شماره دادنامه: 140431390002199781
تاریخ دادنامه: 1404/08/27
شماره پرونده: 0300927 - 0401177
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان رضا نجفی و توحید رییسی سرکندیز
طرف شکایت: 1- وزارت جهاد کشاورزی 2- سازمان امور اراضی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 13 از نامه شماره 53/020/299213 مورخ 1396/03/13 رییس سازمان امور اراضی کشور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند 13 از نامه شماره 53/020/299213 مورخ 1396/03/13 رییس سازمان امور اراضی کشور را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" 1- بر اساس قاعده فقهی تسلیط و حدیث نبوی «الناسَ مسلَّطون علی اموالِهِم» و همچنین ماده 30 قانون مدنی هر مالکی نسبت به مالکیت خود حق همه گونه تصرّف و انتفاع دارد. مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد و از آنجا که در خصوص فنس کشی و یا دیوار کشی اطرف زمین های مزروعی هیچ قانونی وجود ندارد که هر گونه حصار کشی پیرامون زمین های کشاورزی را به طور کلی محدود نماید، لذا اعمال ممنوعیت مطلق فنس کشی و یا دیوارکشی اطراف زمین های مزوعی توسط وزارت جهاد کشاورزی و یا سازمان امور اراضی خلاف قانون و شرع می‌باشد. همچنین از آنجا که قانون مورد استناد در خصوص اعمال ممنوعیت حصار کشی، قانون جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی اقتصادی مصوب 1385/11/21 مجلس شورای اسلامی می‌باشد، چنانچه فنس کشی را مصداق تفکیک اراضی کشاورزی بدانیم، باز هم مطابق همین قانون، تفکیک اراضی با رعایت حد نصاب های فنی تعیین شده مجاز می‌باشد. اما امور اراضی کشور بدون در نظر گرفتن حد نصاب فنی، هر گونه حصار کشی اطراف زمین های مزروعی را ممنوع کرده است. در حالی که در ماده 2 قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی اقتصادی صرفاً تفکیک و افراز اراضی به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده ممنوع می‌باشد. به عبارتی مطابق با مفهوم مخالف این ماده تفکیک اراضی کشاورزی مطابق با حد نصاب های تعیین شده چه از طریق فنس کشی و یا غیر آن مجاز و قانونی می‌باشد.
2- همانطور که در نامه امور اراضی ذکر شده است این مصوبات پیرو بخشنامه شماره 020/36447 وزیر جهاد کشاورزی مورخ 1397/12/20 در خصوص تصویب نامه های موضوع مواد 1 و 6 قانون جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، تهیه شده است در حالی که مستند به بند (ت) ماده یک این تصویب نامه، خُرد شدن اراضی کشاورزی به این شکل تعریف شده است: «تفکیک، افراز، تقسیم و هرگونه اقدام حقوقی نظیر صدور سند و همچنین اقدامات عملی از قبیل دیوارکشی، فنسکشی و قطعه بندی که به کوچک شدن اراضی کشاورزی به کمتر از حد نِصابهای فنی و اقتصادی منجر می‌شود.» لذا مطابق این بند نیز فنس کشی یا دیوارکشی با رعایت حد نصاب های فنی ممنوع نیست و ممنوعیت کامل فنس کشی خارج از حدود اختیارات امور اراضی کشور می‌باشد.
3- خُرد شدن اراضی کشاورزی زمانی موضوعیت دارد که فنس کشی و دیوار کشی موجب تفکیک یک زمین کشاورزی بزرگتر شود به عبارتی این فنس کشی و دیوار کشی درون محیط اراضی انجام شود، در نتیجه چنان چه عملیات محصور کردن اراضی کشاورزی بر روی محیط اراضی کشاورزی و به عنوان مثال بر روی مرز اراضی کشاورزی با مراتع و یا اراضی ملی و یا در حریم قانونی جاده ها انجام شود به هیچ عنوان مصداق خُرد شدن اراضی نمی‌باشد و از این جهت نیز ممنوعیت بی قید و شرط فنس کشی و به تبع آن جلو گیری از حفظ و حراست مزارع، خلاف عقل و شرع و قانون می‌باشد.
4- با توجه به قاعده فقهی لاضرر و لاضرار و همچنین اصل 40 قانون اساسی هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خود را وسیله اِضرار دیگری قرار دهد. با توجه به اشتغال همزمان اکثر روستاییان به امر دامپروری و کشاورزی گاهی ایجاد مانع و حصار اطراف زمین های کشاورزی ضروری می‌باشد تا از چرای غیر مجاز حیوانات اهلی و یا هجوم حیوانات وحشی در امان باشد لذا منع نمودن کشاورزان از حفظ و حراست زمین های مزوعی خویش از طریق جلوگیری از محصور نمودن مزارع مصداق ایراد ضرر و زیان به آنها می‌باشد و به تبع آن وارد شدن خسارات قابل توجه، نظیر چرای غیر مجاز و یا سرقت محصولات آنها به دلیل ممنوعیت حصار کشی مطابق با قایده تسبیب موجب ضمان برای اشخاص یا سازمان هایی است که در وضع این مصوبه های غیر قانونی نقش داشته اند.
5- وضع هر گونه مصوبه، بخشنامه و آیین‌نامه که به هر دلیل موجب ایراد خسارت به کشاورزان گردد و انگیزه آنها را در خصوص بهره برداری صحیح و اصولی از زمین های کشاورزی کاهش دهد و آنها را از حقوق ذاتی، قانونی و شرعی خویش محروم نماید در مقام مخالفت با این قوانین می‌باشد و مانع از حصول نتیجه مورد انتظار قانون گذار می‌گردد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" نامه شماره 53/020/299213 مورخ 1396/03/13 رییس سازمان امور اراضی کشور
سازمان جهاد کشاورزی استان. ......
سلام علیکم؛
پیرو بخشنامه شماره 020/36447 مورخ 1395/12/23 وزیر جهاد کشاورزی در خصوص تصویب نامه های موضوع مواد 1 و 6 قانون جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، موارد ذیل برای ایجاد وحدت رویه در پاسخگویی به استعلامات ثبتی و اجرای صحیح مصوبات مذکور ابلاغ و از تاریخ 1395/12/23 لازم الاجرا می‌باشد.
.........
13- فنس کشی و احداث دیوار و نرده اطراف اراضی مزروعی ممنوع بوده و سازمان های جهاد کشاورزی و مدیریت های تابعه مجاز به صدور مجوز در این رابطه نمی‌باشند.
........
- رییس سازمان امور اراضی کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر امور حقوقی وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره 112469 مورخ 1403/05/22 توضیح داده است که:
" به موجب ماده 1 اساسنامه سازمان امور اراضی مصوب 1373، «سازمان امور اراضی. .. موسسه دولتی وابسته به وزارت کشاورزی است که به منظور انتظام بخشیدن به اجرای قوانین و مقرّرات مربوطه به امور زمین، در محدوده وظایف و اختیارات وزارت کشاورزی، ستاد مرکزی واگذاری زمین و هیات های هفت نفره واگذاری زمین از ادغام تشکیلات اجرایی سازمان اصلاحات ارضی، ستاد مرکزی واگذاری زمین و هیات های هفت نفره واگذاری زمین تشکیل می‌شود». مضافاً مطابق ماده 3 اساسنامه سازمان امور اراضی کشور، سازمان مذکور دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی و اداری بوده و برابر قوانین، مقرّرات و مفاد اساسنامه فعالیت می‌نماید و دارای شخصیت حقوقی مستقل از وزارت جهاد کشاورزی است. لذا دعوا متوجه این وزارت نبوده و از این لحاظ، طرف قرار دادن وزارت متبوع فاقد وجاهت قانونی است.
2- با عنایت به روح کلّی قانون «جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی» و همچنین، بخشنامه های صادره در خصوص نحوه اجرای قانون پیش گفته، می توان دریافت مُراد اصلی قانونگذار و مُجریان قانون، توجه و التفات به وجود نصاب در زمان فنس کشی بوده است؛ از همین روی، اطلاق ماده 13 بخشنامه موضوع شکایت، اطلاقی لفظی بوده که بر اساس عبارت «وجود نصاب فنی» در موارد دیگر همین بخشنامه تفسیر می‌گردد و به بیان دیگر، وجود قید مذکور، اطلاق ماده 13 را در راستای تحقّق هدف وضع قانون که «افزایش بهره وری و زمین های کشاورزی و جلوگیری از خُرد شدن آنها است»، مقیّد کرده است. بدین ترتیب، خواسته خواهان، مبنی بر ادعای مغایرت ماده 13 بخشنامه صدرالذکر با احکام شرعی و اصل 40 قانون اساسی و نیز ماده 30 قانون مدنی، بلاوجه و فاقد مبناست.
علی هذا بنا به مراتب پیش گفته، صدور حکم به رد دعوا نسبت به این وزارت مورد استدعاست."
همچنین مدیر کل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 53/026/601804 مورخ 1403/05/23 توضیح داده است که:
" 1- قانونگذار با علم به تبعات ویرانگر ناشی از تغییر کاربری اراضی کشاورزی، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها را در 1374/03/31 تصویب و متعاقباً در 1385/08/01 آن را اصلاح نموده است. بنا به صراحت ماده 1 قانون یادشده، تغییر کاربری اراضی کشاورزی جز در موارد ضروری ممنوع است. لذا اصل بر ممنوعیت تغییر کاربری می‌شود جز در موارد ضروری. بر اساس ماده 10 قانون نیز هرگونه اقدامی که تغییر کاربری محسوب گردد، بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 ممنوع شده است. به استناد دستورالعمل تعیین مصادیق تغییرکاربری غیرمجاز، موضوع ماده 10 مذکور، دیوارکشی اراضی از مصادیق تغییرکاربری محسوب می‌گردد. لذا دیوارکشی ممنوع می‌باشد به استثناء مواردی که توسط کمیسیون تبصره 1 ماده 1 استان و با رعایت ضوابط و استانداردهای موضوع بند های 1 و 5 ماده 7 قانون؛ ضروری تشخیص داده شود. بنابراین ملاحظه می فرمایید اعلام ممنوعیت دیوارکشی بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1، کاملاً منطبق برقانون بوده و ادعای شاکی مبنی بر مغایرت آن با قانون، خلاف واقع است.
2- ممنوعیت دیوارکشی اراضی کشاورزی بر اساس نظر تخصّصی و حقوقی مراجع مختلف (خارج از این وزارت) نیز از مصادیق تغییر کاربری تلقی شده است. از جمله بر اساس ردیف 6 بند (ب) نامه شماره 11/34732 /و مورخ 1395/03/19 دادستان عمومی و انقلاب مرکز استان خراسان رضوی نیز به صراحت، دیوارکشی را از مصادیق اقدامات موضوع تبصره 2 ماده 10 قانون حفظ کاربری اعلام نموده است.
3- با توجه به تجربیات حاصل از 29 سال اجرای قانون حفظ کاربری، دیوارکشی یکی از اصلی ترین عوامل موثردر تغییرکاربری غیرمجاز و مقدمه انواع تغییر کاربری می‌باشد. به گونه ای که سودجویان ابتدا با دیوارکشی پیرامون اراضی، اقدام به محصور نمودن و ایجاد مانع دید اقدام نموده و سپس بلافاصله اقدام به تغییر کاربری غیرمجاز، تفکیک، ویلاسازی و. .. در اراضی می نمایند. علی ای حال، به منظور تامین نیازهای کشاورزان واقعی، ضوابط متنوع و متعدّدی در خصوص دیوارکشی توسط این سازمان تدوین و ابلاغ شده است و ادعای شاکی مبنی براینکه این سازمان دیوارکشی اراضی کشاورزی را به طور مطلق ممنوع نموده، خلاف واقع می‌باشد.
4- در خصوص دیوارکشی اراضی زراعی، این امر به طور کلی در ایران و جهان مرسوم نبوده و اصولاً همان گونه که تجربه صدها سال کشاورزی در ایران نشان داده است؛ کشاورزان واقعی اراضی زراعی را هرگز با دیوار محصور نمی کنند. در خصوص دیوارکشی نیز علی رغم اینکه در برخی مناطق دیوارکشی باغ ها عرف محل نیست، در هیچ یک از نقاط کشور دیوارکشی زمین زراعی عرف محل نمی‌باشد. چرا که اولاً هزینه دیوارکشی اراضی مذکور به قدری بالا می‌باشد که احداث آن، بسیار بیشتر از سود حاصل از کشاورزی در سنوات متعدد می‌باشد. بنابراین اشخاصی که درخواست صدور مجوز دیوارکشی اراضی زراعی را مطرح می نمایند؛ در زمره کشاورزان واقعی نبوده و اهدافی جز زراعت دارند. ثانیاً محصولات کشاورزی به طور مرسوم، در معرض سرقت و آسیب های ناشی از آن نیستند و این موضوع در خصوص محصولات باغی صادق است که مجوز دیوار با لحاظ نمودن شرایطی برای آنها صادر می‌شود. در خصوص ورود حیوانات وحشی به مزارع نیز در مناطقی که به تشخیص سازمان حفاظت محیط زیست، احتمال ورود آنها به اراضی زراعی مطرح باشد؛ اجازه صدور مجوز دیوار داده شده است. ثالثاً دیوارکشی اراضی زراعی به دلیل تبعات و مشکلات ناشی از آن از جمله سایه اندازی، سرمازدگی، جلوگیری از گرده افشانی، تشدید آفت زدگی و. .. برای اراضی کشاورزی مضر بوده و مورد تایید این وزارتخانه (به عنوان مرجع تخصصی کشاورزی) نیست. بنابراین اطلاق بند مورد اعتراض نیز مبنای اصولی داشته و به هیچ وجه نمی توان آن را نقض غرض عرفی-علمی دانست.
5- ممنوعیت های تعیین شده برای دیوارکشی اراضی کشاورزی، صرفاً مستند به قانون جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی نمی‌باشد؛ در حالی که از متن شکواییه این گونه برداشت می‌شود که شاکی تلاش نموده است تنها مستند آنها را قانون مذکور اعلام نماید. علاوه بر موارد پیش گفته،دلایل متعدّدی برای تعیین محدودیت صدور مجوز دیوارکشی وجود دارد که بندهای متعدّد قانون جلوگیری از خُرد شدن صرفًا بخشی از آن است.
6- محدودیت های تعیین شده برای هرگونه اقدامی که موجب خُرد شدن اراضی کشاورزی شوند (از جمله دیوارکشی اراضی)، حاکم برزمین شش دانگ می‌باشد و حسب ماده 2 قانون جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی، تفکیک و افراز اراضی مذکور به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده ممنوع اعلام شده است. لذا خُرد شدن و تفکیک و افراز زمین شش دانگ به قطعات کمتر از حدنصاب تعیین شده بنا به نص صریح قانون محدود گردیده است. لیکن فارغ از لزوم رعایت حدنصاب های فنی و اقتصادی، در ضوابط این سازمان نیزدر مواردی که صدور مجوز دیوارکشی (با رعایت ضوابطی) مجاز باشد، پیرامون زمین شش دانگ انجام می‌شود. در مواقعی که متقاضیان با رعایت قوانین و مقررات، سند شش دانگ ارایه نمایند، حتی در صورتی که مساحت آن از حدنصاب های فنی و اقتصادی کمتر باشد صدور مجوز دیوار با رعایت ضوابط، امکان پذیر خواهد بود. بنابراین ضوابط صدور مجوز دیوارکشی مستقل از حدنصاب های مذکور می‌باشد و ادعاهای شاکی در این زمینه، نادرست است که به نظر می‌رسد ناشی از عدم آشنایی ایشان با ضوابط مذکور می‌باشد.
7- برخلاف اظهارات شاکی، این سازمان در اجرای قوانین و مقررات، برای کلیه طرح های واجد شرایط از جمله دامداری ها و. .. مجوز دیوار صادر می‌نماید و اصولاً موضوع خروج احشام از محوطه دامداری موضوعیت ندارد و چنانچه چنین اتفاقی افتاده باشد، ناشی از اهمال مالک دامداری بوده و به طریق کیفری از سوی افرادی که متضرر شده باشند؛ قابل پیگیری خواهد بود. لیکن اقدامات غیرمجاز اشخاص دلیل موجهی بر وضع ضوابط غیرکارشناسی نخواهد بود.
8- برابر رای وحدت رویه شماره 965 مورخ 1386/09/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطابق ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374 از تاریخ تصویب قانون مزبور کاربری اراضی زراعی و باغ ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها جز در موارد ضروری ممنوع شده و حسب تبصره 2 ماده مزبور تغییر کاربری اراضی موضوع قانون مزبور درروستاها طبق ضوابطی که وزارت جهاد کشاورزی تعیین خواهد کرد، مجاز می‌باشد. بنابراین احداث هرگونه بنا و دیوارکشی و تفکیک و تغییر کاربری اراضی مذکور بدون کسب مجوز قانونی خلاف هدف و حکم مقنن در باب حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها است. همچنین در موردی مشابه هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس دادنامه شماره 1290 مورخ 1386/11/07 مقرر نموده است، صدور بخشنامه دایر به عدم صدور مجوز دیوارکشی برای اراضی مزروعی و محدودیت دیوارکشی برای باغات حداکثر تا ارتفاع 80 سانتیمتردر جهت حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات امری تکلیفی برای متولیان این امر است نتیجتاً صدور بخشنامه شماره 53/026/135261 مورخ 1381/10/14 وزارت جهاد کشاورزی خطاب به مدیریت امور اراضی استان ها و مناطق زیر مجموعه خود دایر بر عدم صدور مجوز برای دیوارکشی اراضی مزروعی و محدویت دیوار برای باغات خارج از حدود اختیارات و مخالف با قانون نیست.
9- موضوع مشابه در هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری نیز مورد بررسی قرار گرفته و رای هیات مذکور در خصوص یکی از بخشنامه های این سازمان «که شرایط خاص دیوارکشی محدوده باغ ها را تجویز نموده و نوع خاص از دیوارکشی را که منجر به تفکیک یا تقسیم باغ گردد را ممنوع اعلام نموده است» را مغایرقوانین و مقررات و قابل ابطال ندانسته است.
10-در خصوص ادعای شاکی در خصوص تسلیط و لاضرر و لاضرار، به استحضار می رساند قاعده تسلیط بدون قید و شرط نیست بلکه در مواردی که اعمال سلایق اشخاص بر دارایی های خود، باعث ضرر به جامعه اسلامی شود؛ موضوعیت نخواهد داشت. در خصوص تغییر کاربری اراضی کشاورزی، با توجه به تبعات متعدّد ناشی از آن (از جمله تهدید امنیت غذایی کشور به ویژه با توجه به شرایط کنونی کشور و تحریم های ظالمانه)، در سیاست های کلان کشور ابلاغی مقام معظّم رهبری نیز به صراحت به این موضوع اشاره شده و معظمٌ له در سخنرانی های متعدّد خود بر لزوم حفظ کاربری اراضی کشاورزی و جرم انگاری هر نوع تغییر کاربری (حتی با دلایل به ظاهر موجه) تاکید نموده اند.
لذا هرگونه اقدام توسط این سازمان که موجب افزایش تغییر کاربری یا تسهیل آن شود، ناموجّه بوده و این سازمان در راستای ماموریت های خود، راهکارهای لازم را برای پیشگیری از آسیب به اراضی کشاورزی اتخاذ نموده است. در خاتمه صدور رای به رد شکایت شاکیان مورد استدعاست."
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور پس از بررسی نتیجتاً حسب دادنامه شماره 140331390002913986 مورخ 1403/12/04 مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47372 مورخ 1404/07/15 در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرده است که:
"رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0300927 مورخ 1404/01/20 ؛
موضوع بند 13 بخشنامه شماره 53/020/299213 مورخ 1396/03/13 رییس سازمان امور اراضی کشور، در جلسه مورخ 1404/05/19 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
- اطلاق ممنوعیت فنس کشی، احداث دیوار و نرده اطراف اراضی مزروعی در صورتی که مصلحت ملزمه ای اقتضای این ممنوعیت را نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/27 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47372 مورخ 1404/07/15 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق ممنوعیت فنس کشی، احداث دیوار و نرده اطراف اراضی مزروعی در صورتی که مصلحت ملزمه‌ای اقتضای این ممنوعیت را نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق بند 13 بخشنامه شماره 53/020/299213 مورخ 1396/03/13 رییس سازمان امور اراضی کشور در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری