است.آییننامه اجرایی این قانون در جلسه مورخ 29/11/65 به تصویب هیات وزیران رسید و متاسفانه بدون توجه بصلاحیت عام دادگاههای دادگستری و اینکه با توجه باصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی آییننامه نمیتواند رافع صلاحیت عام دادگاههای دادگستری باشد. آییننامه نمتوانست متعرض مسئله اعتراض باشدتنها مرجع صالح برای رسیدگی باعتراض را ستاد مرکزی هیاتهای واگذاری زمین اعلام مینماید.لذا تقاضای رسیدگی و بطلان تبصره ماده 3 آییننامه اجرایی قانون واگذاری اراضی بایر و دایر را دارد. 8- آقای علی اکبر ربیعی نوری به شرح دادخواست تقدیمی طی کلاسه پرونده 69/12 اعلام داشته است: ماده واحده قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرارگرفته است فقط ناظر به واگذاری کلیه اراضی بایر و دایر میباشد و این امر در همه جا و سراسر قانون جاری است در حالی که در آییننامه اجرایی مزبور مسئله واگذاری را صرفنظر از عرصه به اعیان تاسیسات ماشین آلات کشاورزی و غیره تسری داده شده است لذا ابطال آن مورد تقاضاست. اداره کل حقوقی نهاد ریاست جمهوری در پاسخ طی نامه شماره 59294-8/7/69 اعلام داشته اند واگذاری اراضی به موجب ماده واحده قانون واگذاری و اراضی بایر و دایر000 مصوب 8/8/65 در قالب عقد بیع صورت میگیرد و مطابق ماده 356 قانون مدنی توابع عرفی مبیع داخل در بیع ومتعلق بمشتری است لذا در مواردی که تاسیسات ماشین آلات و ادوات کشاورزی و غیره از توابع عرفی مبیع محسوب شود به تبع اراضی قابل تملیک به منتقل الیه خواهد بود و لذا مفاد تبصره 1 ماده 8 در حدود ماده 356 قانون مدنی بلاایراد است. دبیر محترم شورای نگهبان در پاسخ به درخواست هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی نامه شماره 597مورخ 30/8/69 موارد خلاف شرع آییننامه اجرایی قانون واگذاری زمینهای دایر و بایر را اعلام نمودند 1- ذیل تبصره ماده 3 که نظر ستاد مرکزی واگذاری زمین را قطعی و لازم الاجراء دانسته از لحاظ اینکه این نظر را مرجع قضایی صادر ننموده است خلاف موازین شرع شناخته شد. 2- آنقسمت از ماده 12 که مستثنی بودن اراضی مورد توافق مذکور در تبصره 2 قانون وگذاری را مشروط به تنظیم موافقت نامه در دفاتر اسناد رسمی نموده است خلاف موازین شرع تشخیص داده شد. 3- تبصره 3 ماده 12 که قراردادهائی را که توسط هیاتها و ارگانها با مالکین منعقد شده مستثی دانسته از این نظر که اطلاق آن مواردی را که این هیاتها و ارگانها و نهادها ابتدا" و یا مالا" نقش واسطه بین مالک و متصرف را داشته باشند نیز شامل میشود خلاف موازین شرع تشخیص داده شد.
با تکمیل پرونده ها هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق بریاست آیت ا000 سیدابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی وانجام مشاوره به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
در خصوص شکایت مطروحه اولا نظر به اینکه برابر رای و نظریه فقهای محترم شورای نگهبان جمهوری اسلامی ایران باین شرح: 1- ذیل تبصره ماده 3 (آییننامه اجرایی قانون واگذاری زمین های دایر و بایر که بعد ازانقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است) که نظر ستاد مرکزی واگذاری زمین را قطعی ولازم الاجراء دانسته و از لحاظ این که این نظر را مرجع قضایی صادر ننموده است خلاف موازین شرع شناخته شد. 2- آن قسمت از ماده 12 که مستثنی بودن اراضی موردتوافق مذکور در تبصره 2 قانون واگذاری را مشروط به (تنظیم موافقتنامه در دفاتر اسنادرسمی) نموده است. خلاف موازین شرع تشخیص داد شد. 3- تبصره 3 ماده 12 که قرارداد هائی را که توسط هیات ها و ارگان ها و نهادها با مالکین منعقد شده مستثنی دانسته از این نظر که اطلاق آن مواردی را که این هیات ها و ارگان ها و نهادها ابتدا و یا مالا نقشی واسطه بین مالک و متصرف را داشته باشند نیز شامل میشود خلاف موازین شرع تشخیص داده شد) بنا بمراتب و مستندا به تکلیف مقرر در ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری موارد غیر شرعی مرقوم ابطال میگردد. ثانیا 1- بند یک ماده یک آییننامه اجرایی مرقوم در آن قسمتی که مقرر میدارد (یا همه ساله در فصل زراعی در محل سکونت داشته باشد) خارج از حدود اختیارات قوه مجریه 2- ذیل ماده 2 آییننامه مشعر بر پرداخت بهاء به طور اقساط باالتفات به اینکه قانون مربوطه پرداخت بهاء را قطعی و یک جا دانسته و پرداخت باقساط خارج از تناسب حکم و موضوع مقرر در قانون است خلاف مقررات ماده واحده مرقوم 3- اطلاق ماده 3 آییننامه به اینکه صورتمجلس ممضی بامضا سه نفر از اعضاء هیات را حاکم قرار می دهد با اصل معتبره ماده واحده قانونی که رای اکثریت اعضاء وهیات 7 نفره را معتبر میداند مغایرت داشته و خلاف قانون 4- اطلاق تبصره یک ماده 8 آییننامه که تاسیسات کشاورزی را هم در شمول توابع ملک می آورد مغایر با قانون و نیز خارج از اختیارات و بالاخره 5- ماده 27 آییننامه اجرایی مرقوم به لحاظ تعیین مرجع خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بوده و قانونگذاری و موارد یاد شده در فرازهای پنج گانه مرقوم ابطال میگردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - سیدابوالفضل موسوی تبریزی