شماره دادنامه: 140431390001536909
تاریخ دادنامه: 1404/06/25
شماره پرونده: 0301182
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان و خانم ها علی‌اکبر رضایی عبدالحسین زاده- مرتضی خانی- علیرضا فضلی- احمد صنعی شرق- مهدی امامیان- علی اصغر محجوبیانی- عباسعلی دشتیانی- امیر بلوچی- زهرا سمیعیان- مهری حسینی و مسکن فرهنگیان شماره یک با وکالت آقایان مرتضی عاشوری و محمد ساریخانی
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- بند 2 مصوبه مورخ 1394/01/17 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 2138/300 مورخ 1394/01/25 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری و 2- مصوبه مورخ 1394/09/23 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص بررسی مجدّد طرح جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 56271/300 مورخ 1394/10/12 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری
گردش کار: آقایان محمد ساریخانی و مرتضی عاشوری به وکالت از شکات به موجب دادخواستی ابطال 1- بند 2 مصوبه مورخ 1394/01/17 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 2138/300 مورخ 1394/01/25 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری و 2- مصوبه مورخ 1394/09/23 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص بررسی مجدّد طرح جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 56271/300 مورخ 1394/10/12 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" براساس طرح جامع سال 1377 شهر نیشابور، اراضی شمالی بیمارستان حکیم تا امتداد بلوار آموزگار با کاربری خدماتی و در حد فاصل امتداد بلوار آموزگار تا امتداد بلوار فضل با کاربری فضای سبز در داخل محدوده شهر قرار داشته است. لذا به گونه ای قانونی و مشروع برای املاک صاحبان این اراضی حقوقی تعلّق و شکل گرفته و ثبات یافته است. سلب، تغییر، تحدید و یا تضییق این حقوق در جلسه مورخ 1394/01/17 به شماره 2138/300 مورخ 1394/01/25 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح بند دوم صورتجلسه تحت عنوان سند کاربری مغایر حقوق مکتسبه آنها می‌باشد. با تاکید بر مفهوم اصل لزوم رعایت حق های مکتسبه به عنوان اصلی از اصول بنیادین، حقوق عمومی سلب، تغییر، تحدید و یا تضییق این حقوق از صاحبان اراضی یاد شده به طور قانونی ممنوع و خلاف شرع است و موجب ابطال می‌شود. لذا مصوبه قانونی سال 1377 شورای عالی شهرسازی مبنی بر قرار گرفتن اراضی شمال بیمارستان تامین اجتماعی نیشابور (واقع در شرق شهر نیشابور و مجاورت جاده باغرود) ناشی از صلاحیت اعطایی از قبل مقنّن و ناشی از اعمال صلاحیت دار مقام اداری در گذشته بوده است. بدیهی است که اشخاص و ذی نفعان و صاحبان اراضی مذکور براساس مصوبه قبلی شورای عالی شهرسازی تعهّداتی را برعهده گرفته اند و براساس ارزش این اراضی در داخل محدوده شهر اقدام به خرید اراضی نموده اند. شورای عالی شهرسازی براساس تصمیمات آتی خود مبنی بر خروج اراضی مورد نظر از محدود خدماتی شهر تمامی اقدامات و معاملات در تصویب طرح تفصیلی که تعریف آن در بند 3 ماده یک قانون وزارت مسکن و شهرسازی سال 1353 آمده است افزون بر محدودیت هایی که در تعاریف مزبور آمده است هر دو مرجع یاد شده مکلّف به رعایت حقوق مالکانه شهروندان در تصمیمات خودشان می‌باشند. از طرفی دلایل غیر شرعی بودن مصوبه معترضٌ‌عنه: بر مبنای قواعد فقهی از جمله «الناس مسلطون علی اموالهم»، «من اتلف مال الغیر، فهو له ضامن»، «من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اهلک العباد»، «حرمه مال المومن کحرمه دمه»، «لاضرر و لا ضرار فی الاسلام» می‌باشد.
همچنین مطابق بند 2 ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب 1352، طرح جامع شهر عبارت از طرح بلند مدّتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری نیازمندی های عمومی شهری خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط و فرودگاه ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت های مربوط به آنها تعیین می‌شود و ضوابط و مقرّرات مربوط به کلّیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می‌گردد. از طرفی ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب سال 1351 با اصلاحات بعدی وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را برشمرده که مطابق بند 3 آن یکی از وظایف شورای مذکور بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی می‌باشد. متعاقباً در تبصره یک ماده 3 همین قانون چنین مقرّر گردیده که شورای عالی شهرسازی و معماری در روند بررسی طرح های جامع شهری می‌بایست نظرات انجمن شهر شورای اسلامی شهر فعلی و شهردار را کسب و مورد استفاده قرار دهد. ولیکن متاسفانه اراضی شمال بیمارستان تامین اجتماعی نیشابور (واقع در شرق شهر نیشابور و مجاورت جاده باغرود) بدون توجه به توافق نامه ها، شهرداری با مالکین و مصوبات کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری، از محدوده شهر خارج می‌گردد. با این وصف سیر بررسی طرح جامع شهر نیشابور و تغییرات آن در مغایرت با مواد قانونی مورد اشاره قرار داشته و مصوبه از این حیث واجد ایراد بوده و قابل ابطال خواهد بود. شایان ذکر است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدّدی همچون دادنامه های شماره 1914 مورخ 1397/11/16 [1994- 1995- 1397/10/11] و 140109970905810055 مورخ 1401/01/16 براساس نظریه شورای نگهبان که اطلاق مصوبه را از جهت این که حکم به خروج اراضی از محدوده شهر بدون جبران خسارت در مواردی که منجر به ورود ضرر به حقوق مکتسب معتبر شرعی اشخاص شده است، به لحاظ تضییع حقوق مکتسبه و مالکانه اشخاص در تصویب طرح جامع مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری خلاف شرع اعلام و مبادرت به ابطال مصوبه به جهت مغایرت با موازین شرعی نموده است. همچنین مطابق مقرّرات آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی ناحیه ای و منطقه ای مصوّب 1371 هیات وزیران به ویژه مواد 49 و 50 آن در بررسی و تصویب طرح های توسعه شهری می‌بایست حقوق مکتسبه اشخاص مدنظر قرار گرفته و در اراضی که از قبل احداث بناء شده و دارای مجوّز هستند نبایستی تغییری ایجاد شود. این موضوع موید احترام به حقوق مالکانه افراد و رعایت حقوق مکتسبه آنان است که از نظر افراد را باطل و مسیولیت جدیدی بر آنها تحمیل می نماید، که مستنداً به قواعد فقهی «الحق القدیم لا یبطله الشیء» یا «الحق القدیم لا یزاله الشیء» شایسته ابطال است. شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تصویب طرح جامع شهری بر پایه تعریف مقرّر در بند 2 ماده یک قانون وزارت مسکن و شهرسازی مصوّب 1353 و کمیسیون ماده 5 (اصلاحی سال 1365) موازین شرعی نیز حرمت داشته و می‌بایست در روند بررسی و تصویب طرح های شهری ملحوظ نظر واقع شود. ولیکن متاسفانه در سیر بررسی و تصویب طرح جامع شهر نیشابور مغفول مانده است، به طوری که از این بابت حقوق، مالکانه بسیاری از مالکین منطقه از جمله موکلین تضییع گردیده است. بنا به مراتب ابطال مصوبات مورد شکایت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورد استدعاست."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف: مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح جامع شهر نیشابور مورخ 1394/01/17 ابلاغی تحت نامه شماره 2138/300 مورخ 1394/01/25
استاندار محترم و رییس شورای برنامه ریزی و توسعه استان خراسان رضوی
شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، طرح جامع شهر نیشابور که به تصویب شورای برنامه ریزی و توسعه استان خراسان رضوی رسیده بود در جلسه مورخ 1394/01/17 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و ضمن تصویب طرح، به شرح زیر اتّخاذ تصمیم نمود:
..............................
سند کاربری اراضی
2- با توجه به این که در طرح های بالا دست، شهر نیشابور به عنوان قطب کشاورزی اعلام شده است و در طرح قبلی نیز اراضی زراعی همچنان حفظ شده است، لذا اراضی زراعتی در حاشیه و جنوب شهر با عملکرد زراعی از محدوده شهر خارج و در حریم شهر به عنوان زراعی و باغ حفظ شود و محدوده شهر به لبه ساخت و سازها و کاربری های پیشنهادی محدود گردد. اراضی که لازم است از محدوده شهر خارج شوند (مطابق نقشه پیوست به مساحت تقریبی 200 هکتار) عبارتند از:
- چهار قطعه اراضی با کاربری پیشنهادی زراعی و باغی در جنوب شهر.
- دو قطعه اراضی واقع در جنوب غربی به کاربری پیشنهادی مسکونی.
- یک قطعه زمین واقع در جنوب شرق شهر با کاربری پیشنهادی فضای سبز.
- اراضی با کاربری خدمات شهری و فضای سبز پیشنهادی واقع در شرق شهر، مجاور جاده باغرود.
........................
مراتب جهت استحضار و صدور دستور انعکاس و اقدام اعلام می‌شود.- معاون معماری و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی
ب: نامه شماره 56271/300 مورخ 1394/10/12
جناب آقای مهندس رشیدیان
استاندار محترم و رییس شورای برنامه ریزی و توسعه استان خراسان رضوی
موضوع: اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بررسی مجدد طرح جامع شهر نیشابور
با سلام احترام:
به استحضار می رساند: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 1394/09/23، پس از طرح موضوع درخواست مقامات شهر نیشابور مبنی بر بازنگری در مصوبه طرح جامع شهر نیشابور در مورد اراضی واقع در شهر نیشابور و در مجاورت جاده باغرود (شمال بیمارستان حکیم)، پیرو تصمیمات جلسه 1394/01/17 خود، موضوع را مورد بررسی قرار داد و با توجه به ماهیت زراعی اراضی مذکور، به اتفاق آراء ضمن تایید نظریه قبلی بر خروج اراضی مذکور از محدوده شهر نیشابور تاکید نمود. مراتب جهت استحضار و صدور دستور انعکاس اعلام می‌شود.- معاون معماری و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 122956/730 مورخ 1403/08/08 توضیح داده است که:
" 1- به استناد بند 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351 «بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی» از اختیارات شورای عالی است. همچنین برابر بند 2 ماده 3 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب 1353 «تهیه طرح جامع برای هر یک از شهرها با توجه به ضوابط و استانداردهای مصوّب» به عهده وزارت راه و شهرسازی است.
2- مستفاد از نظریه فقهای شورای نگهبان در نامه شماره 102/42290 به تاریخ 1402/03/13 قایم مقام دبیر شورای نگهبان با توجه به این که اولاً شورای عالی قانوناً اختیار تصویب طرح جامع را داشته است. ثانیاً خروج اراضی مورد نظر رعایت مصالح عامه بوده است. ثالثاً اراضی مورد شکایت در طرح جامع در اراضی غیر مسکونی قرار داشته اند. لذا با این وصف که فاقد کاربری مسکونی بوده اند امکان ساخت و ساز مسکونی در آن اراضی به لحاظ قانونی امکان پذیر نبوده است. رابعاً توافقات با شهرداری با اشخاص و برخلاف طرح مصوب قانونی، مغایر مقرّرات و بلااثر است. نتیجتاً حق مکتسبه مورد نظر شاکی نیز از این حیث برای مالکان متصوّر نیست.
3- لذا نظر به این که تصویب طرح جامع و ورود و یا خروج اراضی پیرامون شهرها به اقتضاء مطالعات و با رعایت صرف و صلاح کلیّت شهروندان و فارغ از مسایل مالکیتی تهیه و تصویب می‌گردد و از اختیارات تفویضی قانونگذار به مرجع تصویب طرح جامع می‌باشد شکایت شاکی محکوم به رد است."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46898 مورخ 1404/05/26 اعلام کرده است که:
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0301182 مورخ 1404/02/20 ؛
موضوع بند 2 مصوبه مورخ 1394/01/17 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 2138/300 مورخ 1394/01/25 معاون معماری و شهرسازی وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی و مصوبه مورخ 1394/09/23 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص بررسی مجدد جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 56271/300 مورخ 1394/10/12 معاون معماری و شهرسازی وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی، در جلسه مورخ 1404/05/19 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
- اطلاق مصوبات مورد شکایت از جهت حکم به خروج اراضی از محدوده شهر در مواردی که منجر به ورود ضرر به حقوق معتبر شرعی اشخاص بدون جبران لازم می‌شود، خلاف شرع شناخته شد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/06/25 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46898 مورخ 1404/05/26 در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبات مورد شکایت از جهت حکم به خروج اراضی از محدوده شهر در مواردی که منجر به ورود ضرر به حقوق معتبر شرعی اشخاص بدون جبران لازم می‌شود، خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیّت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق بند 2 مصوبه مورخ 1394/01/17 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح جامع شهر نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 2138/300 مورخ 1394/01/25 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری و مصوبه مورخ 1394/09/23 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص بررسی مجدّد طرح جامع نیشابور ابلاغی تحت نامه شماره 56271/300 مورخ 1394/10/12 معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری