بسمهتعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده:ه- ت/ 0200186 (0107649)
شماره دادنامه سیلور: 140231390001523958 تاریخ:14/06/1402
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: شهرداری تهران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 10/799994 مورخ 24/8/1400 شهردار تهران از تاریخ تصویب
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
شاکی دادخواستی به طرفیت شهرداری تهران به خواسته ابطال بخشنامه شماره 10/799994 مورخ 24/8/1400 شهردار تهران از تاریخ تصویب به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
موضوع: بخشنامه نحوه حضور بازرسان سازمان بازرسی در واحدهای مختلف شهرداری
با عنایت به حضور نمایندگان «سازمان بازرسی شهرداری تهران» در واحدهای مختلف شهرداری و نظر به ماموریت ذاتی سازمان مذکور، نحوه حضور بازرسان در کمیسیونها، کارگروهها، کمیتهها، شوراها و موارد مشابه به شرح ذیل و جدول پیوست ابلاغ میگردد. همکاری حداکثری همه مدیران شهرداری با سازمان بازرسی و رعایت این دستورالعمل مورد انتظار است.
نکته 1- عضو اصلی، عضوی است که حضور وی در جلسه براساس قوانین، مقررات و دستورالعملهای ابلاغی تعیین شده ضروری میباشد. امضا صورتجلسات و مصوبات توسط عضو اصلی تعهدآور بوده و مدیر بازرسی مسئولیت پاسخگویی عواقب سوء احتمالی مصوبه را در حدود اختیارات قانونی برعهده خواهد داشت.
نکته 2- عضو ناظر عضوی است که با توجه به ضرورت یا حسب نیاز واحدها، سازمانها یا با تشخیص رئیس سازمان بازرسی به نمایندگی از سازمان مذکور در جلسات کمیسیونها، کارگروهها، کمیتهها و موارد مشابه حضور مییابد.
نکته 3- حضور «مدیران و نمایندگان بازرسی» در این کمیسیونها و جلسات (اصلی و فرعی) و امضا صورتجلسات و مصوبات تاثیری در مسئولیت اعضای اصلی نخواهد داشت و حضور در جلسات مانع از بررسیها و رسیدگیهای بعدی «سازمان بازرسی» پیرامون آن موضوع نخواهد بود.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- براساس ماده 13 آییننامه معاملات شهرداری تهران، کمیسیون مناقصه مرکب از پنج نفر عضو شامل یکی از معاونان شهرداری به انتخاب شهردار، مسئول امور مالی شهرداری یا جانشین او، مسئول واحد تقاضاکننده مورد معامله یا جانشین او، مسئول امور حقوقی شهرداری و یا جانشین او و یک نفر مامور فنی به انتخاب شهردار تهران است و مطابق آییننامه معاملات سازمانها و شرکتهای وابسته به شهرداری تهران تعیین اعضای کمیسیون معاملات منوط به پیشنهاد مدیرعامل و تصویب هیات مدیره شده است و براساس آییننامه معاملات سازمان عمرانی مناطق شهرداری تهران و آییننامه مالی و معاملاتی سازمان املاک و مستغلات شهرداری تهران، تعیین اعضای کمیسیون معاملات توسط مدیرعامل صورت میگیرد و نماینده بازرسی در آنها حضور ندارد.
2- براساس ماده 2 و بند (ب) ماده 3 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، شهرداریها در ارجاع کار موضوع ماده 5 این قانون ملزم به رعایت قانون برگزاری منقاصات هستند و در ماده 5 قانون اخیرالذکر نیز کمیسون مناقصه شامل رئیس دستگاه مناقصهگزار یا نماینده وی، ذیحساب یا بالاترین مقام مالی دستگاه مناقصهگزار و مسئول فنی دستگاه مناقصهگزار است.
3- براساس تبصره 2 ماده 27 قانون کار: «موارد قصور و دستورالعملها و آییننامههای انضباطی کارگاهها به موجب مقرراتی است که با پیشنهاد شورای عالی کار به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهد رسید» و آییننامه موضوع این تبصره در تاریخ 15/10/1388 توسط وزیر کار ابلاغ شده است و شهرداری تهران هم در همین راستا به تهیه آییننامه انضباط کار کارکنان مشمول قانون کار در شهرداری تهران اقدام نموده و آن را در تاریخ 24/1/1398 ابلاغ کرده است و در این آییننامه نیز اعضای کمیته انضباط کار شامل نمایندگان کارکنان، نمایندگان مدیریت و نماینده سرپرست و کارشناس خبره هستند و در این آییننامه نیز در خصوص حضور نمایندگان بازرسی شهرداری به عنوان عضو اصلی ذکری به میان نیامده است و حضور این گروه و الزام آنها به امضای صورتجلسات باعث میشود که آنها نتوانند بعدها نقش نظارتی خود را ایفا نمایند.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره 4280600 مورخ 17/2/1402 اعلام کرده است که:
اولاً شهردار وقت تهران در تاریخ 17/5/1389 بخشنامهای را برای حضور نمایندگان سازمان بازرسی شهرداری در کمیسیون معاملات صادر کرد و در واقع مبنای صدور بخشنامه فوق و بخشنامه مورد شکایت این است که حضور نمایندگان بازرسی به عنوان عضو ناظر باعث عدم اشراف آنها بر موضوعات مطروحه در کمیسیونها میشود و بر همین اساس آنها در قالب عضو اصلی معرفی شدهاند. ثانیاً در ماده 13 آییننامه معاملات شهرداری تهران عضو پنجم کمیسیون مناقصه یک نفر مامور فنی به انتخاب شهردار تهران است و در این قسمت قانونگذار تصریح نکرده است که این مامور از کدام بخش شهرداری است و شهردار مخیر است که از بخش بازرسی نماینده در کمیسیون تعیین کند و این بازرس نه نماینده قانونی که نماینده شهردار در کمیسیون است. ثالثاً آییننامههای دیگر از قبیل آییننامه سازمان عمرانی یا سازمان املاک و مستغلات هم ناقض این حق شهردار نیستند و برای نمونه براساس ماده 57 از آییننامه املاک و مستغلات متعلّق به شهرداری تهران اعلام شده است که ترکیب کمیسیون فروش و اجاره املاک و مستغلات توسط شهردار تعیین میشود. رابعاً در ماده 5 قانون برگزاری مناقصات نیز مسئول فنی دستگاه مناقصهگزار یکی از اعضای کمیسیون مناقصه است که میتواند توسط شهردار تهران و از میان بازرسان شهرداری انتخاب شود. خامساً در ماده 4 آییننامه معلاملات شهرداری تهران، به حضور عضو بازرسی در کمیسیون معاملات تصریح شده است و برمبنای ماده 24 آییننامه معاملات شهرداری تهران نیز حضور نماینده بازرسی در کمیسیون تحویل در معاملات مجاز است. سادساً شهرداری براساس ماده 55 قانون شهرداریها دارای وظایف مختلفی است که ایفای وظایف مزبور و نظارت بر جریان صحیح این وظایف ایجاب میکند که نماینده بازرسی شهرداری در کمیسیونهای ذیربط حضور داشته باشد.
نظریه تهیهکننده گزارش:
اولاً حسب مفاد درخواست سازمان بازرسی کل کشور و جدول نحوه حضور نمایندگان بازرسی شهرداری در جلسات کمیتهها و کمیسیونهای مختلف (مضبوط در صفحه 2 پرونده) مشخص میشود که براساس مقرره مورد شکایت، نمایندگان بازرسی شهرداری در 15 شورا، کمیته و کمیسیون مختلف به عنوان عضو اصلی یا عضو ناظر حضور پیدا میکنند که در میان این 15 مورد صرفاً در یک مورد یعنی کمیسیون مناقصات قانونگذار به تعیین اعضا پرداخته و در 14 مورد دیگر که شامل مواردی مانند کمیته صیانت و تحلیل آسیبها، جلسات ملاقات مردمی و شورای معماری است، حکم قانونی در خصوص اعضای این قبیل کمیتهها و جلسات وجود ندارد تا مقرره مورد اعتراض که متضمن حضور نمایندگان بازرسی شهرداری در این کمیتهها و جلسات است، ناقض قانون باشد و تقریباً قریب به اتفاق این کمیتهها و کمیسیونها براساس مقررات صادره از سوی شهرداری تشکیل شدهاند و حکم به حضور نمایندگان بازرسی در آنها توسط شهردار تهران واجد ایراد حقوقی نیست و به دلالت جدول حضور نمایندگان بازرسی، در بیشتر همین موارد (یعنی 8 مورد از 13 مورد) نیز نماینده بازرسی شهرداری به عنوان عضو ناظر و نه عضو اصلی در جلسه حضور دارد. به علاوه حتی در مواردی که نماینده بازرسی به عنوان عضو اصلی در کمیسیونها حضور دارد، این حضور همانطور که اشاره شد مبتنی بر مقررات شهرداری است و برای نمونه براساس ماده 4 آییننامه معاملات شهرداری تهران: «مامور خرید در صورتی که حداقل بهای به دست آمده در استعلام بها را عادله تشخیص دهد پس از جلب موافقت کمیسیونی مرکب از مسئولین ادارات حسابداری، بازرسی و تدارکات یا معاونان آنها که به نام کمیسیون معاملات نامیده میشود با پیشنهاددهنده حداقل بها معامله را انجام خواهد داد» و همانطور که ملاحظه میشود، حضور نماینده اداره بازرسی در کمیسیون معاملات برمبنای ماده فوق مورد پذیرش قرار گرفته و بر همین اساس نیز در مقرره مورد اعتراض وی به عنوان نماینده بازرسی و عضو اصلی در کمیسیون معاملات شهرداری حضور دارد. اما در خصوص مورد مربوط به کمیسیون مناقصات که قانونگذار در رابطه با اعضای آن تعیین تکلیف کرده، براساس ماده 13 آییننامه معاملات شهرداری تهران حضور یک نفر مامور فنی در کمیسیون مناقصه پیشبینی شده و برمبنای ماده 5 قانون برگزاری مناقصات نیز به حضور رئیس دستگاه مناقصهگزار یا نماینده وی و همچنین مسئول فنی دستگاه مناقصهگزار یا نماینده او تصریح شده است و حضور نماینده بازرسی شهرداری تهران در جلسات کمیسیون مناقصات میتواند به حضور به عنوان نماینده بالاترین مقام شهرداری (یعنی شهردار) یا مسئول فنی صورت بگیرد و در این صورت فاقد ایراد است. بنا به مراتب فوق، رد شکایت مطروحه قابل پیشنهاد است.
تهیه کننده گزارش:
جباری
پرونده کلاسه 0200186 موضوع شکایت با خواسته "ابطال بخشنامه شماره 10/799994 مورخ 24/8/1400 شهرداری تهران از تاریخ تصویب" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی برگزار و به شرح آتی رای صادر شد:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان
بر اساس جدول نحوه حضور نمایندگان بازرسی شهرداری در جلسات کمیتهها و کمیسیونهای مختلف نمایندگان بازرسی شهرداری در 15 شورا، کمیته و کمیسیون مختلف به عنوان عضو اصلی یا عضو ناظر حضور پیدا میکنند؛ قانونگذار در میان این 15 مورد، صرفاً در مورد کمیسیون مناقصات به تعیین اعضا پرداخته و در 14 مورد دیگر که شامل مواردی مانند کمیته صیانت و تحلیل آسیبها، جلسات ملاقات مردمی و شورای معماری است، حکم قانونی در خصوص اعضای این قبیل کمیتهها و جلسات وجود ندارد تا مقرره مورد اعتراض که متضمن حضور نمایندگان بازرسی شهرداری در این کمیتهها و جلسات است، ناقض قانون باشد و فارغ از اینکه بر اساس جدول حضور نمایندگان بازرسی، در 8 مورد از 13 مورد نیز نماینده بازرسی شهرداری به عنوان عضو ناظر و نه عضو اصلی در جلسه حضور دارد، در مواردی که نماینده بازرسی به عنوان عضو اصلی در کمیسیونها حضور دارد، این حضور مبتنی بر مقررات شهرداری است؛ بر اساس ماده 4 آییننامه معاملات شهرداری تهران «مامور خرید در صورتی که حداقل بهای به دست آمده در استعلام بها را عادله تشخیص دهد پس از جلب موافقت کمیسیونی مرکب از مسئولین ادارات حسابداری، بازرسی و تدارکات یا معاونان آنها که به نام کمیسیون معاملات نامیده میشود با پیشنهاددهنده حداقل بها معامله را انجام خواهد داد» بنابراین حضور نماینده اداره بازرسی در کمیسیون معاملات برمبنای ماده فوق مورد پذیرش قرار گرفته و بر همین مبنا نیز در مقرره مورد اعتراض وی به عنوان نماینده بازرسی و عضو اصلی در کمیسیون معاملات شهرداری حضور دارد همچنین بر اساس ماده 13 آییننامه معاملات شهرداری تهران حضور یک نفر مامور فنی در کمیسیون مناقصه به انتخاب شهردار تهران پیشبینی شده و بر مبنای ماده 5 قانون برگزاری مناقصات نیز به حضور رئیس دستگاه مناقصهگزار یا نماینده وی و همچنین مسئول فنی دستگاه مناقصهگزار یا نماینده او تصریح شده است از این رو نماینده بازرسی شهرداری تهران میتواند در جلسات کمیسیون مناقصات به عنوان نماینده بالاترین مقام شهرداری (یعنی شهردار) یا مسئول فنی حاضر شود؛ نظر به اینکه اکثر کمیتهها و کمیسیونهای مقرر براساس مقررات صادره از سوی شهرداری تشکیل شده است و حضور نمایندگان بازرسی با حکم شهردار تهران واجد ایراد حقوقی نیست در نتیجه مقرره مورد شکایت نیز مغایرتی با قانون ندارد و بر همین اساس مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب سال 1402 و با اتفاق آراء، رای به رد شکایت صادر میشود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی