رای شماره 1297 مورخ 1395/12/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1297

تاریخ دادنامه: 3/12/1395

کلاسه پرونده: 93/840

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 صورتجلسه شماره 480-10/8/1389، بند 2 صورتجلسه شماره 481- 15/5/1389، بند 3 مصوبه 484-22/8/1389 و بند 9 صورتجلسه شماره 549-22/1/1390 شورای اسلامی شهر ارومیه موضوع « صدور مجوز و اخذ حقوق قانونی شهرداری در مناطق دارای کاربری باغات با ساخت و ساز بیش از 40 درصد در املاک قولنامه ای»

گردش کار: معاون مدیرکل دفتر حقوقی، حمایت از تولید و سرمایه گذاری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 160315-1/9/1393 اعلام کرده است که:

« مدیرکل محترم حوزه ریاست دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

به پیوست تصویری از گزارش بازرسی استان آذربایجان غربی راجع به اعلام مغایرت قانونی برخی از مصوبات شورای اسلامی شهر ارومیه موضوع «صدور مجوز و اخذ حقوق قانونی شهرداری در مناطق دارای کاربری باغات با ساخت و ساز بیش از 40 درصد در املاک قولنامه ای» که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با این قانون در این سازمان مورد بررسی و تایید قرار گرفت، جهت استحضار و صدور دستور مبنی بر طرح آن در هیات عمومی آن دیوان ایفاد می‌گردد.

با عنایت به تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان مقتضی است که رسیدگی به موضوع به طور فوق العاده و خارج از نوبت انجام شود. موجب امتنان است که از تصمیم متخذه، این سازمان را مطلع فرمایند. »

متن گزارش اداره کل بازرسی استان آذربایجان غربی به قرار زیر است:

« گزارش اختصاصی

بررسی مصوبات شورای اسلامی شهر ارومیه در خصوص صدور پروانه ساختمانی در کاربری باغات و املاک قولنامه ای

مقدمه:

در اجرای حکم ماموریت 170296-8/9/1391 صادره از سوی مدیرکل محترم بازرسی استان آذربایجان غربی، در تاریخ 8/9/1391 و در جریان بازرسی موردی از سوی شورای اسلامی شهر ارومیه، ضمن حضور در دستگاه اجرایی مذکور با بهره گیری از کارشناسان و متخصصین مربوطه نسبت به بررسی موضوعات مطروحه در حکم ماموریت، اقدام و با مراجعه به مدیران و مسئولان و استماع نظرات ایشان و ملاحظه اسناد و مدارک نسبت به بررسی موضوع اقدام نمود که نتایج حاصل از بازرسی در ادامه در 2 فصل و 2 بخش ارائه گردیده است.

بخش اول: متن گزارش

شورای اسلامی شهر ارومیه برابر بند 1 صورتجلسه 480- 10/8/1389، بند 2 صورتجلسه شماره 481-15/8/1389، بند 2 مصوبه 484-22/8/1389 و بند 9 صورتجلسه شماره 549-22/1/1390 صدور مجوز و اخذ حقوق قانونی شهرداری در مناطق دارای کاربری باغات با ساخت و ساز بیش از 40 درصد در املاک قولنامه ای را تصویب نموده که مصوبات مارالذکر در تاریخ 25/8/1389 به استناد نظر شماره 9058/01/141 و در تاریخ 13/2/1390 به استناد نظر شماره 1729/01/1421 فرمانداری ارومیه مغایر با ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری تشخیص داده شده ولی شهرداری ارومیه با استناد به مصوبات شورای اسلامی شهر، نسبت به صدور مجوز و اخذ عوارض اقدام می‌نماید.

اقدام شورای اسلامی شهر ارومیه در تصویب صدور پروانه ساختمانی در املاک دارای کاربری باغات و در املاک قولنامه ای بنا به دلایل ذیل مغایر قانون و خارج ازحدود اختیارات شورای اسلامی شهر ارومیه می‌باشد:

1- برابر ماده 7 قانون منع فروش واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 23/5/1381 و ماده 7 و 17 آیین‌نامه اجرایی آن، مراجعی که خارج از حدود وظایف خود در محدوده قانونی و حریم یا خارج از حریم شهرها بر خلاف مقررات قانونی منع فروش (ماده 7 آیین‌نامه) تصمیم گیری کنند و به هر نحو به ساخت و سازهای غیر قانونی اقدام نمایند متخلف محسوب می‌شوند. لذا تصمیم گیری در خصوص کاربری باغات که در طرح جامع و تفصیلی شهر ارومیه مقرر و مشخص شده است خارج از حیطه اختیارات و وظایف مقرر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور بوده چرا که قانونگذار هیچ اختیاری در این خصوص برای شورای اسلامی شهر ارومیه مقرر نکرده است. همچنین بند 6 مصوبه مورخ 10/8/1378 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بیان داشته است: « تغییر کاربری اراضی و باغات دارای کاربری کشاورزی و باغداری در طرحهای مصوب شهری ممنوع است.» و ماده 14 قانون زمین شهری بیان داشته که: «... تغییر کاربری... باغات و اراضی کشاورزی با رعایت ضوابط و مقررات وزارت مسکن و شهرسازی بلا اشکال بوده». که در این خصوص ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تغییرات در طرحهای تفصیلی را در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون مارالذکر با رعایت ماده 6 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی قرار داده است نه در صلاحیت شورای اسلامی شهر، لذا صدور مصوبات مذکور بدون ارجاع و طرح موضوع تغییر کاربری از باغات به مسکونی و ایجاد تکلیف برای شهرداری ارومیه، جهت صدور پروانه ساختمانی در املاک واقع در کاربری باغات از حیطه وظایف و اختیارات مقرر در ماده 71 قانون شوراهای اسلامی کشور و ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خارج می‌باشد.

2- برابر بند دوم رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 96- 28/8/1373 و رای هیات عمومی به شماره 69-9/2/1386، قانون ثبت اسناد و املاک کشور به منظور تنظیم و تنسیق امور ثبتی و اجتناب از بروز مناقشات اشخاص نسبت به اموال غیر منقول وضع شده است و برابر ماده 22 آن قانون کسی که ملک در دفتر املاک به اسم او ثبت شده و یا موافق قانون به او منتقل گردیده، مالک شناخته شده و به صراحت ماده 48 قانون مزبور نیز سندی که مطابق موارد 46 و 47 قانون فوق الذکر به ثبت نرسیده باشد در هیچ یک از محاکم و ادارات قابل پذیرش نیست و از طرفی با توجه به موارد مذکور، ماده 100 قانون شهرداری صدور پروانه ساخت در املاک قولنامه ای را جایز نمی داند و از طرفی برابر بند (ب) دادنامه شماره 71- 18/2/1384 اجازه صدور پروانه احداث ساختمان به اشخاص، بدون ارائه اسناد و مدارک رسمی مشعر بر مالکیت آنان در زمین مورد نظر یا ماذون بودن آنان از قِبلِ مالک به موجب اسناد رسمی معتبر، خلاف هدف و حکم مقنن به شرح مقرر در مواد 22، 46، 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاک کشور می‌باشد لذا مصوبات اصداری شورای اسلامی شهر ارومیه خارج از حیطه وظایف و اختیارات مقرر در ماده 71 قانون شوراهای اسلامی کشور می‌باشد.

بخش دوم: تجریه وتحلیل، استنتاج و پیشنهاد

فصل اول: تجزیه و تحلیل و استنتاج

بند 2 صورتجلسه شماره 481- 15/8/1389، صورتجلسه 480-10/8/1389، بند 9 صورتجلسه شماره 549-22/1/1390 و بند 2 مصوبه 484-22/8/1389 شورای اسلامی شهر ارومیه مبنی بر صدور پروانه ساختمانی در کاربری باغات و قولنامه ای به استناد ماده 6 و 7 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی و ماده 7 و 17 آیین‌نامه اجرایی آن، بند 6 مصوبه مورخ 10/8/1378 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ماده 14 قانون زمین شهری، ماده 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بند دوم رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 96- 28/8/1373 و شماره 69-9/2/1386 و بند (ب) دادنامه شماره 71-8/2/1384 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و به استناد اعلام نظر شماره 9058/01/141- 25/8/1389 و اعلام نظر شماره 729/1/1421-13/2/1390 فرمانداری ارومیه، مغایر قوانین و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر ارومیه می‌باشد.

فصل دوم: پیشنهاد

با عنایت به اینکه بند 2 صورتجلسه شماره 481- 15/8/1389، صورتجلسه 480-10/8/1389، بند 9 صورتجلسه شماره 549-22/1/1390 و بند 2 مصوبه 484-22/8/1389 مغایر قوانین و مقررات موضوعه و خارج از حیطه اختیارات شورای اسلامی شهر ارومیه می‌باشد لذا پیشنهاد می‌گردد برابر تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور جهت رسیدگی و صدور رای به دیوان عدالت اداری ارسال گردد.»

متن صورتجلسات و مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

« الف- صورتجلسه شماره 480-10/8/1389:

1- مقرر گردید در داخل محدوده شهری در کاربریهای مسکونی و باغات، مناطقی که بیش از 40% املاک ساخت و ساز شده باشد، شهرداری نسبت به صدور مجوز و اخذ حق و حقوق قانونی اقدام نمایند.

معاونت محترم شهرسازی و مدیر محترم منطقه 1 و مدیر محترم منطقه 2 و مدیر محترم منطقه 3 و مدیر محترم منطقه 4 و مشاور آقای شهردار در هماهنگی در امور مناطق

ب- صورتجلسه شماره 481-15/8/1389:

2- برابر مصوبه قبلی شورا، در داخل محدوده شهری در کاربریهای مسکونی و باغات، مناطقی که بیش از 40% املاک ساخت و ساز شده باشد، شهرداری نسبت به صدور مجوز و اخذ حقوق قانونی اقدام نماید.

معاونت محترم شهرسازی و مدیر محترم منطقه 1 و مدیر محترم منطقه 2 و مدیر محترم منطقه 3 و مدیر محترم منطقه 4 و مشاور آقای شهردار در هماهنگی در امور مناطق

ج- صورتجلسه شماره 549-22/1/1390:

9- نامه شماره 36802/3-24/12/1389 شهرداری ارومیه در بازگشت به نامه شماره 6918-6/11/1389 در اجرای مفاد پاراگراف اول صورتجلسه 480 مبنی بر صدور مجوز به املاک قولنامه ای با کاربری باغات با بیش از 40% ساخت مطرح و مقرر گردید با توجه به ابلاغ طرح تجدید نظر طرح جامع شهر ارومیه تا اجرا و نهایی شدن طرح تفصیلی به منظور جلوگیری از بلاتکلیفی شهروندان، شهرداری محترم برابر مصوب 480 پاراگراف اول صفحه سوم مصوبه شورای شهر اقدام لازم معمول دارند.

معاونت محترم شهرسازی و مدیر محترم منطقه 1 و مدیر محترم منطقه 2 و مدیر محترم منطقه 3 و مدیر محترم منطقه 4 و مشاور آقای شهردار در هماهنگی در امور مناطق

د- مصوبه شماره 484- 22/8/1389:

2- مقرر گردید شهرداری طی دو سال در املاک قولنامه ای که بیش از 40% ساخت و ساز انجام گرفته و از طریق کمیسیون ماده 100 ابقاء گردیده اند برابر لایحه خدمات نسبت به اخذ مطالبات به صورت یک دهم نقد و مابقی طی 10 سال اقدام نماید.

معاونت محترم شهرسازی و مدیر محترم منطقه 1 و مدیر محترم منطقه 2 و مدیر محترم منطقه 3 و مدیر محترم منطقه 4 و مشاور آقای شهردار در هماهنگی در امور مناطق"

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 3/12/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

در ماده 6 قانون منع فروش واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 1381 تغییر کاربری اراضی موضوع این قانون بدون رعایت مفاد قانون یاد شده و مقررات مربوط ممنوع اعلام شده و در ماده 7 این قانون مقرر شده مراجعی که خارج از حدود وظایف خود در حریم یا خارج از حریم شهرها تصمیم گیری می کنند و به هر نحو به ساخت و سازهای غیر قانونی اقدام کنند و یا موثر در احداث این گونه بناها باشند متخلف محسوب می‌شوند و در ماده 3 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن نحوه استفاده از اراضی شهری در سطح محلات مختلف شهر در طرح تفصیلی تعیین شده و مطابق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تغییرات طرحهای تفصیلی به عهده کمیسیون موضوع این ماده قرار گرفته است. با توجه به مراتب مادامی که کاربری اراضی به صورت غیر مسکونی و باغ تعیین شده و در کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری تغییر کاربری صورت نپذیرفته، شورای اسلامی شهر نمی تواند تجویز کند پروانه ساخت در این اراضی توسط شهرداری صادر شود. ضمن اینکه اساساً تجویز این امر از حدود صلاحیت شوراها مقرر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 خارج است. از طرفی با توجه به مفاد آراء شماره 69 -9/2/1386، 71-18/2/1384 و 96-28/8/1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات مورد اعتراض در مورد املاک قولنامه ای نیز منطبق با مقررات مذکور در آراء هیات عمومی نیست، با توجه به مراتب بند 1 صورتجلسه شماره 480-10/8/1389 و بند 2 صورتجلسه شماره 481-15/8/1389 و بند 2 صورتجلسه شماره 484-22/8/1389 و بند 9 صورتجلسه شماره 549-22/1/1390 شورای اسلامی شهر ارومیه، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص می‌باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع