بسمه تعالی
هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
شماره پرونده: ه ت /0200393 شماره دادنامه سیلور: 140431390001693947 تاریخ:1404/07/09
شاکیان: بهین راهکار توسعه پیشرو، مهندسی مبنا فناوران رایانه، پرسیس فناوران کیمیا، مدیا پرداز سیستم، انتقال داده های آسیاتک با وکالت خانم مریم سادات شجاع الساداتی و فاطمه تیموریان
طرف شکایت: هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 مصوبه 123 مصوبه جلسه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور مورخ 1400/09/24
شاکیان دادخواستی به طرفیت هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور به خواسته ابطال بند 2 مصوبه 123 مصوبه جلسه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور مورخ 1400/09/24 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
«هرگونه فعالیت صنفی از قبیل خرید، فروش، توزیع، خدمات و خدمات فنی در زمینه رایانه ای اعم از سخت افزاری و نرم افزاری و ارایه کالا و خدمات به صورت مستقیم یا غیر مستقیم به مصرف کنندگان مشمول قانون نظام صنفی بوده و مکلف به اخذ پروانه صنفی میباشند.»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- به موجب مواد 13 و 17 قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم افزارهای یارانه ای مصوب سال 1379، نهاد نظام صنفی یارانه ای با هدف حمایت از حقوق مقرر شده در این قانون پیش بینی شده و مطابق مقررات ماده 17 همین قانون، نظام صنفی یارانه ای تشکیل شد.
2- بر اساس تبصره ذیل ماده 2 قانون نظام صنفی کشور، صنوف مشمول قانون خاص را از شمول قانون نظام صنفی استثناء نموده است.
3- اتحادیه صنف فناوران یارانه تهران با سوء برداشت از تبصره ذیل ماده 2 قانون نظام صنفی اقدام به پلمب شرکت های موکلین نموده است.
4- بر اساس رای وحدت رویه شماره 170 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1387/03/20، کلیه فعالیت های تجاری یارانه ای علی الاطلاق در حوزه نظام صنفی یارانه ای قرار می گیرند.
5- قانون نظام صنفی قانون عام و قانون حمایت از حقوق پدیدآوردندگان قانون خاص می‌باشد و مطابق با اصول فقهی، قانون عام، قانون خاص را تخصیص می زند.
6- مصوبه مورد نظر مغایر با اصل 138 قانون اساسی است. چرا که باعث تحمل هزینه های گزاف بر صنوف یارانه ای خواهد شد.
خلاصه دفاعیات طرف شکایت:
ادعای شاکیان دایر بر آن است که مصوبه هیات عالی نظارت از این جهت بر خلاف قانون و خارج از صلاحیت است که نظام صنفی رایانه ای به عنوان نظام صنفی مستقل و دارای قانون خاص بوده و همه امورات ناظر بر کسب و کارهای عضو آن اعم از صدور پروانه کسب و. ... وفق قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم افزارهای رایانه ای تمشیت می‌گردد. این ادعا از چند جهت دارای ایراد است.
2- بر اساس تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب سال 1382 «صنوفی که قانون خاص دارند، از شمول این قانون مستثنی می باشند. قانون خاص قانونی است که بر اساس آن نحوه صدور مجوز فعالیت، تنظیم و تنسیق امور واحدهای ذیربط، نظارت، بازرسی و رسیدگی به تخلفات افراد و واحدهای تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معین میشود.» بر این اساس صنفی دارای قانون خاص است که در متن قانون به صراحت امورات یادشده دارای حکم باشد و مصوبات اجرایی همچون آیین‌نامه و. .. کفایت این امر را ندارد. در ما نحن فیه قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم افزارهای رایانه ای چنین مقرراتی را در خود ندارد و غالب موارد ناظر بر نظام صنفی رایانه ای بر اساس آیین‌نامه اجرایی آن قانون مصوب 1383 هیات وزیران تبیین شده است. لذا ادعای استثنا بودن از قانون نظام صنفی به سبب داشتن قانون خاص منتفی است. از سوی دیگر شاکیان استدلال داشته اند مطابق قاعده اصولی عدم نسخ حکم خاص سابق با حکم عام لاحق و از آنجایی که نظام صنفی رایانه ای خاص سابق است و قانون نظام صنفی عام لاحق قلمداد میشود نمی‌توان مقررات نظام صنفی خصوصاً تبصره ماده 2 را بر نظام صنفی رایانه ای بار کرد. برای احتراز از این استنباط اصولی، مقنن به صراحت در متن تبصره یادشده مقرر داشت که قانونی قانون خاص تلقی میشود که بر اساس آن نحوه صدور مجوز فعالیت تنظیم و تنسیق امور واحدهای ذیربط، نظارت، بازرسی و رسیدگی به تخلفات افراد و واحدهای تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معین میشود و در ما نحن فیه چنین موادی در قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم افزارهای رایانه ای فاقد این مهم است.
لازم به ذکر است که نظام صنفی رایانه ای نظامی است که چارچوب اصلی آن بر اساس آیین‌نامه اجرایی طراحی و تنظیم شده است و صلاحیت های اعطا شده به آن مقرره محور است. لذا تفسیر و اعمال آن باید ذیل قانون و هماهنگ با آن صورت پذیرد.
3- بر اساس ماده 91 قانون نظام صنفی « اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از دولتی یا غیردولتی که طبق قوانین جاری موظف به اخذ مجوز فعالیت یا پروانه تاسیس، بهره برداری یا اشتغال از وزارتخانه ها، موسسات، سازمان ها یا شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است می باشند و همچنین نهادهای عمومی غیردولتی چنانچه به عرضه کالاها یا خدمات به خرده فروشان یا مصرف کنندگان مبادرت ورزند، مکلفند علاوه بر دریافت مجوز فعالیت یا پروانه، به اخذ پروانه کسب از اتحادیه مربوط نیز اقدام کنند.» این ماده به وضوح نشان می دهد که مجوز فعالیت، پروانه تاسیس یا بهره‌برداری صادره از هر نهادی، اصولاً برای عرضه و فروش کالا و خدمات به شهروندان کفایت امر را نداشته و باید برای این کار از اتحادیه پروانه کسب اخذ کنند. در ما نحن فیه، نظام صنفی رایانه ای فاقد هرگونه صلاحیت در حوزه صدور پروانه است و به صراحت قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم افزارهای رایانه ای و آیین‌نامه اجرایی آن، جز تایید صلاحیت تولید نرم افزار و موارد این چنینی صلاحیت دیگری ندارد.
بر اساس ماده 17 قانون یادشده، «آیین‌نامه اجرایی این قانون شامل مواردی از قبیل چگونگی صدور گواهی ثبت و تاییدیه فنی و هزینه های مربوط همچنین نحوه تشکیل نظام صنفی رایانه ای،. .. به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.» در مقام تنظیم و تنسیق نظام صنفی رایانه ای در تبصره 2 بند 2 ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام صنفی رایانه ای مقرر داشته است: «اشخاص حقیقی یا حقوقی که طبق این آیین‌نامه و قانون مجوز فعالیت، پروانه تاسیس یا بهره‌برداری می‌گیرند، چنانچه مبادرت به عرضه مستقیم کالا یا خدمات به مصرف کننده نمایند مکلفند علاوه بر رعایت این آیین‌نامه بر اساس مقررات مربوط نسبت به اخذ پروانه کسب حسب قانون نظام صنفی و مجوزهای مربوط از مراجع ذیربط اقدام کنند. » حکم مشابه این تبصره در بندهای دیگر ماده 32 نیز قید شده است و به وضوح نشان می دهد که نظام صنفی رایانه ای در مقام صدور جواز برای خرده فروشی خدمت و کالا نیست. لذا مصوبه هیات عالی نظارت از این جهت حاوی تاسیس جدید نبوده و اعلان وضعیت موجود است.
4- با توجه به کثرت نظامات صنفی و وجود قواعد متکثر و مشتت در حوزه صنفی، مقنن در بند «ح» ماده 55 قانون نظام صنفی برای تامین نظم در این حوزه و حذف قواعد موازی و یکپارچگی امور مقرر داشته است که تعیین صنوف مشمول قانون نظام صنفی با هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی است که این هیات متشکل از 6 وزارتخانه، 3 اتاق (اتاق اصناف، اتاق بازرگانی، اتاق تعاون) و. .. است و مصوبه مورد شکایت هم در این مقام بوده است.
5- دادنامه شماره 170 مورخ 1387/03/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز که مورد استناد شاکیان قرار گرفته است، صرفاً حاکی از آن است که مواد 32 به بعد آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم افزارهای رایانه‌ای، مغایر با قانون نیست. لذا استنباط احکامی همچون صنوف مشمول قانون خاص بودن و. .. از این دادنامه نادرست است. نظام صنفی رایانه ای وفق ماده 12 قانون برای حمایت از حقوق موضوع قانون فوق و ساماندهی آنها تشکیل شده است. اما با توجه به سکوت موضوعات مقرر در تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی و سبق آن قانون نسبت به قانون نظام صنفی، این نظام جامع همه امورات ناظر بر فعالیت اعضای خود نیست و به همین دلیل در مقررات اجرایی این قانون به صراحت از لزوم اخذ پروانه کسب قبل از مبادرت به عرضه و فروش کالا و خدمات (اعم از نرم افزار) از اتحادیه صنفی وفق قانون نظام صنفی سخن به میان آمد. اما اتحادیه در خصوص اصول فنی آن صلاحیت ورود ندارد. آنچه اتحادیه باید برای پروانه صادر نماید، فروش محصولات اعم از نرم افزار و موارد موضوع قانون حمایت. ... است و مواردی همچون فروش بسته های اینترنتی، طراحی و اختراع نرم افزار مشمول قانون نظام صنفی نیست.
بنابراین مراتب، ادعای شاکی وارد نبوده و تقاضای صدور رای شایسته را دارد.
رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری
براساس تبصره ماده 2 قانون صنفی (اصلاحی 1392/06/12): «صنوفی که قانون خاص دارند، از شمول این قانون مستثنی میباشند. قانون خاص قانونی است که براساس آن نحوه صدور مجوز فعالیت، تنظیم و تنسیق امور واحدهای ذیربط، نظارت، بازرسی و رسیدگی به تخلفات افراد و واحدهای تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معین میشود» و حکم قانونی مذکور به دلالت مفاد آن منصرف به صنوفی است که ابعاد مختلف فعالیت آن صنوف در قانونی خاص مشخص شده است و کانون های وکلای دادگستری و نظام پزشکی کشور که به ترتیب براساس لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب 1333/12/05 و قانون سازمان پزشکی کشور مصوب 1383/01/25 تاسیس شده و ارکان وظایف و اختیارات، نحوه صدور مجوز فعالیت و نظارت بر تخلّفات صنفی اعضای آنها در قوانین مذکور تبیین گردیده نمونه‌هایی از صنوف موضوع تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی به شمار می‌روند و در مقابل تبصره فوق شامل صنوفی مانند نظام صنفی رایانه‌ای نمی‌گردد که صرفاً تاسیس آن در یک قانون اعلام شده و قانون فوق در خصوص مسایل مختلف مربوط به این صنف حکمی ندارد و تعیین تکلیف در خصوص این موضوعات را به مقررات اجرایی ارجاع داده است. لذا با توجه به مراتب فوق، بند 2 مصوبه یکصد و بیست و سومین جلسه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی که متضمن شمول قانون نظام صنفی بر فعالیتهای مربوط به حوزه‌های مرتبط با رایانه است، خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. این رای مستند به ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
علیرضا خلیل‌زاده
رییس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری