شماره دادنامه: 140431390001086662
تاریخ دادنامه: 1404/05/07
شماره پرونده: 0100747
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم فایزه شعله سعدی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر شیراز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 مصوبه شماره /1400/4718ص مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع هزینه خدمات باغات واقع در حریم شهرداری های مناطق 3، 6 و 10 و تغییر عنوان به هزینه خدمات کلّیه باغات واقع در حریم شهر شیراز به استثنای حوزه استحفاظی باغات قصردشت
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره /1400/4718ص مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" مطابق ماده 6 آییننامه اجرایی مواد 80 و 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 و اصلاحات بعدی آن شوراهای اسلامی شهر، روستا، بخش و شهرستان موظّفند حداکثر ظرف یک هفته پس از تصویب، نسخه ای از مصوبات خود را به هیات تطبیق ذی ربط، شهرداری، دهیاری یا دستگاه های اجرایی که مصوبه مربوط به آنها باشد، ارسال نمایند. رییس هیات تطبیق موظّف است پس از وصول مصوبه در مهلت قانونی نسبت به تشکیل جلسه اقدام کند. بر اساس ماده 7 از آییننامه مذکور نیز هیات تطبیق موظّف است حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه با ذکر مورد و مستدل اعتراض خود را به شورا اعلام و درخواست تجدیدنظر کند. عدم اعلام نظر توسط هیات تطبیق در زمان قانونی مقرّر، به منزله تایید مصوبه شورا است. شورا موظّف است از تاریخ وصول اعتراض، حداکثر ظرف ده روز تشکیل جلسه داده و نسبت به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. شورا بنابر تبصره 2 ماده فوق الذکر نیز باید؛ در صورتی که از مصوبه خود عدول ننموده و بر آن اصرار کند، موضوع ظرف (48) ساعت با درخواست کتبی رییس هیات تطبیق به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع میشود. هیات حل اختلاف موظّف است ظرف مهلت قانونی (20) روز نسبت به مصوبه شورا اعلام نظر کند و شورا نیز موظّف بوده که ظرف مدّت ده روز از تاریخ وصول اعتراض به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید.
در خصوص مصوبه معترضٌ عنه، شورای اسلامی شهر شیراز در تاریخ 1400/10/28 اقدام به ارسال مصوبه به فرمانداری مینماید و در تاریخ 1400/11/11 هیات تطبیق، مصوبه را مغایر با قوانین و مقرّرات، حدود وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص می دهد و این امر در همان تاریخ (1400/11/11) از ناحیه فرمانداری به شورای شهر ابلاغ میگردد که پیرو این امر؛ شورای اسلامی شهر شیراز در تاریخ 1400/11/12 اقدام به حذف قسمتی از مصوبه سابق خود مینماید که این حذف را از مصادیق تصحیح ندانسته و در انتها اعلام میدارند که نسبت به مصوبه شماره 1400/4711 اصرار می نمایند که این عمل کاملاً خلاف تبصره 2 ماده 7 بوده، با این توضیح که حذف عبارت در زمره اصلاحات بوده و شورای شهر می بایست؛ مطابق قانون مصوبه اصلاح شده را جهت رسیدگی مجدّد به هیات تطبیق ارسال می کرده است که این مهم صورت نپذیرفته است.
مطابق ماده 90 از قانون پیش گفته و تبصره 2 ماده 7 تصویب نامه هیات وزیران مورخ 1396 هیات حل اختلاف صرفاً میبایست نسبت به ایرادات به صورت شکلی رسیدگی نموده و اعلام نظر نماید، که این اعلام نظر صرفاً شامل تایید یا رد مصوبه میباشد که این امر نیز صورت نپذیرفته و هیات مزبور بر خلاف مفهوم مخالف ماده پیش گفته و شرح وظایف قانونی خود اقدام به رسیدگی ماهوی نمودهاند که این امر نیز از موجبات غیرقانونی بودن مصوبه مورد اعتراض میباشد.
هیات حل اختلاف پس از اظهارنظر در خصوص رسیدگی به شکایت هیات تطبیق میبایست بدواً (قبل از اطّلاع رسانی به عموم) مصوبه اصلاح شده را به فرمانداری ابلاغ می نموده اند، که این امر نیز مغفول مانده و قبل از ابلاغ مصوبه به فرمانداری و با وجود منع قانونی اقدام به انتشار آگهی در تاریخ 1400/12/14 نمودند.
مطابق قانون کارشناسان رسمی دادگستری نظریه اعلام شده از ناحیه کارشناسان حداکثر تا 6 ماه از تاریخ صدور معتبر میباشد و همچنین مطابق همین قانون نظر ایشان قابل اعتراض میباشد، که با توجه به این که قانون مزبور از قوانین عامره میباشد توافق و تراضی برخلاف آن مسموع نمیباشد و حذف مدّت شش ماه در مصوبه معترضٌ عنه عملاً بی تاثیر بوده و ارجاع موضوع به کارشناس با توجه به 6 ماه بودن اعتبار نظریه و همچنین قابل اعتراض بودن آن علاوه بر وجود آمدن دور باطل مشکلات عدیده ای برای مالکین در پیش خواهد داشت. زیرا:
اولاً- مالکین علاوه بر هزینه های جاری در جهت تعیین عوارض پرداخت دستمزد کارشناس نیز به ایشان تحمیل میگردد و در صورت اعتراض به نظر کارشناس دستمزد هیات کارشناسی نیز باید توسط ایشان پرداخت گردد که این تحمیل هزینه مضاعف بر خریداران میباشد.
ثانیاً: به دلیل یکسان نبودن قیمت ابعاد هر زمین نسبت به موقعیّت قرارگیری و اضلاع هر ملک، امکان اعمال نظرات شخصی توسط کارشناسان نبوده، که خود موجب بروز مفسده میباشد.
شوراهای اسلامی شهر در تصویب مصوبات جهت اخذ عوارض ملزم به رعایت شرایط مصرّح در ماده 85 قانون شوراهای اسلامی و همچنین ماده 14 آییننامه اجرایی نحوه وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی میباشد، بدین نحو که عوارض می بایست، متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی مناطق باشد، آن هم به نحوی که باعث بروز اثرات منفی بر اقتصاد محل نگردد. همچنین وضع عوارض باید بدون تبعیض صورت گیرد که با ارجاع امر به کارشناس و نبود قیمت واحد و امکان اعمال نظرات سلیقه ای، محرز است که هیچ یک از شقوق ماده مذکور رعایت نگردیده است.
عدم تعیین ضریب مشخص مانند ادوار گذشته و افزایش چند درصدی عوارض در سال 1401 موجب بروز تورم و گرانی شدید مسکن میگردد که قطعاً بر سایر موارد شهری نیز اثرگذار خواهد بود، که این مورد نیز بر خلاف ماده فوق و همچنین سیاست های کلّی نظام میباشد. لذا با عنایت به مطالب مذکور ابطال مصوبه مورد شکایت از تاریخ تصویب را استدعا دارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" مصوبه شماره /1400/4718 ص مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز
لایحه شماره 458172/1400 مورخ 1400/10/12 شهرداری شیراز درباره اصلاح مصوبه شماره 5851/93/ص مورخ 1393/11/09 و مصوبه اصلاحی 1277/96/ص مورخ 1396/03/30 با موضوع «هزینه خدمات باغات واقع در حریم شهرداری های مناطق 3، 6 و10» و تغییر عنوان به هزینه خدمات کلّیه باغات واقع در حریم شهر شیراز به استثنای حوزه استحفاظی باغات قصردشت به شماره ثبت 7984/1400/و مورخ 1400/10/12 دبیرخانه شورا ارسالی از کمیسیون های شهرسازی و معماری و برنامه و بودجه امور حقوقی و املاک شورا در سی و هفتمین جلسه علنی (عادی) شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 26 /10/1400 با حضور 12 نفر اعضای شورا بررسی شد و مستند به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن به شرح زیر به تصویب رسید.
ماده واحده:
مصوبه 5851/93/ص مورخ 1393/11/09 و مصوبه اصلاحی 1277/96/ص مورخ 1396/03/30 با موضوع «هزینه خدمات باغات واقع در حریم شهرداری های مناطق 3، 6 و 10» به شرح زیر تغییر یافت:
1- عنوان مصوبه به «هزینه خدمات کلّیه باغات واقع در حریم شهر شیراز به استثنای حوزه استحفاظی باغات قصردشت» تغییر یافت.
2- بند 1 (اصلاحی) باغات دارای مستحدثات که شهرداری با رعایت مواد 3 و 8 قانون حفظ کاربری اراضی، زراعی و باغ ها به کمیسیون ماده صد ارجاع و کمیسیون مذکور رای بر ابقای بنا و یا تثبیت وضع موجود داده باشد. هزینه خدمات تا 10 درصد سطح اشغال موجود برابر فرمول بند 2 ذیل و سطح اشغال مازاد بر 10 درصد برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ میگردد:
سطح اشغال × F × 15
تبصره الحاقی: در صورت تخلّف در زیربنا بیش از مفاد پروانه طبق فرمول ذیل محاسبه و اخذ میگردد:
هر متر مربع زیربنای بدون مجوز × BP × 5
تعریف BP: عبارت است از قیمت فروش هر متر مربع آپارتمان مصوب شورای شهر."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره /1402/1636 ص مورخ 1402/02/12 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" بر خلاف اظهارات شاکی در بندهای اول و دوم دادخواست، فرآیند شکلی تصویب و تایید مصوبه معترضٌ عنه کاملاً مطابق قوانین و مقرّرات فرا دست از جمله تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده صورت پذیرفته است.
شاکی در بند دوم دادخواست تقدیمی اظهار داشته است که هیات حل اختلاف صرفاً میبایست نسبت به ایرادات به صورت شکلی رسیدگی و اعلام نظر نماید گرچه ایراد شاکی متوجه هیات مذکور است؛ لیکن به استحضار می رساند که در ماده 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوّب 75 با اصلاحات بعدی و همچنین تبصره 2 ماده 7 آییننامه اجرایی ماده 90 که مورد استناد شاکی قرار گرفته است، ذکری از شکلی بودن رسیدگی صورت نگرفته بلکه مقرّر داشته است: «هیات حل اختلاف موظّف است ظرف مدّت قانونی (20 روز) نسبت به مصوبه شورا اعلام نظر نماید.» مشخص است که قانون در ذکر عبارت اعلام نظر اطلاق دارد: لذا اعلام نظر مدنظر قانونگذار اعم است از اعلام نظر شکلی و ماهوی.
شاکی اعلام داشته که هیات حل اختلاف باید بدواً رای خود را به فرمانداری ابلاغ می نموده است و سپس آگهی انتشار می یافته است. گرچه این امر نیز به هیات حل اختلاف باز میگردد ولی در هیچ قانون یا مقرّراتی اعم از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و آییننامه اجرایی ماده 90 قانون مذکور، ابلاغ به فرمانداری الزام نشده است.
مطابق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 با اصلاحات بعدی آن و همچنین وفق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1387، تصویب لوایح، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر میباشد که شوراها همه ساله نسبت به تصویب عوارض سال بعد اقدام و جهت اجرا به شهرداری ابلاغ می نمایند. در همین راستا شورای اسلامی شهر شیراز نیز بر مبنای اختیار قانونی حاصله از قوانین مذکور مبادرت به وضع عوارض در خصوص باغات واقع در حریم شهر شیراز نموده که موضوع پس از طی تشریفات قانونی، جهت اجرا به شهرداری شیراز ابلاغ گردیده است، بنابراین وضع و تصویب چنین عوارضی از سوی شورای اسلامی شهر شیراز منطبق با موازین قانونی است.
برخلاف اظهارات شاکی در خصوص نظریه هیات سه نفره کارشناسی به استحضار می رساند شهرداری شیراز کل محدوده شهر را به صورت منطقه به منطقه (معبر، خیابان، کوچه) در ابتدای سال به هیات سه نفره کارشناسی ارجاع داده و این هیات با بررسی کارشناسانه اقدام به ارزیابی و قیمت گذاری می نماید. نظریه هیات کارشناسی صرفاً به صورت لکه ای و منطقه ای اعلام قیمت پایه را مینماید و بر خلاف اظهارات شاکی، میزان و متراژ ملک در فرمول ها لحاظ میگردد و نه در نظریه هیات کارشناسی بنابراین نظریه هیات کارشناسی کلّی و برای عموم شهروندان میباشد و موردی نیست و از این لحاظ برخلاف اظهارات شاکی در جهت رفع تبعیض و به عدالت نزدیک تر است.
همچنین نظریه هیات سه نفره کارشناسی تا آخر سال ملاک عمل میباشد و این موضوع با فلسفه سالانه بودن عوارض موافق است چنانچه نظریه هیات کارشناسی هر 6 ماه یک بار بروز رسانی شود موجب تغییر میزان عوارض در دو نوبت در طول یک سال میشود که این موضوع با عنایت به این که ذی نفعان و شهروندان بایستی نسبت به نحوه محاسبه و میزان عوارض متعلّقه قبل از سال اجراء تا (15 بهمن ماه) مطّلع گردند تا بتوانند برآوردی از هزینه مذکور داشته باشند مغایر میباشد.
شورای اسلامی شهر شیراز شرایط مندرج در ماده 85 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها از جمله وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی و ماده 14 آییننامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر را مدنظر قرار داده و رعایت نموده است.
لازم به ذکر است طبق قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب 1401 و ماده 10 دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون مذکور که (توسط وزارت کشور ابلاغ گردیده است) که مقرّر داشته: کلّیه عناوین عوارض و بهای خدمات محلی که قبل از این دستور العمل تصویب و وصول می گردیده است از ابتدای سال 1402 مُلغی گردیده -- » مصوبه معترضٌ عنه از ابتدای سال 1402 نیز ملغی شده است. با عنایت به مراتب مذکور و با توجه به این که شورای اسلامی شهر شیراز در چهارچوب قوانین و مقرّرات از جمله بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها و تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به وضع عوارض موصوف نموده، صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست. "
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140331390002686578 مورخ 1403/11/08 مصوبه شماره /1400/4718 ص مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز به استثنای بند 2 آن را مغایر قانون تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر نمود. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیّت یافت.ن را مغایر قانون تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر
رسیدگی به بند 2 مصوبه شماره /400/4718 ص مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/05/07 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوّب 1380/11/27: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانهها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا میشود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع میباشد» و به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1393/12/04 د ریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است. ثانیاً براساس آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 9610090905801030 مورخ 1396/10/12 این هیات وضع عوارض بیش از یک برابر و یک و نیم برابر جهت ساختمان های ابقاء شده در کمیسیون های ماده 100 شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. بنابراین بند 2 مصوبه شماره 4718 مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز که تحت عنوان هزینه خدمات باغات واقع در حریم شهرداری های مناطق 3 و 6 و 10 و تغییر عنوان به هزینه خدمات کلّیه باغات واقع در حریم شهر شیراز به استثنای حوزه استحفاظی باغات قصرالدشت به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری