شماره دادنامه: 140431390001616605
تاریخ دادنامه: 1404/07/01
شماره پرونده: 0200542
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
متقاضی: رییس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001639721 مورخ 1402/06/28 هیات تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری
گردشکار: دو نفر از شهروندان به موجب دادخواستی شکایتی را به خواسته ابطال قسمتی از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/02/11 مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی مطرح کرده و وضع مقرره مورد اعتراض را خارج از حدود اختیار و مغایر با مواد 4، 33 و 42 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اعلام کرده‌اند. متن مقرره مزبور به شرح زیر است:
"همچنین در برخی پروژه‌ها برمبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می‌شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیبانی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بین قانونی است و موجب لوث وظایف و مسیولیت های نظارتی می‌گردد."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 88977/07/730 مورخ 1402/05/22 اعلام کرده است که مقرره مورد شکایت منطبق با مواد 4 و 33 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان بوده و وضع آن در چهارچوب صلاحیت مقرّر در ماده 40 آییننامه اجرایی ماده 33 قانون مزبور صورت گرفته است.
پس از وصول لایحه مذکور، شکایت فوق در قالب پرونده کلاسه 0200138 جهت رسیدگی به هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات پس از بحث و بررسی موضوع در نهایت به موجب دادنامه شماره 140231390001639721 مورخ 1402/06/28 رای به رد شکایت صادر نمود. متن رای مذکور هیات تخصّصی به شرح زیر است:
" اولاً براساس مواد 21، 22 و 23 آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383 مقرر گردیده: «ناظر شخص حقیقی یا حقوقی دارای پروانه اشتغال به کار در یکی از رشته‌‌های موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است که بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطه صلاحیت مندرج در پروانه اشتغال خود نظارت می‌‌نماید. عملیات اجرایی تمامی ساختان‌های مشمول ماده (4) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان باید تحت نظارت ناظر انجام پذیرد» و «ناظران مکلّفند بر عملیات اجرایی ساختمانی که تحت نظارت آنها احداث می‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند» و «ناظران باید گزارش پایان هر یک از مراحل اصلی کار خود را به مرجع صدور پروانه ساختمان ارایه نمایند... هرگاه ناظران در حین اجرا با تخلّفی برخورد نمایند باید مورد را به مرجع صدور پروانه ساختمان و سازمان نظام مهندسی ساختمان استان و یا دفاتر نمایندگی آن (حسب مورد) اعلام نمایند.» ثانیاً براساس ماده 12 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375 به منظور تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان پروانه اشتغال در مهندسی ساختمان، فعالیتهای مهندسی براساس پیچیدگی عوامل و حجم کار به چهار گروه (الف)، (ب)، (ج) و (د) تقسیم گردیده است. براساس تبصره یک این ماده نیز مقرر گردیده: «برای تعیین فعالیتهای مهندسی در بخش ساختمان، ساختان‌ها به چهار گروه به ترتیب زیر تقسیم می‌شوند: گروه (الف) با مقیاس کاربری محله (1) تا (2) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (600) متر مربع.
گروه (ب) با مقیاس کاربری ناحیه (3) تا (5) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (2000) متر مربع. گروه (ج) با مقیاس کاربری منطقه (6) تا (10) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (5000) متر مربع. گروه (د) با مقیاس کاربری شهر بیش از (10) طبقه ارتفاع از روی زمین یا بیش از (5000) متر مربع.» در ذیل تبصره 2 این ماده نیز طبقه بندی صلاحیت برای هر یک از گروههای ساختمان تعیین گردیده به طوری که در ساختان‌های جزء گروه (د) نظارت بر سازه می‌بایست توسط مهندس عمران پایه یک و بالاتر صورت گیرد و انجام آن توسط چند مهندس عمران پایه 2 امکانپذیر نیست. توزیع امر نظارت بر ساختمان میان چند مهندس پایه یکم هم به لحاظ تداخل در انجام وظایف و مسیولیتهای ناشی از امر نظارت موضوع مواد 21، 22 و 23 آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383 صحیح نمی‌باشد. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه انجام امر نظارت مستلزم رعایت حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال مندرج در پروانه مهندس ناظر است، لذا بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/02/11 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و در حدود اختیارات مرجع صدور آن بوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم‌گیریهای آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود."
پس از صدور رای مذکور، معاونت دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی به موجب نامه شماره 202/1322733 مورخ 1403/04/24 ایراداتی را بر رای فوق وارد دانسته و پیشنهاد اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری را نسبت به رای یادشده مطرح نموده است.
ایرادات مطروحه در نامه مذکور به شرح زیر است:
"اولاً مقنّن در ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در خصوص حدود صلاحیت اشخاص دارای پروانه اشتغال به کار مهندسی مقرر نموده است: «شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفه‌ای موضوع این ماده و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها در آییننامه اجرایی این قانون معیّن میشود.»
ثانیاً براساس ماده 123 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17 هیات وزیران مقرّر شده است: «دستورالعمل های موضوع مواد این آییننامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ میشود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آییننامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» ثالثاً مستفاد از موازین قانونی فوق، مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی هیچ گونه صلاحیت و اختیاری در خصوص صدور قاعده عام‌الشمول نسبت به مواردی که در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آییننامه اجرایی آن تعیین تکلیف شده است، نداشته است. رابعاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه‌های متعدد از جمله در رای شماره 140109970905810854 مورخ 1401/04/28، رای شماره 140109970905811507 مورخ 1401/09/08، رای شماره 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 و رای اخیرالصدور شماره 140231390000053821 مورخ 1402/01/15 بخشنامه‌ها یا دستورالعمل های صادره از همین مقام یعنی مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی را با این استدلال که مقام مذکور در خصوص صدور قاعده عام الشمول در ارتباط با موارد مندرج در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آییننامه اجرایی آن صلاحیت و اختیاری ندارد، ابطال کرده است. خامساً صرف نظر از موارد شکلی مذکور، مقرره مورد شکایت صلاحیت نظارتی هر ناظر را با توجه به نوع (حقیقی یا حقوقی) و پایه محدود نموده و توزیع نظارت میان ناظران متعدّد اعم از حقیقی و حقوقی را ممنوع اعلام کرده است. در این صورت مشخص نیست در خصوص کلان پروژه‌های (مگاپروژه) که متراژ آنها از حداکثر ظرفیت مجاز اعلامی برای هر ناظر (حقیقی یا حقوقی) بیشتر است، چگونه باید عمل کرد. ضمن این که اساساً مقام واضع اختیار جعل چنین حکمی را نداشته است. بنا به مراتب، مقرره مورد اعتراض که امکان ارایه خدمات نظارت توسط چند ناظر حقیقی در یک ساختمان را منع نموده است، مغایر با ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، ماده 123 آییننامه اجرایی قانون مزبور و آراء شماره 140109970905810854 مورخ 1401/04/28، 140109970905811507 مورخ 1401/09/08، 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 و 140231390000053821 مورخ 1402/01/15 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع بوده و اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 140231390001639721 مورخ 1402/06/28 هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست موجه به نظر می‌رسد."
رییس وقت دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/05/08 پس از ملاحظه این نامه و موافقت با اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه مزبور، در هامش نامه فوق خطاب به معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصّصی مرقوم نمود که:
"با ملاحظه دلایل ابرازی به نظر رای صادره از هیات محترم تخصّصی واجد ایرادات است. فعلاً با اعمال ماده 91 موافقم تا پس از بررسی در هیات محترم تخصّصی و با ملاحظه نتیجه، اقدام شایسته معمول خواهد شد."
پرونده با دستور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصّصی مجدداً به هیات تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی ارجاع شد تا مورد رسیدگی قرار گیرد و متعاقب اظهارنظر آن هیات، در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/07/01 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرد:
رای هیات عمومی
براساس ماده 123 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17: «دستورالعمل های موضوع مواد این آییننامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ میشود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آییننامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» ثبا توجه به حکم مذکور و با عنایت به مفاد دادنامه های شماره 140109970905810854 مورخ 1401/04/28 و شماره 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که براساس آنها بخشنامه‌ها و دستورالعمل های صادره از سوی مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی با این استدلال که مقام مذکور صلاحیت صدور مقرّرات عام الشمول در خصوص مواد قانونی مربوط به قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان را ندارد ابطال شده است، برمبنای جواز حاصل از ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای شماره 140231390001639721 مورخ 1402/06/28 هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری قسمت مورد شکایت از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/02/11 مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی که براساس آن مقرّر شده بود: «همچنین در برخی پروژه ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می‌شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیباتی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بیّن قانونی است و موجب لوث و وظایف مسیولیت های نظارتی می‌گردد»، از جهت عدم صلاحیت مقام وضع کننده حکم مزبور خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری