شماره دادنامه: 140431390000955442
تاریخ دادنامه: 1404/04/24
شماره پرونده: 0207469
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای احمد محسنیان
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشهد مقدّس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 ماده واحده و سه تبصره ذیل آن از مصوبه شماره /6/1400/9306ش مورخ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 1 ماده واحده و سه تبصره ذیل آن مصوبه شماره /6/1400/9306ش مورخ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" مصوبه مذکور دارای ایرادات جدّی است که حاکی از عدم توجه به قوانین و همچنین عدم دقّت لازم و کافی در تدوین پیش نویس آن میباشد. به عنوان مثال در بند 1 اگر مودی تمام بدهی خود را پرداخت نموده دیگر اعطای فرصت دو ماهه جهت تسویه چه معنا دارد! یا مثلاً در تبصره 2، نگارش ادبی در قالب «تصفیه حساب بدهی» ذکر شده اما در تبصره 3 به صورت «تسویه بدهی» مطرح شده و به طور کلی مصوبه با ادبیاتی غیرسلیس تنظیم شده است که پر واضح است عجله در تهیه طرح جهت تصویب در صحن علنی شورا باعث بی دقّتی در رعایت مسایل شکلی و همچنین ماهیتی شده است. با توجه به این که بند 1 ماده واحده و سه تبصره ذیل آن در مغایرت با قانون و شرع و خارج از حدود صلاحیّت و اختیارات مرجع تصویب میباشد و اجرای آن سبب: 1- عدم تحقّق پذیری اهداف مندرج در طرح تفصیلی جدید به واسطه پاسخگویی با طرح قبلی به دلیل ثبت درخواست صرف 2- انتفای آرای کمیسیون ماده صد 3- لغو صلح نامه های تنظیمی بین شهرداری و مالکین 4- تبعیض بین شهروندان حقیقی و حقوقی 5- نادیده انگاشتن حقوق مکتسبه شهروندان میشود، ابطال مقرره مورد اعتراض (بند 1 و سه تبصره ذیل آن) از تاریخ تصویب مورد استدعاست.
بخش اول- مغایرت مقرره مورد اعتراض با قانون
1- اطلاق بند 1 مقرره مورد اعتراض مغایر با حقوق مکتسبه افراد است.
2- بند 1 مقرره مورد اعتراض در مغایرت با ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوّب سال 1394 است.
3- ضمن این که تبصره 1 بند 1 دارای ماهیت غیرقانونی است، حاکی از تبعیض ناروا بین اشخاص حقیقی و حقوقی است که البته این تبعیض نهایتاً به سود شهرداری تمام خواهد شد.
4- تبصره 2 مقرره مورد اعتراض در مغایرت با تبصره های 2 و 3 ماده صد قانون شهرداری است.
5- تبصره 3 مقرره مورد اعتراض در مغایرت با ماده 219 قانون مدنی و اصل آزادی اراده در قراردادها است.
6- مقرره مورد اعتراض نسبت به مالکین املاک واقع در طرح تفصیلی حوزه جنوب غربی مشهد که طرح مذکور در تاریخ 1400/06/09 برای اجرا به شهرداری ابلاغ شده است تبعیض آمیز میباشد.
بخش دوم- مغایرت مقرره مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام
1- مقرره مورد اعتراض (بند 1 و تبصره های 2 و 3 آن) ناقض حقوق مکتسب شهروندان میباشد. حق مکتسب به عنوان یک حق شرعی در اسلام مورد شناسایی قرار گرفته و نادیده انگاشتن این حق مغایر با موازین شرعی است. تعیین تکلیف وضعیت بدهی ملک (پرداخت اقساطی) یا صدور رای قطعی کمیسیون ماده صد یا تعیین مهلت قراردادی بین شهرداری و مردم به عنوان حقوق مکتسبه افراد است و شورای اسلامی شهر اجازه ندارد این حقوق را نادیده انگارد.
2- مفاد تبصره 1 مورد اعتراض حاکی از تبعیض بین شهروندان میباشد. در فقه اسلام هرگونه تبعیض بین مسلمانان مذموم و باطل است. تبعیض بین اشخاص حقیقی و حقوقی در تبصره 1 خلاف شرع میباشد.
3- تبصره 3 مورد اعتراض مغایر با آیه کریمه «اوفوا بالعقود» میباشد. خداوند در قرآن می فرماید: ای کسانی که ایمان آورده اید به قراردادهای خود وفا کنید. تبصره 3 سبب نقض عهد مندرج در صلح نامه های ما بین شهرداری و مردم در ارتباط با مهلت زمان تعیینی بین طرفین جهت اجرای قرارداد میباشد.
مغایر با اصل آزادی اراده در قراردادها هست که در شرع به عنوان یک اصل مسلّم مورد شناسایی قرار گرفته است.
4- قایم مقام دبیر شورای نگهبان در نامه شماره 95/102/1689 مورخ 1395/05/05 بیان می دارد: «اگر مصوبه ای مغایر قانون باشد مغایر شرع نیز میباشد.» همچنین ایشان در نامه شماره 42620/30/90 مورخ 1390/03/29 بیان می دارد: «... چنانچه مجوّز قانونی (برای وضع مصوبه) وجود نداشته باشد، خلاف موازین شرع میباشد»، لذا با توجه به این که مقرره مورد اعتراض مغایر با قانون است لذا مغایر با شرع نیز خواهد بود.
5- مقرره مورد اعتراض مغایر با بند 14 اصل 3 و اصل 105 قانون اساسی است.
بخش سوم- خروج از حدود صلاحیّت و اختیارات مرجع تصویب
تصویب مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود صلاحیّت، وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر است. با نگاه به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی مشخص میشود در هیچ یک از شقوق 34 گانه ماده مذکور که در خصوص شرح وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر است مجوّزی به شوراها جهت تصویب مقرّراتی در حوزه عملیاتی و اجرایی شهرداری ها اعطاء نشده است. لذا ابطال مقرره مورد اعتراض از تاریخ تصویب مورد استدعاست."
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
" مصوبه شماره /6/1400/9306ش مورخ 1400/06/16
جناب آقای ارجایی
شهردار محترم مشهد مقدس
موضوع: نحوه پاسخگویی به درخواست های جاری در زمان ابلاغ طرح های تفصیلی جدید
سلام علیکم
با احترام، طرح شماره /6/1400/9192 ش مورخ 1400/06/15 با قید دو فوریت با موضوع نحوه پاسخگویی به درخواست های جاری در زمان ابلاغ طرح های تفصیلی جدید، در جلسات علنی مورخ 1400/06/15 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح و ضمن موافقت با دو فوریت آن به شرح زیر به تصویب رسید.
متن مصوبه
ماده واحده: شهرداری مشهد مکلّف است، با عنایت به ابلاغ طرح تفصیلی حوزه جنوب غرب مشهد در تاریخ 1400/06/09 و همچنین مساعدت در اجرای مصوبات شماره /5/1400/3995 ش مورخ 1400/03/23 و /5/1400/6442 ش مورخ 1400/04/29 و در راستای تکریم و پاسخگویی به مودیان و شهروندان، به شرح بندها و تبصره های زیر اقدام نماید؛
1- در خصوص اشخاص حقیقی و حقوقی که به صورت نقد یا تهاتر نسبت به پرداخت بخش یا تمام بدهی خود به شهرداری تا قبل از تاریخ ابلاغ طرح تفصیلی جدید مربوط اقدام نموده اند، در صورت درخواست ایشان و تسویه حقوق شهرداری، تا دو ماه پس از تاریخ ابلاغ طرح، پاسخگویی براساس ضوابط شهرسازی زمان پرداخت اول صورت پذیرد.
تبصره 1: اشخاص حقوقی دارای قرارداد تهاتر با شهرداری که بستانکاری ثبت شده از محل آن در شهرداری قبل از تاریخ طرح تفصیلی جدید مربوط باشد، میتوانند تا دو ماه پس از ابلاغ طرح، براساس شرایط مندرج در قرارداد، نسبت به تهاتر طلب خود با درخواست مجوّزهای ساختمانی ثبت شده قبل از ابلاغ طرح، وفق ضوابط ملاک عمل شهرسازی قبل از ابلاغ طرح، با پرداخت حداقل بیست (20) درصد آن به صورت نقدی، اقدام نمایند.
تبصره 2: برای املاک دارای درخواست افزایش ارزش بهره برداری اعیان که در بدنه معابر شهری، با عملکرد همخوان با بهره برداری مورد درخواست استقرار یافته باشند و دارای رای جریمه از بابت زیربنای اعیان بخش مورد نظر در کمیسیون ماده صد هستند، در صورتی که تا دو ماه پس از ابلاغ طرح تفصیلی جدید مربوط نسبت به تعیین تکلیف و تصفیه حساب بدهی خود اقدام نمایند براساس ضوابط شهرسازی قبل از ابلاغ طرح، پاسخگویی لازم صورت پذیرد.
تبصره 3: مالکین املاک در مسیری که براساس طرح تفصیلی قبلی و تا قبل از ابلاغ طرح تفصیلی جدید مربوط با شهرداری صلح نامه در خصوص عرصه در مسیر منعقد نموده اند، در صورتی که تا دو ماه پس از ابلاغ طرح نسبت به تعیین تکلیف و تسویه بدهی خود اقدام نمایند، براساس ضوابط ملاک عمل قبل از ابلاغ طرح، پاسخگویی لازم صورت پذیرد.
2- مدّت زمان اجرایی مصوبات به شماره /5/1400/3995 ش مورخ 1400/03/23 و /5/1400/6442 ش مورخ 1400/04/29 از پایان شهریور ماه به پایان آبان ماه سال 1400 افزایش یافت.
3- شهرداری مشهد مقدس موظّف است به نحو مقتضی نسبت به اطّلاع رسانی مفاد این مصوبه اقدام لازم را به عمل آورد.
بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران لازم الاجرا است.- رییس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره /6/1400/22299 ش مورخ 1400/11/25 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
"1- شاکی در دادخواست مطروحه مدّعی شده اند که براساس مصوبه معترضٌ عنه، افراد دارای پروانه ساختمانی که نسبت به تقسیط بدهی ناشی از پروانه ساختمانی اقدام نمودهاند دو ماه فرصت دارند تا الباقی اقساط خود را تسویه نمایند تا بتوانند از ضوابط حاکم بر طرح تفصیلی قبلی برخوردار شوند. این در حالی است که اساساً برابر مصوبه /5/1400/1691 ش مورخ 1400/02/08 شورای اسلامی شهر مشهد که به تایید هیات تخصّصی دیوان عدالت اداری نیز رسیده است، مجوّزهای صادره بعد از تاریخ 1389/01/01 به صورت دایمی دارای اعتبار میباشند و نتیجتاً ادّعای مطرح شده در این خصوص فاقد مبنای قانونی میباشد.
2- مصوبه موردنظر عملاً به منظور مساعدت با شهروندان برای انجام اقدامات اداری برای صدور مجوّز ساخت برای شهروندان دارای حق مکتسبه قبلی مصوّب شده است و در خصوص افرادی که بدهی های خود را تسویه حساب نمودهاند اما منجر به صدور مجوّز نشده است برابر بند 3 اصلاحی مصوبه شورای اسلامی شهر با موضوع اصلاح ضوابط اعتبار پروانه های ساختمانی به شماره /5/1400/1691 ش مورخ 1400/02/08 در مواردی که عوارض و حقوق مجوّز ساخت برای ملکی محاسبه و از تاریخ 1389/01/01 به بعد کل بدهی تصفیه شده باشند، حق متقاضی در هر زمان که به شهرداری برای دریافت پروانه ساختمانی ملک مذکور مراجعه نماید، بر مبنای شرایط و ضوابط زمان پرداخت وجوه یا پابرجا خواهد بود و بدین ترتیب این مصوبه با لحاظ قانون و در جهت حمایت از حقوق شهروندان تصویب شده است.
3- شاکی تایید نقشه های ساختمانی به عنوان بخشی از روند صدور پروانه ساختمانی را مطرح نمودهاند که طرح این موضوع یا بیانگر عدم اشراف تنظیم کننده آن به روندهای جاری صدور پروانه ساخت میباشد و یا این که شاکی با علم به این موضوع و با هدف تحریف مسیر رسیدگی این موضوع را مطرح نموده اند؛ چرا که براساس مصوبه /3707/97/05 ش مورخ 1397/03/08 در راستای رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و بهبود فرآیند صدور پروانه ساختمانی صرفاً دریافت الگوی توده گذاری برای صدور پروانه ساختمانی کافی دانسته شده است و ارایه نقشه های اجرایی صرفاً قبل از شروع عملیات ساختمانی و برای اخذ مجوّز شروع عملیات ساختمانی مورد نیاز اعلام شده است. بنابراین در این مرحله اساساً ارایه نقشه ها ضروری نیست و طبیعتاً طرح آن نیز جایگاهی ندارد ضمن آن که تبصره 1 مورد اعتراض، در خصوص حقوق مکتسبه ایجاد شده در قرارداد تهاتر با شهرداری میباشد.
4- شاکی ادّعا نمودهاند که مصوبه مهلت 2 ماهه برای مستحدثات دارای رای قطعی جریمه کمیسیون ماده 100 تعیین نموده است و این نیز درحالی مطرح شده است که تبصره 2 مصوبه یاد شده در خصوص درخواست های افزایش ارزش بهره برداری اعیان براساس ضوابط قبل از ابلاغ طرح تفصیلی جدید میباشد و ارتباطی به چگونگی پاسخگویی به مستحدثات فاقد مجوّز که قانوناً مشمول تبصره های ذیل ماده 100 قانون شهرداری میشود و بر همان اساس نیز مورد بررسی قرار گرفته و براساس کاربری مصوّب مورد بهره برداری قرار می گیرند، ندارد.
5- النهایه با توجه به جمیع جهات قانونی فوق الذکر و بذل توجه به این مهم که اقدام شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد دقیقاً براساس قانون بوده و این مصوبه مستند به بندهای 2 و 19 ماده 70 قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 تصویب و ابلاغ شده و هیچ مغایرتی با قانون ندارد. لذا صدور حکم به رد شکایت مطروحه از قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست."
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع شد و هیات مذکور پس از بررسی نتیجتاً حسب دادنامه شماره 140331390002236939 مورخ 1403/09/17 مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46057 مورخ 1404/02/16 در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرد که:
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0207469 مورخ 1403/11/29 ؛
موضوع بند 1 ماده واحده و سه تبصره ذیل آن موضوع مصوبه شماره /6/1400/9306 ش مورخ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد، در جلسه مورخ 1404/02/07 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:
- در صورتی که ضوابط مقرّر در طرح تفصیلی جدید نسبت به ضوابط طرح قبلی سخت باشد (منجر به محدودیّت حقوق مالکان نسبت به طرح قبلی افزایش هزینه های پرداختی مالکان شود) اطلاق بند 1 مصوبه مورد شکایت و تبصره های آن نسبت به مالکینی که در زمان حکومت ضوابط سابق دارای قرارداد با شهرداری به نحو مطلق باشند یا شهرداری وفق ضوابط قبلی در قبال ایشان به نحو معتبری متعهّد شده باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد."
با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/04/24 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46057 مورخ 1404/02/16 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «در صورتی که ضوابط مقرّر در طرح تفصیلی جدید نسبت به ضوابط طرح قبلی سختتر باشد (منجر به محدودیّت حقوق مالکان نسبت به طرح قبلی یا افزایش هزینه های پرداختی مالکان شود) اطلاق بند 1 مصوبه مورد شکایت و تبصرههای آن نسبت به مالکینی که در زمان حکومت ضوابط سابق دارای قرارداد با شهرداری به نحو مطلق باشند یا شهرداری وفق ضوابط قبلی در قبال ایشان به نحو معتبری متعهّد شده باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیّت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، بند 1 ماده واحده و سه تبصره ذیل آن موضوع مصوبه شماره /6/1400/9306ش مورخ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد در حدّ مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری