بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0300093 شماره دادنامه سیلور: 140431390000487442 تاریخ: 1404/02/28
شاکی: دادآفرین دادبه پارسیان
طرف شکایت: سازمان بورس و اوراق بهادار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 21مکرر سه دستورالعمل پذیرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
دستورالعمل پذیرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران
ماده 21 مکرر سه: «ارایه اطلاعات خلاف واقع در خصوص مستندات از قبیل امیدنامه، صورتهای مالی و مستندات حقوقی، توسط متقاضی و اعضای تیم پذیرش به سازمان و یا بورس مطابق ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار جرم محسوب میشود، همچنین در صورت قصور، تخلف یا ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در خصوص پذیرش، متقاضی، اعضای تیم پذیرش مشمول ماده 43 فصل ششم قانون بازار اوراق بهادار میشوند.»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواست تقدیمی اجمالاً توضیح داده است که: سازمان بورس و اوراق بهادار در ماده بیست و یک مکرر سه دستور العمل پذیرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران بیان میدارد:((اراِیه اطلاعات خلاف واقع در خصوص مستندات از قبیل امید نامه، صورت های مالی و مستندات، توسط ارکان پذیرش به سازمان و بورس مطابق ماده 47 قانون اوراق بهادار جرم محسوب میشود. مچنین در صورت قصور، تخلف یا ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در خصوص پذیرش، ارکان پذیرش مشمول ماده 43 فصل ششم قانون اوراق بهادار میشوند.))
در این ماده از دستور العمل سازمان بورس، برای "ارکان پذیرش" مسولیت کیفری قایل شده است و این گسترش نص ماده 47 قانون اوراق اوراق بهادار به سایر اشخاص و جرم انگاری در این ماده از دستور العمل در مخالفت با ماده 2 قانون مجازات اسلامی و اصل 36 قانون اساسی میباشد؛ به طور مثال مطابق دستورالعمل، "مشاور پذیرش" به عنوان یکی از ارکان پذیرش پیش بینی شده است که از متقاضی پذیرش مدارک را دریافت می کند، لکن صحت و سقم یا جعلی یا غیر جعلی بودن مدرک برای وی قابل تشخیص نمیباشد و وی صرفا مدارک دریافتی از متقاضی را در راستای نقش و فعالیت مقرره، به سازمان بورس ارایه می دهد و یا بر اساس مدارک دریافتی متقاضی پذیرش گزارش تهیه می کند لکن در این راستا مدارک جعلی از سوی خود را مبنای ارایه به سازمان بورس و یا تهیه گزارش قرار نمی دهد چرا که ذینفع در این مورد نمیباشد و خود مستقیما مدرکی جعلی را به جریان نینداخته است، وی منحصرا به عنوان یک واسطه میان متقاضی و سازمان بورس میباشد.
در حالی که ماده 47 قانون اوراق بهادار مقرر داشته است:((اشخاصی که اطلاعات خلاف واقع یا مستندات جعلی را به سازمان بورس ارایه نمایند یا تصدیق نمایند و یا اطلاعات و اسناد و مدارک جعلی را در تهیه گزارش های موضوع این قانون مورد استفاده قرار دهند، حسب مورد به مجازات های مقرر در قانون مجازات اسلامی مصوب1375 محکوم خواهند شد)) و سازمان بورس طی این مصوبه در صدد گسترش دامنه آن به اشخاصی است که هیچ گونه نفعی در ارایه مدارک خلاف واقع یا جعلی ندارند بلکه به واسطه شغل و مسیولیت خود این مدارک را از مباشر جرم وصول و به سازمان بورس ارایه می نمایند. در حالی که در هیچ یک از مواد دستورالعمل وظیفه بررسی ماهوی و همچنین بررسی جعلی یا خلاف واقع بودن مدارک را بر عهده ارکان پذیرش قرار نداده است؛ به طور مثال تبصره یک ماده 22 مقرر داشته است:"مشاور پذیرش کلیه مدارک و اسناد و اطلاعات توسط متقاضی را بررسی نماید که کلیه مدارک، اسناد و اطلاعات کامل و به امضای صاحبان امضا مجاز/امضای موسسین یا نماینده موسسن رسیده و ممهور به مهر متقاضی است" چرا که اگر چنین مسولیتی طبق قانون بر عهده ارکان پذیرش بود، فعالیت ارکان پذیرش با اخلال و تعلل مواجهه می شد و شخصی مسولیت عمل مشاور پذیرش را بر عهده نمی گرفت.
همچنین ماده 43 اشخاصی که مسیول تحمیل خسارات وارده به سرمایه گذاران در عرضه های اولیه هستند شامل: ناشر، شرکت تامین سرمایه، حسابرس و ارزش یابان و مشاوران حقوقی ناشر است و قانون به صورت حصری از آنها نام برده است و مسولیتی را متوجه ارکان پذیرش نکرده است.ولی متاسفانه در دستورالعمل این مسیولیت را متوجه ارکان پذیرش نموده است و با عنایت به جمیع توضیحات، این ماده از دستور العمل هم در مغایرت آشکار ماده 43 قانون اوراق بهادار میباشد.
لذا نظر به مراتب مذکور ضمن تقاضای ابطال ماده 21 مکرر سه دستورالعمل پذیرش اوراق در بورس اوراق بهادار تهران به علت مغایرت با ماده 43 و 47 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران و اصل36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بدوا صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای ماده مذکور به سبب ورود خسارات جبران ناپذیر مورد تقاضا میباشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان بورس و اوراق بهادار بهموجب لایحه شماره 1872985 مورخ 1403/05/21 به طور خلاصه توضیح داده است که:
عدم مغایرت ماده 21 مکرر سه دستورالعمل پذیرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران با ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار و اصل 36 قانون اساسی:
در خصوص ادعای شکات مبنی بر مغایرت ماده فوقالذکر با ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار به علت گسترش دامنه شمول آن و پیشبینی مسیولیت کیفری برای ارکان پذیرش لازم به ذکر است، برخلاف ادعای ایشان که به نظر میرسد ناشی از تفسیر و برداشت نادرست نامبردگان از مقرره مورد شکایت میباشد، وفق بندهای (6) و (8) دستورالعمل مورد بررسی، «مشاور پذیرش» به عنوان یکی از ارکان پذیرش اجرای برخی از امور از قبیل ارایه «گزارش کتبی در خصوص میزان انطباق وضعیت مالی، حقوقی و عملیاتی شرکت متقاضی با الزامات و مقررات بازار سرمایه و همچنین دیدگاه خود نسبت به پذیرش» و «گزارش در خصوص شرایط متقاضی به هیات پذیرش جهت طرح در جلسه هیات پذیرش» را برعهده دارد و بدیهی است چنانچه این گزارشها به صورت خلاف واقع تهیه و به بورس یا سازمان ارایه گردد، مشمول ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار خواهد بود.
به این ترتیب، اطلاعات خلاف واقع ارایه شده از سوی مشاور پذیرش و دیگر ارکان پذیرش که در بند (11) ماده 1 دستورالعمل مورد بررسی معرفی گردیدهاند، تنها در صورتی موجب مسیولیت کیفری آنها میگردد که این اطلاعات همچون گزارشهای فوقالذکر راساً از سوی نهاد فوقالذکر تهیه شده و یا توسط آنها مورد تصدیق قرار گیرد و در نتیجه هیچ یک از ارکان پذیرش مسیولیتی در خصوص مدارک و مستندات خلاف واقع ارایهشده از سوی متقاضی پذیرش ندارند که این امر انطباق کامل با اطلاق ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار دارد و در راستای اصل 36 قانون اساسی مبنی بر اصل قانونی بودن جرم و مجازات و ماده 141 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392 مبنی بر شخصی بودن مسیولیت کیفری میباشد.
به این ترتیب، ماده مذکور اقدام به جرمانگاری فعل جدید، وضع ضمانت اجرای جزایی و توسعه حدود قانون ننموده و صرفاً یکی از مصادیق بزه موضوع ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار را در جریان عرضه عمومی اوراق بهادار تبیین نموده و مورد تاکید قرار داده است که در فرض عدم تصریح نیز همچنان مشمول ماده قانونی اخیرالذکر قرار میگرفت. کمااینکه اساساً در فرض وقوع این امر، سازمان یا بورسها صلاحیتی در رسیدگی به عمل مجرمانه و صدور رای نداشته و این سازمان صرفاً در راستای ماده 52 قانون بازار اوراق بهادار، اقدام به گردآوری مدارک و مستندات مربوطه، اعلام به مراجع ذیصلاح قضایی و پیگیری موضوع به عنوان شاکی مینماید.
• عدم مغایرت ماده 21 مکرر سه دستورالعمل پذیرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران با ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار:
در خصوص ادعای مغایرت ماده مورد شکایت با ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار نیز به استحضار میرساند، وفق ماده قانونی اخیرالذکر، برخی از نهادهای مرتبط با عرضه اولیه اوراق بهادار مشتمل بر ناشر، شرکت تامین سرمایه، حسابرس و ارزشیابان و مشاوران حقوقی ناشر مسیول جبران خسارات وارده به سرمایهگذاران تلقی گردیدهاند و در حقیقت، در ماده اخیرالذکر صرفاً از مهمترین مصادیق اشخاصی نام برده شده که در اثر ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع میتوانند در جریان عرضه اولیه موجب زیان سرمایهگذاران شوند. با وجود این، وفق اصول شناخته شده نظام حقوقی کشور ایران از جمله قاعده لاضرر و ماده 1 قانون مسیولیت مدنی مصوب 1339، هرشخصی که عامدانه و یا در اثر تقصیر موجب ورود ضرر به دیگری شود، مسیول جبران خسارات ناشی از عمل خود خواهد بود و در نتیجه حتی در فرض نبود مقرره مورد شکایت نیز چنانچه هر شخص حقیقی یا حقوقی دیگری از جمله ارکان پذیرش مصرح در دستورالعمل مورد شکایت که در فرآیند عرضه اولیه اوراق بهادار مرتکب قصور، تقصیر، تخلف و یا ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع گردد، مسیول جبران خسارات وارده ناشی از اعمال خود خواهد بود و به این ترتیب، قسمت اخیر ماده 21 مکرر سه دستورالعمل مارالذکر هیچگونه مغایرتی با ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار نداشته و هیات مدیره این سازمان صرفاً در راستای بندهای (8) و (11) ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار مبنی بر «اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار» و «اتخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایهگذاران در بازار اوراق بهادار»، با وضع مقرره اخیرالذکر، بر مسیولیت جبران خسارت هر یک از ارکان پذیرش نسبت به اقدامات خود در مقابل سرمایهگذاران تاکید نموده است. بدیهی است، ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار و ماده 21 مکرر سه دستورالعمل مارالذکر صرفاً در مقام ارایه مصادیقی از اصل مسیولیت مدنی اشخاص در مقابل خسارات وارده به دیگران در حوزه بازار سرمایه و به نوعی انعکاس اصل جبران خسارت بوده و متضمن حکم جدیدی نمیباشند و صرفاً مبتنی بر اصول بنیادین حقوقی است.
علیهذا با عنایت به آنکه ماده 21 مکرر سه دستورالعمل یادشده در راستای حدود مقرر در قانون بازار اوراق بهادار، قانون اساسی و سایر قوانین مربوطه میباشد و طرح ادعاهای یادشده ناشی از عدم توجه کافی شاکی محترم نسبت به اصول پذیرفته شده حقوقی و تفسیر نادرست از مقرره مورد شکایت میباشد، رد شکایت مورد استدعاست. مزید امتنان است در صورت صلاحدید از نمایندگان این سازمان جهت شرکت در جلسه رسیدگی به شکایت مطروحه و ارایه توضیحات تخصصی، دعوت فرمایند.
پرونده کلاسه 0300093 ه ع با موضوع "ابطال ماده 21 مکرر 3 دستورالعمل پذیرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رای صادر گردید:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
بر اساس ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 "اشخاصی که اطلاعات خلاف واقع یا مستندات جعلی را به سازمان و یا بورس ارایه نمایند یا تصدیق کنند و یا اطلاعات، اسناد و یا مدارک جعلی را در تهیه گزارشهای موضوع این قانون مورد استفاده قرار دهند، حسب مورد به مجازات های مقرر در قانون مجازات اسلامی مصوب 1375/3/6 محکوم خواهند شد" و به موجب ماده 43 قانون یاد شده، "ناشر، شرکت تامین سرمایه، حسابرس و ارزش یابان و مشاوران حقوقی ناشر، مسئول جبران خسارات وارده به سرمایه گذارانی هستند که در اثر قصور، تقصیر، تخلف و یا به دلیل ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در عرضه اولیه که ناشی از فعل یا ترک فعل آنها باشد، متضرر گردیده اند."؛ مطابق ماده 21 مکرر 3 دستورالعمل مورد شکایت "ارایه اطلاعات خلاف واقع در خصوص مستندات از قبیل امیدنامه، صورت های مالی و مستندات حقوقی، توسط ارکان پذیرش به سازمان و یا بورس مطابق ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار جرم محسوب میشود، همچنین در صورت قصور، تخلف یا ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در خصوص پذیرش، ارکان پذیرش مشمول ماده 43 فصل ششم قانون بازار اوراق بهادار میشوند." بنابه مراتب مذکور و با عنایت به اینکه بندهای (2)، (3)، (8)، (9) و (11) ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 «تهیه و تدوین دستورالعملهای اجرایی»، «نظارت بر حُسن اجرای این قانون و مقررات مربوط.»، «اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار»، «اعلام آن دسته از تخلفات در بازار اوراق بهادار که اعلام آنها طبق این قانون بر عهده سازمان است به مراجع ذی صلاح و پیگیری آنها» و «اتخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه گذاران در بازار اوراق بهادار» از وظایف و اختیارات هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار بوده و حکم مذکور در ماده 21 مکرر 3 دستورالعمل یاد شده ناظر به پیش بینی ضمانت اجرای مندرج در مواد 43 و 47 قانون یاد شده ناظر به اشخاصی است که اقداماتی همچون ارایه یا تصدیق اطلاعات خلاف واقع یا مستندات جعلی که بر اساس قانون جرم شناخته میشود مرتکب شده و در صورت قصور، تقصیر، تخلف یا ارایه اطلاعات ناقص و خلاف واقع بر اساس قواعد مسئولیت مدنی مسئول جبران خسارت به زیان دیده شناخته میشوند. در نتیجه مقرره مورد شکایت در راستای صلاحیت های سازمان بورس و اوراق بهادار و احکام مواد 43 و 47 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 به تصویب رسیده و مغایرتی با قوانین ندارد. نظر به مراتب مذکور و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/02/1402) رای به رد شکایت صادر میشود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیاتهای تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی