رای شماره 88 مورخ 1396/02/12هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 88

تاریخ دادنامه: 12/2/1396

کلاسه پرونده: 95/753

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم بتول فرخی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه های شماره 7685/ص/235-19/5/1395، 620/ص/25530-9/9/1394، 541/ص/25503-25/5/1395 و 749/ص/25502-28/10/1394 صندوق بازنشستگی کشوری

گردش کار: شاکی به موجب لایحه ای که به شماره 200/99447/211/9000-21/6/1395 ثبت دبیرخانه حوزه ریاست دیوان عدالت اداری شده، ابطال نامه های شماره 7685/ص/235-19/5/1395، 620/ص/25530-9/9/1394، 541/ص/25503-25/5/1395 و 749/ص/25502-28/10/1394 صندوق بازنشستگی کشوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند، در خصوص احتساب فوق العاده جذب هیات امناء به اعضای غیر هیات علمی در حقوق بازنشستگان به استناد بند (ب) ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه، آرای مشابهی توسط شعبات دوم، سوم، چهارم و... به نفع کارکنان بازنشسته ستادی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به طرفیت صندوق بازنشستگی اصدار یافته، که تمام آراء به قطعیت رسیده است. صندوق بازنشستگی تا سال 1393 با توجه به آراء دیوان عدالت اداری نسبت به برقراری فوق العاده جذب در حقوق بازنشستگان اقدام نموده ولی از سال 1394 مدیرکل امور فنی آن صندوق پس از کثرت آراء دیوان عدالت اداری به له بازنشستگان در پاسخ به اجرای آرای دیوان، به فصل دهم و ماده 106 قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره کرده و فوق العاده جذب را از مصادیق فوق العاده های مشمول برداشت کسور بازنشستگی ندانسته و اعلام می‌دارد در صورت پذیرش آن می بایست، میانگین حقوق و فوق العاده ها، مشمول ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه و بر اساس میانگین پنج سال آخر خدمت محاسبه شود. قابل ذکر است که صندوق بازنشستگی طی ارسال لوایح برای هر کدام از کارکنان بازنشسته که به دیوان عدالت اداری شکایت نموده‌اند به استدلال فوق الذکر استناد داشته، که آرای تمام شعبات دیوان عدالت اداری، بر علیه صندوق بازنشستگی اصدار یافته است و اکثر قضات در آراء خود به بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه اشاره داشته اند، که در آن آمده است « دانشگاه ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانهایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط می‌باشند بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی بویژه قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه های مالی، معاملاتی و اداری- استخدامی تشکیلاتی مصوب هیات امنا که حسب مورد به تایید وزراء علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تایید رئیس جمهور می‌رسد، عمل می نمایند...»

همچنین در بند 4 مصوبه شماره 45232/91/200- 23/12/1391 شورای توسعه و سرمایه انسانی ریاست جمهوری آمده است «اصلاح نظام پرداخت و یا استقرار نظام جدید پرداخت به استناد بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه از جمله تعیین و برقراری فوق العاده جذب و نظایر آن که جنبه نوعی داشت و همه مشمولین را شامل می‌شود افزایش نرخ رشد حقوق و دستمزد بیش از نرخ رشد طبیعی حقوق و دستمزد موضوع ماده 31 قانون فوق محسوب نمی شود» و در سطر آخر بند 1 همین مصوبه اشاره نموده است، « از طرفی تعیین فوق العاده های مستمر و یا غیر مستمر بودن بدون شک در زمره امور اداری استخدامی بوده، بنابراین اتخاذ تصمیم و تصویب فوق العاده های جدید توسط هیات امناء و مستمر تلقی نمودن آنها فاقد اشکال قانونی است» بنابراین عدم رعایت مصوبه فوق الذکر خارج از اختیارات مدیریت فنی صندوق بازنشستگی می‌باشد.

با عنایت به اینکه فوق العاده جذب اعضاء غیر هیات علمی ستاد وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به استناد تصویب نامه شماره 65636/ت/48093-7/4/1391 هیات وزیران از تاریخ 1/4/1394 پرداخت شده است و کسورات قانونی آن موضوع مصوبه هیات امناء دانشگاههای علوم پزشکی به کارکنان ستادی نیز تسری یافته است و بر اساس بند 1 مصوبه شماره 49236ت536ه--5/3/1388 هیات وزیران فوق العاده های مصوب هیاتهای امنا مشمول کسورات بازنشستگی می‌باشد. ضمناً ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه در فصل اجتماعی بوده و به صندوق بیمه ای اشاره داشته و اشاره ای به صندوق بازنشستگی ندارد. لذا از آن ریاست محترم تقاضای ابطال مفاد نامه های شماره 7685/ص/235-19/5/1395، 620/ص/25530-9/9/1394، 541/ص/25503-25/5/1395 و 749/ص/25502-28/10/1394 را دارد.»

متن نامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف- 620/ص/25530-9/9/1394:

«وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی - معاونت توسعه مدیریت و منابع

با سلام و احترام

بازگشت به نامه شماره 544/209-3/8/1394 با اعاده مدارک مربوط به خانم بتول فرخی (دفتر کل 113404732) اعلام می دارد:

همان طور که در نامه شماره 3779/494-16/4/1394 این نمایندگی متذکر گردید جهت اجرای دادنامه شماره 2114-9/11/1392 شعبه 4 دیوان عدالت اداری، ضروری است حقوق بازنشستگی نامبرده با لحاظ فوق العاده جذب و با روش مقرر در ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه (محاسبه حقوق بازنشستگی بر اساس میانگین حقوق و فوق العاده های مشمول برداشت کسور بازنشستگی در پنج سال آخر خدمت) محاسبه گردد. لذا خواهشمند است مدارک مربوط به اصلاح حقوق نامبرده (احکام کارگزینی و فرم شماره 1 اصلاحی بر اساس میانگین پنج سال مدارک واریز کسور و...) را ارسال تا اقدام مقتضی معمول گردد.»

ب: 7685/ص/235-19/5/1395:

«مدیرکل محترم منابع انسانی معاونت توسعه مدیریت و منابع انسانی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

با سلام و احترام

بازگشت به نامه شماره 334/209-30/4/1395 در خصوص اجرای دادنامه های شماره 1734-17/7/1394 و 3014-25/12/1394 صادره از شعبه 4 بدوی و 9 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری له خانم شهناز عیوضی به استحضار می رساند، به موجب مصوبه شماره 3112/94/دش-20/2/1394 شورای عالی انقلاب فرهنگی، از تاریخ ابلاغ مصوبه مزبور مفاد بند (ب) ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه به کارکنان ستاد مرکزی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تسری یافته و مشمول آیین‌نامه اداری استخدامی مصوب هیات امناء ذیربط شده اند. بنابراین تا قبل از مصوبه یاد شده حقوق و مزایای کارکنان غیر هیات علمی حوزه ستادی وزارتخانه یاد شده صرفاً در چارچوب فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری قابل پرداخت بوده و در فصل موصوف نیز اساساً فوق العاده ای تحت نام فوق العاده جذب وجود نداشته و ندارد تا مشمول برداشت کسور بازنشستگی شود. فوق العاده های مشمول برداشت کسور در ماده 106 قانون اخیرالذکر با ذکر نام مشخص می‌باشند و فوق العاده جذب از مصادیق فوق العاده های مشمول برداشت کسور نمی‌باشد. با این ترتیب به فرض اینکه پرداخت فوق العاده جذب به کارکنان حوزه ستادی وزارتخانه یاد شده در راستای مصوبه شماره 65636/ت48093-7/4/1391 هیات وزیران قابل توجیه باشد، لیکن با توجه به ماده 106 قانون مدیریت خدمات کشوری، مشمول برداشت کسور بازنشستگی نبوده است.

علی ای حال اقدام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در پرداخت فوق العاده جذب به مشارالیها از تاریخ 1/4/1391 در چارچوب فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده است. معذلک با توجه به دادنامه قطعی صادره له نامبرده و به طور موردی این صندوق مکلف به احتساب فوق العاده موصوف در تعیین حقوق بازنشستگی ایشان شده است. از آنجا که فوق العاده مزبور به طور غیر متعارف و خارج از ضوابط قانونی نظام پرداخت کارکنان دولت (فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری) پرداخت شده، لذا احتساب آن در تعیین حقوق بازنشستگی در چارچوب حکم ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه قابل انجام می‌باشد. مراتب جهت استحضار و اقدام مقتضی ارسال می‌گردد.»

ج: 541/ص/25503-25/5/1395:

«وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

سلام علیکم

احتراماً به پیوست تصویر دادنامه صادره از دیوان عدالت اداری به شماره 748- 21/1/1395 له خانم ربابه گرجی ازندریانی (دفتر کل 113459930) ارسال و اعلام می‌گردد:

از آنجا که هرگونه افزایش و پرداختی خارج از مقررات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری غیر متعارف محسوب می‌گردد لذا محاسبه حقوق بازنشستگی مشارالیه در اجرای دادنامه صادره از دیوان عدالت اداری پس از واریز کسور بازنشستگی و مقرری ماه اول در شمول ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه و بر اساس میانگین حقوق و فوق العاده های مشمول کسر کسور در 5 سال آخر خدمت قرار می‌گیرد. خواهشمند است دستور فرمایید جهت اجرای دادنامه مذکور احکام اصلاحی بر مبنای موارد فوق ارسال فرمایند.»

د: 749/ص/25502-28/10/1394:

«وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی- معاونت توسعه مدیریت و منابع

با سلام احترام

بازگشت به نامه شماره 650/209-17/9/1394 و ضمن اعاده مدارک ارسالی و حکم اصلاحی ارتقاء رتبه آقای جمال شریفیان (دفتر کل 113434230) اعلام می دارد:

با توجه به اینکه کارکنان حوزه ستادی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی به شماره 94/3112/دش - 20/2/1394 مشمول آیین‌نامه اداری و استخدامی موضوع بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه گردیده و فوق العاده جذب به آنان تعلق گرفته، از طرفی دادنامه شماره 1762-26/9/1393 شعبه 50 دیوان عدالت اداری جهت اعمال فوق العاده جذب (اجرا به تاریخ قبل از آیین‌نامه اداری و استخدامی) می‌باشد و هرگونه افزایش و پرداختی خارج از مقررات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری به صورت غیر متعارف می‌باشد، لذا محاسبه حقوق بازنشستگی نامبرده با اجرای دادنامه صادره در شمول ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه و بر اساس میانگین حقوق و فوق العاده های مشمول برداشت کسور بازنشستگی در پنج سال آخر خدمت قرار می‌گیرد. لذا خواهشمند است جهت اجرای دادنامه فوق الذکر، نسبت به اصلاح فرم شماره 1 از دو سال به پنج سال اقدام و به این نمایندگی ارسال نمایید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی صندوق بازنشستگی کشوری به موجب لایحه شماره 13868/ص/235-9/9/1395 توضیح داده است که:

«با سلام و احترام

بازگشت به شماره پرونده 950905800000487 در خصوص خواسته خانم بتول فرخی به استحضار می رساند:

1- صندوق بازنشستگی کشوری از جمله صندوقهای حوزه بیمه های اجتماعی موضوع ماده 2 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 21/2/1383 است که با رعایت ساز و کارهای بیمه ای در زمینه بیمه بازنشستگی از کارکنان دولت (مشمولین فصل هشتم قانون استخدام کشوری) فعالیت می کند. بنابراین قسمت انتهایی خواست مشارالیها که صندوق بازنشستگی کشوری را از مصادیق صندوقهای بیمه ای موضوع ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه ندانسته، صحیح نمی‌باشد. به عبارت دیگر مواد و احکام مندرج در بخش بیمه های اجتماعی قانون برنامه پنجم توسعه (مواد 31 تا 26) صرفاً به مشترکین سازمان تامین اجتماعی اختصاص ندارد. بلکه شامل تمامی صندوقهای بیمه و بازنشستگی می‌باشد. کما اینکه در تمامی مواد یاد شده بالصراحه به صندوقهای بازنشستگی اشاره رفته است.

2- در ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شده که «در صورتی که نرخ رشد حقوق و دستمزد اعلام شده بیمه شدگان در دو سال آخر خدمت آنها بیش از نرخ رشد طبیعی حقوق و دستمزد بیمه شدگان باشد و با سالهای قبل سازگار نباشد، مشروط بر آنکه این افزایش دستمزد به دلیل ارتقاء شغلی نباشد صندوق بیمه ای مکلف است برقراری حقوق بازنشستگی بیمه شده را بر مبنای میانگین حقوق و دستمزد پنج سال آخر خدمت محاسبه و پرداخت نماید.» نرخ رشد طبیعی حقوق و دستمزد، همان ضریب افزایش عمومی سالیانه حقوق است که از سوی هیات وزیران برای تمامی کارکنان دولت تعیین و ابلاغ می‌گردد. ارتقاء شغلی نیز ناظر بر انتصاب در سلسله مراتب اداری بالاتر و یا برخورداری از گروه، طبقه و یا رتبه شغلی بالاتر می‌باشد. بنابراین هر گونه افزایش حقوق و مزایا که خارج از دو تعریف قانون مزبور در دو سال آخر اشتغال خدمت کارکنان ایجاد شده باشد، موجب می‌شود تا محاسبه حقوق بازنشستگی بر مبنای میانگین حقوق و دستمزد پنج سال آخر خدمت محاسبه و پرداخت شود.

3- فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری راجع به حقوق و مزایای کارکنان دولت در اجرای جزء (ب1) از بند (11) قانون بودجه عمومی سال 1388 کل کشور از تاریخ 1/1/1388 مورد اجرای دستگاههای مشمول این قانون من جمله دانشگاهها قرار گرفته است. در اجرای ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم ملغی اعلام شده است. همچنین به موجب ماده 127 قانون موصوف « کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 5/6/1386 مجلس شورای اسلامی مغایر این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون لغو می‌گردد.» این موضوع بعداً هم در بند (ح) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه مورد تاکید مجدد قرا رگرفت.

4- در بند (ب) ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه (در زمینه اختیار هیات امناء برای وضع آیین‌نامه های استخدامی، مالی، اداری و تشکیلاتی) علاوه بر دانشگاهها، مراکز آموزش عالی و موسسات پژوهشی و فرهنگستانها، صرفًا به اعضای هیات علمی حوزه ستادی وزارت علوم تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اشاره دارد و اساساً به کارکنان غیر هیات علمی حوزه ستادی دو وزارتخانه مزبور هیچ گونه اشاره ای نشده است. بنابراین اصولاً نظام حقوق و دستمزد کارکنان غیر هیات علمی حوزه ستادی دو وزارتخانه مورد اشاره از ابتدای سال 1388 به بعد، قاعدتاً فقط ضوابط مقرر در فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری است و هر گونه پرداختی خارج از مقررات فصل دهم قانون موصوف وجاهت قانونی نداشته است. این موضوع در تصویب نامه شماره 49236/ت536ه--5/3/1388 هیات وزیران هم که مورد استناد شاکی قرار گرفته به صراحت تاکید شده است. ضمن این که حسب اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی بند 3 تصویب موصوف درباره کارکنان حوزه ستادی به دلیل مغایرت با قوانین عمومی ملغی اعلام شده است.

5- به موجب ماده 74 قانون مدیریت خدمات کشوری همه دستگاههای اجرایی اعم از اینکه مشمول این قانون باشند یا نباشند و همه مراجعی که اجازه تنظیم مقررات پرداخت را دارند، مکلف شده اند که قبل از هر گونه تصمیمی، ابتدا موافقت شورای حقوق و دستمزد را کسب نمایند که تاکنون شورای مزبور در زمینه تغییر مبانی پرداخت حقوق و مزایای کارکنان حوزه ستادی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و حتی دانشگاهها و مراکز آموزش عالی مجوزی صادر ننموده است.

با این ترتیب از آنجا که فوق العاده جذب پرداختی به کارکنان غیر هیات علمی حوزه ستادی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و کارکنان غیر هیات علمی دانشگاهها و مراکز آموزش عالی خارج از روال طبیعی و بدون کسب مجوز از مرجع قانونی بوده، در نتیجه از مصادیق بارز افزایش غیر متعارف حقوق و دستمزد موضوع ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه بوده و احتساب آن در تعیین حقوق بازنشستگی فقط بر اساس میانگین حقوق و دستمزد پنج سال آخر خدمت امکان پذیر است. با این ترتیب مفاد نامه های مورد اعتراض مشارالیها در چارچوب ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه صحیح صادر شده لذا با عنایت به مراتب معروضه رد دعوی مطروحه و مختومه نمودن پرونده مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/2/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامه های مورد اعتراض در خصوص محاسبه حقوق بازنشستگی افراد خاصی صادر شده است و از مصادیق آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی نمی‌باشد، بنابراین رسیدگی به تقاضای ابطال آنها قابل بررسی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و پرونده جهت رسیدگی موردی به شعبه دیوان ارجاع می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع