بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه ت/ 0400128 شماره دادنامه سیلور: 140431390002272031 تاریخ:1404/09/08
شاکی: آقای میثم اصغرزاده
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت وخواسته:ابطال کل اساسنامه سازمان امور اراضی موضوع تصویب نامه شماره 124546/20/ت16205ه مورخ 1375/11/16 هیات وزیران
شاکی دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری و به خواسته ابطال کل اساسنامه سازمان امور اراضی موضوع تصویب نامه شماره 124546/20/ت16205ه مورخ 1375/11/16 هیات وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
" هیات وزیران در جلسه مورخ 1375/11/07 بنا به پیشنهاد مشترک شماره 9811 /د/1 مورخ 1374/10/27 سازمان امور اداری و استخدامی کشور و به استناد تبصره های (3) و(4) ماده واحده قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب 1369 اساسنامه سازمان امور اراضی را به شرح زیر تصویب نمود:
«اساسنامه سازمان امور اراضی مصوب 1375/11/07 با اصلاحات و الحاقات بعدی»
فصل اول کلیات
ماده 1 سازمان امور اراضی که در این اساسنامه سازمان نامیده می‌شود، موسسه دولتی وابسته به وزارت کشاورزی است که به منظور انتظام بخشیدن به اجرای قوانین و مقررات مربوط به امور زمین در محدوده وظایف و اختیارات وزارت کشاورزی، ستاد مرکزی واگذاری زمین و هیاتهای هفت نفره واگذاری زمین از ادغام تشکیلات اجرایی سازمان اصلاحات اراضی، ستاد مرکزی واگذاری زمین و هیاتهای هفت نفره واگذاری زمین تشکیل می‌شود.
تبصره 1 کلیه وظایف و اختیارات اجرایی ناشی از قوانین و مقررات ناظر بر دستگاههای یاد شده، همچنین کلیه اعتبارات، تجهیزات، نیروی انسانی، اموال، دارایی ها و تعهدات آنها در مرکز به سازمان و در استانها با نظر وزیر کشاورزی به سازمانهای کشاورزی استانها منتقل می‌شود.
تبصره 2 ستاد مرکزی واگذاری زمین و هیاتهای هفت نفره واگذاری زمین با حفظ اختیارات و مسئولیتهای قانونی خود به عنوان مراجع سیاستگزاری و تصمیم گیری در امور واگذاری زمین، در حدود قوانین و مقررات و در چهارچوب سازمان جدید نسبت به انجام مسئولیتها و فعالیتهای مربوط اقدام و فقط تشکیلات و امور اجرایی آن در سازمان متمرکز می‌شود. سازمان از نظر تشکیلاتی و اجرایی موظف به ارایه خدمات لازم به ستاد و هیات های یاد شده است.
ماده 2 مرکز سازمان در تهران است و واحدهای خارج از مرکز آن ضمن حفظ ارتباط تخصصی با سازمان، زیر نظر سازمانهای کشاورزی استان انجام وظیفه می کنند.
ماده 3 سازمان دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی و اداری است و برابر قوانین و مقررات و مفاد این اساسنامه فعالیت می کند.
ماده 4 رییس سازمان نماینده تام الاختیار وزارت کشاورزی در ستاد مرکزی واگذاری زمین است.
فصل دوم هدف و وظایف اساسی
ماده 5 هدف سازمان عبارت از برنامه ریزی و تعیین خط مشی در حدود وظایف سازمان و انجام وظایف محول شده در خصوص کلیه اراضی غیر شهری مشمول حوزه فعالیت و اختیارات وزارت کشاورزی در سطح کشور است.
ماده 6 - وظایف اساسی سازمان در حدود وظایف و اختیارات وزارت کشاورزی عبارتست از:
الف انجام کلیه وظایف، اقدامات و تکالیف قانونی مرتبط با هدف سازمان توسط مراجع ذی صلاح بر عهده وزارت کشاورزی یا سازمان گذاشته شده یا می‌شود.
ب انجام اقدامات لازم به منظور حفظ حقوق دولت در هر یک از انواع اراضی مشمول قوانین مربوط به حوزه وظایف و اختیارات وزارت کشاورزی.
ج تهیه و تدوین مقدمات لازم برای تثبیت مالکیت های شرعی و قانونی، حفظ یکپارچکی اراضی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی با رعایت حقوق متقابل مردم و دولت.
د اجرای قوانین و مقررات مربوط به اصلاحات ارزی و رفع اشتباهات ناشی از واگذاری و حل اختلاف موجود در این زمینه.
ه مطالعه و جمع آوری اطلاعات مربوط به اراضی کشاورزی کشور و تهیه و تنظیم شناسنامه برای این قبیل اراضی.
و کمک به توسعه سطح زیر کشت از طریق تملک و واگذاری اراضی مشمول قوانین مربوط به وظایف سازمان.
ز ایجاد فرصتهای شغلی برای روستاییان بی زمین و کم زمین از طریق واگذاری زمین.
ح - ایجاد فرصتهای مناسب برای تحصیل کردگان و فارغ التحصیلان رشته های مختلف کشاورزی از طریق واگذاری زمین.
ط واگذاری زمین برای طرحهای زراعی، باغبانی و نظایر آنها.
فصل سوم وظایف و اختیارات رییس سازمان
ماده 7 رییس سازمان توسط وزیر کشاورزی منصوب می‌شود و دارای وظایف و اختیارات زیر است:
الف ابلاغ مصوبات ستاد مرکزی واگذاری زمین به مراجع ذی ربط و نظارت بر اجرای دقیق آنها. در صورت عدم ابلاغ مصوبات ظرف ده روز توسط رییس سازمان، دبیر ستاد مرکزی واگذاری زمین مصوبات را راساً به مراجع مربوط ابلاغ می کند.
ب نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات مربوط به امور زمین در چهارچوب اهداف و وظایف تعیین شده.
ج تایید برنامه های سازمان و پیشنهاد آنها به مراجع ذی صلاح برای تصویب.
د تایید بودجه سازمان و پیشنهاد آن به مراجع ذی صلاح برای تصویب.
ه انتخاب نمایندگان وزارت کشاورزی در هیاتهای هفت نفره واگذاری زمین و صدور احکام مربوط در صورت تفویض وزیر کشاورزی.
و نظارت برحسن اجرای آیین‌نامه ها، ضوابط و مقررات مالی، اداری و استخدامی، اعمال هماهنگی های لازم برای واگذاری اراضی با توجه به قوانین و مقررات ذیربط.
ح استیفای منافع و دفاع از حقوق سازمان در دادگاهها و مراجع صالح قضایی و قانونی، اصالتاً یا توسط وکیل با حق توکیل غیر در چهارچوب اختیارات تفویض شده.
ط امضای قراردادها، چکها و اسناد تعهد آور سازمان با رعایت مقررات مربوط.
ی عزل و نصب کارکنان، معاونان و مدیران سازمان.
ک انجام سایر وظایف و امور محول شده از سوی وزیر کشاورزی.
تبصره رییس سازمان می‌تواند تمام یا قسمتی از وظایف و اختیارات خود را به معاونان یا مدیران سازمان واگذار کند.
فصل چهارم سایر مقررات
ماده 8 سازمان تابع مقررات اداری، مالی، تشکیلاتی و استخدامی وزارت کشاورزی موضوع تصویبنامه شماره 946/ت 13 ه مورخ 1371/01/29 و اصلاحات بعدی آن است.
ماده 9 کلیه مستخدمانی که در اجرای مصوبه شماره 2265 /د ش مورخ1371/11/19 شورای عالی اداری به این سازمان منتقل می‌شوند تابع مقررات استخدامی این سازمان هستند و بر حسب تشکیلات مصوب که به تایید سازمان امور اداری و استخدامی کشور می‌رسد در پستهای سازمانی مناسب استقرار می یابند. - معاون اول رییس جمهور- حسن حبیبی"
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
به استحضار می رساند: طرف شکایت مستند به تبصره های 3 و 4 قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب 1369/06/11 نسبت به تاسیس سازمان امور اراضی و وضع اساسنامه به شماره 124546/20/ت16205ه مورخ 1375/11/16 مبادرت نموده است. علیهذا تاسیس و اساسنامه این سازمان به شرح ذیل خارج از حدود اختیارات و تکالیف و مغایر قوانین می‌باشد.
اولاً در تبصره های 3 و 4 قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مقرر شده است:
تبصره 3- به دولت اجازه داده می شود که ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون، نسبت به ادغام و انحلال موسسات و شرکتهای وابسته به وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی و یا انتقال وظایف آنها به حوزه های ستادی وزارتخانه های مذکور اقدام و اساسنامه هر یک از آنها را تصویب نماید.
تبصره 4 - وزارت کشاورزی موظف است ظرف مدت شش ماه مقررات اداری، مالی، تشکیلاتی و استخدامی خود را با توجه به مقرراتی که در وزارت جهاد سازندگی اعمال می شود تهیه و پس از تایید سازمان امور اداری و استخدامی کشور به تصویب هیات وزیران برساند.
همانطور که در تبصره 3 مشخص است ادغام و انحلال موسسات و شرکت های وابسته به وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی، مورد حکم مقنن بوده؛ بنابراین تاسیس سازمان جدید مورد حکم قرار نگرفته است؛ چرا که به موجب بند «ث» ماده 1 قانون استخدام کشوری که حاکم بر دوره وضع مقرره معترض عنه می‌باشد، موسسه دولتی از جمله سازمان به موجب قانون ایجاد می‌شود و در تبصره های مارالبیان، حکمی مبنی بر تاسیس سازمان جدید آن هم با توجه به ماده 3 اساسنامه معترض عنه که مقرر داشته: « ماده 3 - سازمان دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی و اداری است و برابر قوانین و مقررات مفاد این اساسنامه فعالیت می‌کند.»، وجود ندارد و اگر فرض بر امکان تاسیس بدون تصریح مقنن وجود داشته باشد، می توان نتیجه گرفت که طرف شکایت بی شمار سازمان هایی را می توانسته تاسیس نماید که این امر مخالف منطق قانونگذاری است.
بنابراین طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی خود در این رابطه عمل نموده و نسبت به تاسیس سازمان جدید بدون تصریح مقنن مبادرت داشته است. همچنین باید متذکر شد که در تبصره 3 قانون یاد شده به صراحت به انتقال وظایف به حوزه ستادی وزارت کشاورزی مورد تاکید مقنن قرار گرفته است این در حالی می‌باشد که وفق ماده 3 اساسنامه، سازمان امور اراضی دارای شخصیت حقوقی اعم بر اداری و مالی مستقل بوده و صرفاً وزیر جهاد کشاورزی بر آن ناظر است.(تبصره 1 ماده 1 اساسنامه) و تاسیس آن طبیعتاً از حوزه ستادی وزارت یاد شده، فراتر رفته و خارج است.
ثانیاً مفروض افاده حکم قانونی تاسیس سازمان، اساسنامه زمانی اطلاق و مفهوم و کارکرد می یابد که تشریفات تصویب را کاملاً طی کرده باشد این در حالی است که برخلاف اصل 85 قانون اساسی، اساسنامه سازمان امور اراضی، به شورای نگهبان ارسال نگردیده و این شورا، اظهار نظری در خصوص آن نداشته است. مستند به فرازی از اصل 85:
....همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.
و برابر تفسیر شورای نگهبان مربوط به اصل 85 قانون اساسی ابلاغی به شماره 0565 مورخ 11/ 6/ 1369:
"کلیه اساسنامه‌های سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت که پس از تاریخ اصلاحیه قانون اساسی به تصویب هیات دولت رسیده یا برسد خواه اجازه تصویب آن قبل از تاریخ اصلاحیه قانون اساسی داده شده و یا بعد از تاریخ مزبور باشد و خواه در ضمن واگذار کردن اجازه تصویب، تصریح به اصل 85 قانون اساسی شده یا نشده باشد، مشمول حکم مقرر در اصل فوق‌الذکر بوده و باید برای تشخیص عدم مغایرت آنها با موازین شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شود.
این در حالی است که همانطور که گفته شد، اساسنامه سازمان مذکور تشریفات مذکور در اصل یاد شده را طی ننموده اما در عین حال برابر انتشار در روزنامه رسمی، مطابق تبصره 30 آیین‌نامه داخلی هیات دولت ابلاغی به شماره 111438/ت882 مورخ 3/ 10/ 1368(حاکم بر دوره وضع مقرره معترض عنه) پس از 15 روز از انتشار، لازم الاجرا گردیده است. فلذا از این حیث اساسنامه معترض عنه واجد ایراد و مخالف اصل 85 و نظریه تفسیری شورای نگهبان می‌باشد.
علی ایحال با عنایت به موارد مطروحه، ابطال کل اساسنامه معترض عنه به دلایل مشروحه را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از بدو صدور خواستار است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمایم آن به نهاد ریاست جمهوری، تا زمان تشکیل جلسه هیات تخصصی، پاسخی واصل نشده است.
پرونده شماره ه ت/0400128 مبنی بر درخواست ابطال کل اساسنامه سازمان امور اراضی موضوع تصویب نامه شماره 124546/20/ت16205ه مورخ 1375/11/16 هیات وزیران از تاریخ تصویب در جلسه مورخ 1404/08/25 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اتفاق آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
1- اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی اشعار می دارد: «مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است.»، لذا در صورتی که شورای نگهبان اساسنامه سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را که به تصویب هیات دولت رسیده مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی اعلام نکند، اساسنامه های مذکور دارای اعتبار می‌باشند.
2- بر اساس تبصره های 3 و 4 قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب 1369 مقرر گردیده: «به دولت اجازه داده می شود که ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون، نسبت به ادغام و انحلال موسسات و شرکت های وابسته به وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی و یا انتقال وظایف آنها به حوزه های ستادی وزارتخانه های مذکور اقدام و اساسنامه هر یک از آنها را تصویب نماید.» و «وزارت کشاورزی موظف است ظرف مدت شش ماه مقررات اداری، مالی، تشکیلاتی و استخدامی خود را با توجه به مقرراتی که در وزارت جهاد سازندگی اعمال می شود تهیه و پس از تایید سازمان امور اداری و استخدامی کشور به تصویب هیات وزیران برساند.»
بنا به مراتب مذکور اساسنامه مورد اعتراض در راستای اجرای تبصره های 3 و 4 قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب 1369 به تصویب رسیده و تاکنون از سوی شورای نگهبان مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی اعلام نشده است، لذا اساسنامه سازمان امور اراضی موضوع تصویب نامه شماره 124546/20/ت16205ه مورخ 1375/11/16 هیات وزیران مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری