شماره دادنامه: 140531390000681113
تاریخ دادنامه: 1405/03/19
شماره پرونده: 0300952
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره 46555ت357ه مورخ 1370/08/07 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره 46555ت357ه مورخ 1370/08/07 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" اولاً به موجب بند 2 ماده 19 قانون اجازه الحاق ایران به میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی؛ حق بر تحصیل از جمله حقوق آحاد ملت شناخته شده و در آن این امر از حیث جغرافیایی تحدید نشده است.
ثانیاً به موجب اصل بیستم قانون اساسی؛ همه افراد ملت اعم از زن و مرد، یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند و از جمله حقوق انسانی حق بر تحصیل و اخذ آموزش است.
ثالثاً در هیچ قانونی منع مطلق آموزش و تحصیل تصریح ندارد و ضوابط اداری و خاص صرفاً تحدید کننده استفاده از این حق می‌باشند و از سوی دیگر اخذ مدارک تحصیلی نیز الزامی بر اعمال آن در ادارات را ندارد.
رابعاً به موجب دادنامه شماره 140109970905811036مورخ 1401/06/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ممنوعیت هم زمانی اشتغال به کار و اشتغال به تحصیل ازتاریخ تصویب ابطال گردیده است. فلذا امکان تحصیل در خارج از ساعات موظّف کاری و یا با اخذ مرخصی ممکن است.
خامساً در هیچ قانونی ممنوعیت تحصیل در خارج از کشور منع نشده است و مشمولین این تصویب نامه با رعایت الزامات حاکم بر محیط کاری خود می‌توانند در دوره های تحصیلاتی مراکز دانشگاهی و آموزشی خارج از کشور خدمت نمایند و تاکید می‌شود این امکان دلیلی بر اِعمال این مدارک در ادارات متبوع ایشان نمی‌باشد و این امر مباینت قانونی ندارد و وضع مقرره معترضٌ عنه مفروض وجود حقّی برای طرف شکایت مخالف اصل 40 قانون اساسی است. علی هذا وضع این تصویب نامه خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغایر بند 2 ماده 19 قانون الحاق ایران به میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی، ماده 9 قانون مدنی و اصل بیستم قانون اساسی و سایر دلایل یاد شده در این دادخواست محسوب شده که ابطال کل آن را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستار است."
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
تصویب نامه شماره 46555ت357ه مورخ 1370/08/07 معاون اول رییس جمهور
" ممنوعیت تحصیل یا ادامه تحصیل هم زمان
ماموران دایم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور
1370/07/14 - 46555ت357ه - 1370/08/07 - 69
آموزش عالی - استخدام کشوری
وزارت امور خارجه
هیات وزیران در جلسه مورخ 1370/07/14 با عنایت به اصل یک صد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:
1- تحصیل یا ادامه تحصیل هم زمان ماموران دایم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور، اعم از دوره های کوتاه مدّت یا تحصیلات دانشگاهی (روزانه، شبانه و مکاتبه ای) به جز دوره های کوتاه مدّت زبان آموزی، در کشور محل ماموریت یا کشورهای دیگر ممنوع می‌باشد.
تبصره 1- در مورد افرادی که در حال اشتغال به تحصیل می‌باشند این ممنوعیت پس از شش ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب نامه اعمال می‌گردد.
تبصره 2 - کارکنان محلی که در حال تحصیل هستند از ممنوعیت موضوع این تصویب نامه مستثنی می‌باشند.
2- نظارت بر اجرای این تصویب نامه به عهده وزارت امور خارجه است و تخلّفات به ذی حسابان دستگاه های مربوطه گزارش می‌گردد.
- معاون اول رییس جمهور"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 55125/102672 مورخ 1403/07/10 ضمن ارسال نامه شماره 643/2178658 مورخ 1403/06/06 مدیرکل حقوقی بین المللی وزارت امور خارجه اجمالاً توضیحاتی داده اند که خلاصه آن ها به قرار زیر است:
" 1. مصوبه مورد شکایت با استناد به اصل (138) قانون اساسی و به عبارتی، در راستای اعمال صلاحیت هیات وزیران مبنی بر وضع تصویب نامه و آیین‌نامه برای انجام وظایف اداری و تنظیم سازمان های اداری وضع شده است. دراین باره باید خاطر نشان نمود که این مصوبه، به استناد گزارش های واصله از نهادهای ذی صلاح و همچنین کاربینی و مشاهده میدانی گروه اعزامی ارزیابی و نظارت وزارت امور خارجه و نیز با نظر به هزینه های سربار ارزی که به صورت پیدا و پنهان بر نمایندگی های کشور تحمیل شده بود، تدوین یافت و برای تصویب به هیات وزیران پیشنهاد گردید. از این رو، وضع آن در چهارچوب اصل (138) قانون اساسی بوده و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب آن نبوده است.
2. برخلاف ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه معترضٌ عنه با بند (2) ماده (19) قانون اجازه الحاق ایران به میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی، باید خاطر نشان نمود که بند مذکور ناظر برحق بر آموزش نبوده و در راستای تضمین حق آزادی بیان، به آزادی تحصیل و کسب اطّلاعات اشاره نموده و معادل عبارت « receive and impart information and ideas » می‌باشد که این مساله ارتباطی با ترجمه تحصیل در معنای آموزش ندارد. در فرض پذیرش ادعای مطروحه از سوی شاکی، با امعان نظر به بند (3) ماده (19) قانون مزبور که بیان می دارد: «اعمال حقوق مذکور در بند 2 این ماده مستلزم حقوق و مسیولیت های خاصّی است و لذا ممکن است تابع محدودیت های معیّنی بشود....»، بدیهی است که «قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری» و «تصویب نامه راجع به تحصیل هم زمان ماموران دایم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور» را می توان از جمله ضوابط و محدودیت هایی دانست که دراین خصوص قابلیت اِعمال دارند.
3. در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه معترضٌ عنه با اصل بیستم قانون اساسی ناظر بر برخورداری برابر افراد از حقوق انسانی و از جمله حق بر تحصیل و آموزش باید بیان داشت که در اصل مزبور نفس برخورداری از حقوق انسانی، قطع نظر از برابری در برخورداری از آن، منوط به «رعایت موازین اسلام» شده است. لذا در صورتی که فرد به واسطه ماموریت خود، موظّف به آماده به کار بودن به طور تمام وقت می‌باشد و بابت این موضوع، حق ماموریت دریافت می کند، شرعاً مُجاز به استفاده از زمان ماموریت خود برای امری که مرتبط با موضوع ماموریت وی نیست و حضور در کشور دیگری که محل ماموریت وی نیست، نمی‌باشد. لذا در بند (1) تصویب نامه مورد شکایت، «دوره های کوتاه مدّت زبان آموزی» که می‌توانند به بهبود انجام ماموریت فرد منجر شوند، مستثنی شده اند.» بدین ترتیب، اساساً برخورداری از حق بر آموزش به طور هم زمان با اشتغال در ماموریت خارج از کشور محل ایراد می‌باشد.
فرد مامور می‌تواند در شرایط برابر با دیگر افراد ملت و با استفاده از مرخصی بدون حقوق، همچنان که درتبصره (4) ماده (49) قانون استخدام کشوری به عنوان قانون حاکم بر زمان تصویب مصوبه مورد شکایت و همچنین تبصره (1) ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری پیش بینی شده، به تحصیل و یا ادامه تحصیل بپردازد و از این حیث مانعی بر برخورداری وی از حق بر آموزش و تحصیل متصوّر نیست.
4. مصوبه مورد شکایت اساساً تحصیل یا ادامه تحصیل همزمان ماموران دایم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور را منع نموده و هیچ اشاره ای به اِعمال یا عدم اِعمال مدارک تحصیلی اخذ شده در دستگاه های اجرایی ندارد. اشاره بند (2) مصوبه مورد شکایت به گزارش تخلّفات به ذی حسابان دستگاه‌های مربوط نیز ناظر بر پیشگیری از تخلّف مامورین مذکور مبنی بر دریافت حق ماموریت ضمن اشتغال به تحصیل در محل ماموریت یا کشورهای دیگر می‌باشد.
بنا بر توضیحات فوق، به رسمیت شناختن حق آزادی های فردی و حمایت یکسان در برابر قانون، منع کننده وضع مقرره ای برای شاغلین و مامورین دولت که به تبع باید از دستورالعمل های خاص در موقعیت های ویژه اداری و سازمانی خویش تبعیت کنند، نمی‌باشد. همچنین ایجاد چنین محدودیتی از سوی مقامات قانونی به جهت آن که هم از حیث افراد مورد شمول و هم از حیث مدّت که به ایام ماموریت اشتغال دارد، جزیی محسوب شده، قانونی تلقّی گردیده و سالب کلی حقّ افراد بر تحصیل نمی‌باشد.
قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری مصوّب 1372/10/14 قانون دیگری است که بر ممنوعیت تحصیل همزمان با ساعات اداری تاکید داشته و تقویت کننده فلسفه محدودیت مندرج در مصوبه 46555 مورخ 1370 می‌باشد. توضیح آن که حالت ماموریت، یکی از حالات استخدامی مندرج در ماده 124 قانون استخدام کشوری - مصوّب 1345 - (تنفیذ شده در بند (ز) ماده (120) قانون مدیریت خدمات کشوری) می‌باشد که متفاوت از سایر حالات استخدامی به ویژه حالت اشتغال در پُست سازمانی معیّن است. به بیان دیگر مامورین اعزامی به خارج از کشور بنا بر ضرورت و احساس نیاز به انجام اموری، از طرف دستگاه عهده دار انجام وظیفه ای بوده فلذا تا زمانی که در حالت ماموریت به سر می برند، آماده به کار محسوب شده و تابع ساعات کار معمول اداری نمی‌باشند. براساس همین قاعده نیز همان گونه که در بند پیشین در خصوص وضعیت خاصّ این دسته از مامورین معروض گشت، فوق العاده ارزی ماموریت و اشتغال ایشان در خارج از کشور به تمامی روزهای هفته منصرف از روزکاری یا روز تعطیل تعلّق گرفته و پرداخت می‌گردد. بنابراین به استناد قانون ممنوعیت و محدودیت مقرّر در قانون اخیرالذکر بوده و باید مطابق با آن عمل نمایند. مقنّن در ماده 61 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز اعزام کارمندان دستگاه های اجرایی را برای تحصیل در خارج از کشور با هزینه دستگاه منع کرده است لذا از آنجایی که از قدیم الایام تحصیل مامور در ایام ماموریت در کشور متوقف فیه تحمیل هزینه های سربار و پنهان را بر دستگاه در پی داشته، در نتیجه هیات وزیران مبادرت به وضع محدودیت مورد شکایت نموده است.
5. قطع نظر از این که دادنامه 140109970905811036 مورخ 1401/06/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌تواند موجبی برای درخواست ابطال مصوبه دولت در 1370/08/07 قرارگیرد، باید خاطر نشان نمود که دادنامه مذکور، ممنوعیت اشتغال دانشجویان در اوقاتی که موظّف به حضور در دانشگاه نیستند و تعارضی با تحصیل تمام وقت آنان در مقطع دکتری ندارد، خلاف قانون انگاشته شده و حال آن که در مصوبه معترضٌ عنه عکس این قضیه مصداق دارد و با توجّه به تمام وقت بودن ماموریت ماموران دایم یا موقت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور، حکم به ممنوعیت تحصیل هم زمان آن ها داده شده است. این ممنوعیت برخلاف ادعای شاکی، ممنوعیت مطلق نبوده و ضمن این که استثنایی را در خود دارد، ناظر بر صرفاً مدّت ماموریت است و لذا فرد می‌تواند با خاتمه ماموریت شغلی خود و با استفاده از مرخصی بدون حقوق، در هر کشوری تحصیل علم نماید. دراین خصوص تبصره (1) ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری مقرّر داشته است: «کارمندان دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در طول مدّت خدمت خود با موافقت دستگاه ذی ربط حداکثر سه سال از مرخصی بدون حقوق استفاده نمایند و در صورتی که کسب مرخصی برای ادامه تحصیلات عالی تخصّصی در رشته مربوط به شغل کارمندان باشد تا مدّت دو سال قابل افزایش خواهد بود.»
بنا به مراتب فوق و با تاکید بر این که اصل (40) قانون اساسی نیز که مورد ادّعای شاکی قرار گرفته، در راستای تایید مفاد مصوبه مورد شکایت است و متضمّن این حکم است که افراد مامور دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور نمی توانند اِعمال حق خود بر آموزش را وسیله تجاوز به منافع عمومی قراردهند، درخواست اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه را داریم. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/03/19 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری مصوّب 1372/10/14 ناظر بر ممنوعیت تحصیل در ساعات اداری است اما تصویبنامه مورد شکایت به صورت کلّی ادامه تحصیل را ممنوع اعلام نموده است. ثانیاً حق ادامه تحصیل حق شناخته شده‌ای برای کلّیه شهروندان بوده و اصل بیستم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرّر داشته است: «همه افراد ملّت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند» که از جمله حقوق انسانی حقّ تحصیل است و این در حالی است که تصویبنامه مزبور کلّیه مشمولین تصویبنامه را اعم از ماموران دایم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور از ادامه تحصیل (اعم از دوره‌های کوتاه مدّت و تحصیلات دانشگاهی روزانه، شبانه و مکاتبه‌ای) منع نموده است. ثالثاً با عنایت به این که حق ادامه تحصیل از حقوق شناخته شده کلّیه شهروندان است منع نمودن آنان از ادامه تحصیل به هر شکل و صورت نیاز به قانون دارد و لذا وضع مقرره مورد شکایت خارج از حدود صلاحیت مرجع واضع آن بوده و بنا به مراتب فوق، تصویبنامه شماره 46555/ ت 357 ه مورخ 1370/08/07 هیات وزیران خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری