بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده: 326/90
شاکی: مدیر دبیرخانه نشست ادواری شهرداران کلان شهرهای کشور
موضوع: ابطال مواد 10 و 9 و تبصره های 4، 3 و 2 از ماده 6 آییننامه اجرایی مواد (5 و 3) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی موضوع تصویب نامه شماره 42053/43040- 26/2/1389 هیات وزیران
تاریخ رای: دوشنبه 8 آبان 1391
شماره دادنامه: 549
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: مدیر دبیرخانه نشست اداری شهرداری کلان شهرهای کشور به موجب شکایت نامه شماره 4424-دک - 1391/02/26، ابطال موادی از آییننامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: " در خصوص اعلام مغایرتهای آییننامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی و قانون اصلاح ماده (5) این قانون مصوب 1386 موارد زیر را به استحضار می رساند: 1- مطابق با ماده 5 و ماده واحده اصلاحی ماده 5 قانون « در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه است، مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه... نمایند.» از آن جا که تنها مرجع صدور پروانه در شهرها، شهرداریها هستند و مطابق با ماده صد قانون شهرداری اصلاحی سال 1345، صدور پروانه فقط در زمان شروع ساختمان امکان پذیر است. مطابق با بند 24 ماده 55 قانون شهرداری یکی از وظایف شهرداری « صدور پروانه برای ساختانهایی که در شهر میشود» لذا شهرداریها فقط در زمان شروع احداث ساختمان پروانه صادر می کنند و تمدید پروانه و گواهی پایان ساختمان، هیچ گاه نمی تواند به مفهوم صدور پروانه ساختمان تلقی شود. از این رو مفاد مواد 10 و 9 آییننامه اجرایی کاملاً با مفاد ماده 5 قانون فوق الذکر و ماده 100 و بند 24 ماده 55 مغایرت دارد. زیرا در ماده 9 آییننامه اجرایی قید شده است: «در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد تمدید و تجدید پروانه را طبق مقررات این آییننامه به حساب صندوق واریز نماید.» استحضار دارید که مطابق این ماده مالکان اراضی و املاک علاوه بر آن که حق بیمه خود را یک بار در زمان اخذ پروانه پرداخت کرده اند مجبورند برای ساختمان نیمه کاره خود که نیاز به تمدید یا تجدید پروانه پیدا می کند، مجدداً و طبق نرخ روز (حداقل دستمزد کارگران و قیمت منطقه ای جدید ملک) حق بیمه بپردازند در حالی که در ماده 5 قانون، متقاضیان صدور پروانه فقط یک بار آن هم در زمان صدور پروانه برای شروع ساختمان مکلف به پرداخت حق بیمه هستند. 2- در ماده 10 آییننامه اجرایی نیز تکلیف شده است: « هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمانِ احداثی اعم از این که قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد تابع مفاد این آییننامه خواهد بود و مراجع ذیربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان نسبت به اخذ مفاصا حساب از صندوق در این خصوص اقدام نمایند.» در این حکم نیز با قید این که « قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد»، اجرای قانون عطف به ماسبق شده و حق بیمه مذکور به ساختانهایی که قبل از تصویب این قانون ساخته شده اند ولی به هر دلیل پایان کار اخذ نکرده اند، تعلق گرفته است. 3- در بخشی از ماده 5 اصلاحی قانون تصریح شده است: «... حق بیمه متعلق برای هر متر مربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آییننامه ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران میرسد...» در حالی که در این بخش از ماده 5 قانون، اختیار تعیین نرخ و ضریب حق بیمه مطابق آییننامه مصوب، به هیات وزیران محول شده است ولی در تبصره 2 ماده 6 آییننامه، تعیین حق بیمه منوط به توافقنامه وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) شده است و در تبصره 3 ماده 6 نیز پنجاه درصد حق بیمه واحدهای مسکونی روستایی و کمتر توسعه یافته بخشوده شده و در تبصره 4 نیز تایید وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) ملاک تعیین حق بیمه ذکر شده است. در حالی که در قانون (ماده اصلاحی) فقط هیات وزیران مجوز تعیین حق بیمه را با رعایت شاخصهای مذکور در متن ماده 5 در اختیار دارد و تفویض این اختیار به سایر دستگاهها مخالف با قانون است. لذا اختیارات واگذار شده در تبصره های 4 و 3 و 2 ماده 6 آییننامه اجرایی مطابق با ماده (5) در اختیار هیات وزیران است و از این رو آن قسمت از تبصره های 4 و 3 و 2 ماده 6 آییننامه که اختیار تعیین حق بیمه و یا بخشودگی 50 درصد حق بیمه به وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی واگذار شده است، خلاف حکم مقنن در ماده (5) است که این اختیار را فقط به هیات وزیران داده است. بنابراین خواهشمند است در خصوص مغایرت مواد 10 و 9 و تبصره های 4 و 3 و 2 ماده 6 آییننامه حکم مقتضی صادر و امر به ابلاغ فرمایید. " متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است: " ماده 6- حق بیمه قابل پرداخت برای هر واحد مسکونی به شرح زیر محاسبه میشود: الف- ضریب حق بیمه: عددی است که بر مبنای زیر بنای هر واحد و ارزش معاملاتی عرصه هر متر مربع ساختمان تعیین میشود و مبنای محاسبه نرخ حق بیمه است. ضرایب حق بیمه بر اساس جدول زیر تعیین میشوند: جدول ضرایب حق بیمه واحدهای مسکونی به ازای هر متر مربع زیربنا میانگین زیربنای هر واحد ارزش معاملاتی عرصه هر مترمربع (ارقام به ریال) 75 متر مربع و کمتر بیش از 75 تا 150 متر مربع بیش از 150 متر مربع 000/10 و کمتر (دفترچه ارزش معاملاتی) 2/2 درصد 5/2 درصد 9/2 درصد بیش از 000/10 تا 000/50 7/2 درصد 1/3 درصد 3/3 درصد بیش از 000/50 تا 000/200 3/3 درصد 6/3 درصد 8/3 درصد 000/200 4 درصد 4 درصد 4 درصد ب- نرخ حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ حق بیمه پرداختی به ازای هر متر مربع ساختمان که برابر با حاصل ضرب ضریب حق بیمه در حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار در سال صدور پروانه است. پ- میزان حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ قابل پرداخت به ازای هر پروانه ساختمانی که از حاصل ضرب نرخ حق بیمه در متراژ زیربنای مندرج در پروانه به دست می آید. ت- میزان حق بیمه سهم کارگر ساختمانی: حق بیمه کارگر ساختمانی در زمان اشتغال معادل 7 درصد دستمزد ماهانه ای خواهد بود که طبق ماده (35) قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 و اصلاحات بعدی آن تعیین و همه ماهه راساً توسط بیمه شده به صندوق بیمه گر پرداخت میشود. تبصره1- در مناطق فاقد ارزش معاملاتی، حق بیمه قابل پرداخت بر اساس نرخ سایر مناطق مشابه که قیمت روز آنها معادل هم میباشد، محاسبه خواهد شد. تبصره 2- حق بیمه سهم کارفرمایی واحدهای ساختمانی که در قالب طرحهای مسکن مهر احداث میشوند مطابق توافقنامه وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی دریافت خواهد شد. در هر حال حق بیمه دریافت شده بابت هر متر مربع زیربنا از حداکثر ارقام محاسبه شده و بر اساس ضرایب جدول مذکور کمتر خواهد بود. تبصره 3- واحدهایی که در مناطق روستایی و کمتر توسعه یافته بر اساس مصوبات دولت احداث میشوند، از پرداخت 50 درصد حق بیمه محاسبه شده معاف میباشند. تبصره 4- در صورت بروز حوادث غیر مترقبه از قبیل زلزله و سیل، میزان حق بیمه با تایید وزارت مسکن و شهرسازی و با تعیین محدوده جغرافیایی و زمانی، معادل 20 درصد مبالغ مذکور خواهد بود. " " ماده 9- در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد زمان تمدید یا تجدید پروانه را طبق مقررات این آییننامه به حساب صندوق واریز کند." " ماده 10- هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمانِ احداثی اعم از این که قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد، تابع مفاد این آییننامه خواهد بود و مراجع ذی ربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان، به اخذ مفاصا حساب از صندوق در این خصوص اقدام کنند." در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 140705/14339- 1391/07/17 اعلام کرده است که: " ماده (5) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی، در سال 1387 به شرح زیر اصلاح شده است: « اصلاح ماده (5) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1387) - در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه میباشد مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر متر مربع نمایند. حق بیمه متعلق برای هر متر مربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه ضریب محرومیت آنها طبق آییننامه ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران میرسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصهای مور اشاره در آییننامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.» الف: در ماده (5) اصلاحی تصریح شده است که: حق بیمه بر اساس ارزش معاملاتی - متراژ و طبقات، سطح زیربنا و سایر شاخصها، در آییننامه تعیین شود. به همین جهت در ماده (6) تصویب نامه سال 1389 (به شماره 42053/43040- 1389/02/26) که بر اساس ماده (5) اصلاحی قانون تنظیم شده است دقیقاً حق بیمه بر اساس ملاکهای مقرر در ماده (5) اصلاحی تعیین و در جدول بند « الف» ماده (6) آییننامه نیز بر اساس قانون اصلاحی، سقف حق بیمه 4 درصد حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی تعیین شده است. ب: در ابتدای ماده (5) علی الاطلاق « صدور پروانه» برای « انجام کارهای ساختمانی» را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه کرده و آن را مقید به « پروانه احداث» ننموده است. لذا انواع پروانه هایی که برای کارهای ساختمانی صادر میشود منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه است و بر همین اساس در مواد (10 و 9) آییننامه پروانه های تجدید و تمدید شده و پروانه پایان کار هم تعیین تکلیف شده است. عنایت دارند مطابق قانون شهرداری در مرحله تجدید و تمدید و نیز پایان کار نیز « پروانه» صادر میشود. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: به موجب ماده واحده قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1387/12/14 مقرر شده: « در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه میباشد، مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر متر مربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر متر مربع زیر بنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن، سطح زیر بنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آییننامه ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران میرسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصهای مورد اشاره در آییننامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.» نظر به این که بین مقوله صدور پروانه ساختمانی و تمدید و تجدید پروانه ساختمانی از لحاظ مفاد و معنی تفاوت وجود دارد و اطلاق ماده 9 آییننامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون فوق الاشعار، مصوب مورخ 1389/02/26 هیات وزیران که پرداخت حق بیمه را به موارد تمدید و تجدید پروانه ساختمانی تسری داده، مغایر ظاهر حکم مقرر در ماده 5 قانون مذکور میباشد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 9 از آییننامه معترض به صادر و اعلام میشود. ب: براساس ماده 5 قانون فوق الذکر تکلیف به پرداخت حق بیمه در کارهای ساختمانی ناظر به مواردی است که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه میباشد و حکم مقرر در قانون به گذشته تسری نیافته و طبق ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است، بنابراین اطلاق ماده 10 آییننامه مورد اعتراض که هر گونه افزایش بنا شامل طبقات و یا متراژ ساختمان احداثی ولو این که قبلاً مجوز لازم کسب کرده باشند را تابع آییننامه قلمداد کرده و مراجع ذی ربط تکلیف یافته اند، پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان به اخذ مفاصا حساب از صندوق بیمه ای اقدام کنند، به لحاظ تسری حکم مقنن به گذشته مغایر قانون مذکور تشخیص داده میشود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 10 آییننامه صادر و اعلام میشود. ج: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به آییننامه ای موکول شده است که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و به تصویب هیات وزیران میرسد و حکم مقرر در تبصره 2 ماده 6 آییننامه مورد اعتراض که تعیین حق بیمه سهم کارفرمای واحدهای ساختمانی در قالب طرح مسکن مهر را به توافق وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی منوط کرده است، مغایر حکم مقنن تشخیص داده شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام میشود. د: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، معافیت از پرداخت حق بیمه پیش بینی نشده است، حکم مقرر در تبصره 3 ماده 6 آییننامه معترضٌ به که معافیت 50 درصد پرداخت حق بیمه را برای واحدهایی که در مناطق روستایی و کمتر توسعه یافته بر اساس مصوبات دولت احداث میشود، پیش بینی کرده است مغایر حکم قانونگذار شناخته شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام میشود. ه-: با عنایت به این که مطابق قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به تصویب هیات وزیران موکول شده است و در تبصره 4 ماده 6 آییننامه مورد اعتراض حق بیمه به میزان 20 درصد توسط هیات وزیران تصویب شده است و فقط به جلب نظر وزارت مسکن و شهرسازی تصریح شده است، از این رو تبصره 4 ماده 6 آییننامه با قانون مغایر نیست و قابل ابطال تشخیص نمی شود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری