بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده: 315-358/91
شاکی: حسن قاسمی به وکالت از خبرگزاری فارس و آقای خرم آبادی، مشاور قضایی دادستان کل کشور
موضوع: ابطال مواد 47 و 45، 44، 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956ه-- 1391/01/28 هیات وزیران
تاریخ رای: دوشنبه 27 شهریور 1391
شماره دادنامه: 437-438
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: مشاور قضایی دادستان کل کشور و دبیر کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه مستقر در دادستانی کل کشور به موجب لایحه شماره 51/68/2/9118/140- 1391/02/27 ابطال مواد 47 و 45، 44، 38 اصلاحی آییننامه اجرایی قانون مطبوعات، موضوع تصویب نامه شماره 11985/ت46956ه-- 1391/01/28 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: "1- قسمت اخیر ماده 38 آییننامه مذکور که مقرر داشته است « درج منابع اخبار در خبرگزاری الزامی است» مغایر با نص صریح ماده 4 قانون « انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» مصوب 1387 است. ماده 4 قانون مذکور مقرر داشته است « اجبار تهیه کنندگان و اشاعه دهندگان اطلاعات به افشای منابع اطلاعات خود ممنوع است مگر به حکم مقام قضایی و البته این امر نافی مسئولیت تهیه کنندگان و اشاعه دهندگان اطلاعات نیست». 2- مواد 47 و 45 و 44 آییننامه اجرایی قانون مطبوعات از این جهت که به هیات نظارت بر مطبوعات اجازه فیلتر کردن خبرگزاریها و نشریات الکترونیکی را داده و در این راستا تکالیفی برای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و ارائه دهندگان خدمات اینترنتی تعیین کرده است مغایر با قوانین جاری است. چرا که اولاً: مواد 21 و 23 قانون جرایم رایانه ای پالایش (فیلتر) سایتهای اینترنتی را جزء اختیارات مقامات قضایی و کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه دانسته است و از سوی دیگر هیچ یک از مواد قانون مطبوعات و سایر قوانین موضوعه مجوز صدور دستور پالایش و فیلتر نمودن سایتهای اینترنتی را به هیات نظارت بر مطبوعات نداده است. بنابراین هیات وزیران خارج از چارچوب اختیارات خود، به جای تصویب آییننامه، اقدام به وضع قانون کرده است. ثانیاً: علی رغم این که تبصره 2 ماده 1 قانون مطبوعات مقرر داشته است « نشریه ای که بدون اخذ پروانه از هیات نظارت بر مطبوعات منتشر شود، از شمول قانون مطبوعات خارج بوده و تابع قوانین عمومی است»، مواد 44، 45 و 47 آییننامه مذکور به نحوی تدوین شده اند که اطلاق آنها به هیات نظارت بر مطبوعات اجازه می دهد حتی دستور فیلتر نشریات الکترونیکی و خبرگزاری هایی را که از آن هیات مجوز دریافت نکرده اند را صادر کند. بنابراین علاوه بر اشکالات فوق الذکر اطلاق مواد 44، 45 و 47 آییننامه اجرایی قانون مطبوعات با تبصره 2 ماده 1 آن قانون مغایرت دارد." همچنین آقای حسن قاسمی به وکالت از خبرگزاری فارس ابطال ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات را خواستار شده و در دادخواست تقدیمی اعلام کرده است که: " احتراماً، به استحضار می رساند: که ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956 ه-- 1391/01/28 که مقرر داشته است: « درج منابع اخبار در خبرگزاری های الزامی» است به نظر در مخالفت آشکار با قوانین اساسی و عادی بوده و هیات دولت در خارج از چارچوب صلاحیت خویش ماده موصوف را به تصویب رسانیده است و بر این اساس ماده موصوف به نظر قابل ایراد و ابطال است چرا که: اولاً: حقوق و تکالیف مطبوعات و خبرگزاریها در قوانین موضوعه و به تفصیل معین شده است چرا که مطابق قوانین موضوعه خبرگزاریها از حیث آزادی و حقوق و تکالیف هم ردیف و هم شان مطبوعات میباشند که بر این اساس بخش اخیر مصوبه موضوع شکایت در تضاد با اصل آزادی مطبوعات (موضوع اصل 24 قانون اساسی) بوده و محدودیت و تکلیفی برای خبرگزاریها معین کرده است که غیر قانونی بوده و در خارج از چارچوب مواد 1 ،4 و 5 قانون مطبوعات و نیز ماده 4 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است به عبارت دیگر در نظام حقوقی کشور ما اصل بر آزادی مطبوعات و خبرگزاریها است و تکالیف و محدودیتهای رسانه های مزبور صرفاً شامل مواردی است که در قانون مطبوعات و به صراحت مورد اشاره و تاکید قانونگذار قرار گرفته اند بر این اساس به نظر میرسد که ماده اخیرالتصویب هیات دولت در تضاد آشکار با قوانین جاریه مملکتی بوده و قابل نقض از سوی آن مرجع است. ثانیاً: همان گونه که مستحضرند تنها مرجعی که صلاحیت ایجاد حق و یا تکلیف و یا محدودیت برای مطبوعات و خبرگزاریها را داشته و دارد، صرفاً قوه مقننه است و هیات دولت صرفاً میتواند با رعایت اصول 85 و 138 قانون اساسی و در چارچوب قانون مطبوعات مبادرت به تنظیم آییننامه اجرایی در خصوص قانون موصوف کند ولیکن این اختیار بدان معنا نیست که هیات دولت حق تقنین قانون را داشته باشد. لهذا با عنایت به مراتب فوق و این که ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات در خارج از حدود صلاحیت هیات دولت به تصویب رسیده و منجر به ایجاد تکلیف و محدودیت غیر قانونی برای خبرگزاریها شده است در نتیجه تصویب ماده موصوف بر خلاف اصول 85 و 138 قانون اساسی بوده و به نظر محکوم به بطلان است. ثالثاً: فارغ از بررسی مطالب معنونه و بر فرض آن که هیات دولت حق قانونگذاری در خصوص مطبوعات و خبرگزاریها را داشته باشد به استحضار می رساند که ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات موجب تبعیض بلاوجه و ناروا در میان رسانه ها شده و از این حیث نیز قابل ایراد است چرا که با تصویب ماده فوق الذکر صرفاً خبرگزاریها مکلف به رعایت مندرجات آن ماده هستند و حال آن که در خصوص انتشار مطالب و اخبار از طریق رسانه های جمعی خصوصیتی برای خبرگزاریها متصور نیست که مطبوعات فاقد آن خصوصیت باشند به طوری که به لحاظ وجود آن خصوصیت خبرگزاریها مکلف به رعایت تکالیفی شوند که در شرایط مشابه مطبوعات از اجرای آن تکلیف معاف شده باشند به عبارت خلاصه ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرای قانون مطبوعات مصداق بارز ترجیح بلامرجح میباشد که شرعاً و قانوناً باطل و مردود است. اکنون با عنایت به مراتب فوق و این که ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات بر خلاف اصول 24 و 85 و 138 قانون اساسی و مواد 1، 4 و 5 قانون مطبوعات و ماده 4 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تنظیم و تصویب شده و اساساً هیات دولت بدون آن که حق قانونگذاری داشته مبادرت به ایجاد تکلیف و محدودیت غیر قانونی برای خبرگزاریها نموده و تصویب ماده مذکور موجب تبعیض ناروا در میان مطبوعات خبرگزاری ها شده است بر این اساس رسیدگی و ابطال ماده موصوف از محضر آن مقام مورد استدعاست." متعاقباً آقای حسن قاسمی به موجب لایحه ای که به شماره 1327- 1391/06/26 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است، صرفاً رسیدگی به درخواست ابطال ماده 38 الحاقی به آییننامه اجرایی قانون مطبوعات به لحاظ مغایرت با قانون را خواستار شده و تصریح کرده است که مراد وی رسیدگی از بُعد شرعی نیست. متن مواد مورد اعتراض از آییننامه اجرایی قانون مطبوعات به قرار زیر است: " ماده 38- خبرگزاریها موظفند مطالب خود را به طور مستمر و با درج شماره و زمان جداگانه منتشر نمایند. درج منابع اخبار در خبرگزاری الزامی است. ماده 44- وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مکلف است در صورت اعلام هیات نظارت بر مطبوعات مبنی بر توقیف، لغو پروانه یا دستور پالایش (فیلتر) موقت، بلافاصله خبرگزاری را پالایش (فیلتر) نماید. ماده 45- مراکز ارایه خدمات دیجیتال و میزبانی، مجاز به ثبت دامنه و میزبانی خبرگزاری ها یا نشریات الکترونیکی که فعالیت آنها از سوی دادگاه صالح یا هیات نظارت بر مطبوعات مغایر با اصول مندرج در قانون مطبوعات و این آییننامه تشخیص داده شوند، نمیباشند. ماده 47- نشریات الکترونیکی نیز مشمول مقررات این فصل میباشند." در پاسخ به شکایتهای مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 105238/16877- 1391/05/25 توضیح داده است که: " با احترام، عطف به نامه شماره 91/358- 1391/04/04 در خصوص دادخواست خبرگزاری فارس و نامه شماره 91/315- 1391/03/06 در خصوص دادخواست دادستانی کل کشور از برخی احکام اصلاحیه آییننامه اجرایی قانون مطبوعات (موضوع تصویب نامه شماره 11985/ت46956ه- - 1391/01/28 هیات وزیران) ضمن ایفاد تصویر نامه شماره 16615ه-/ب-1391/04/07 رئیس مجلس شورای اسلامی و جدول ضمیمه آن مبنی بر اعلام عدم مغایرت قانونی تصویب نامه یاد شده به موجب ردیف (46) آن جدول اعلام می دارد: الف) در خصوص ادعای ایراد قانونی قسمت اخیر ماده (38) آییننامه مبنی بر الزام خبرگزاری به درج منابع اخبار در قانون مطبوعات به عنوان قانون خاص، حقوق و وظایف حرفه ای مطبوعات درج شده و در ماده (5) حق مطبوعات به کسب و انتشار اخبار داخلی و خارجی به منظور حفظ مصالح جامعه و افزایش آگاهی عمومی پیش بینی شده است و در بند «11» ماده (6) پخش شایعات و مطالب خلاف واقع و یا تحریف مطالب دیگران به عنوان حدود مطبوعات قید شده است و در ماده (47) نیز تصویب آییننامه اجرایی قانون توسط هیات وزیران پیش بینی شده است لذا واضح است که مفاد آییننامه در جهت تحقق مفاد و اهداف قانون بوده و هیات وزیران در جهت تحقق حکم قانونی یاد شده مبنی بر حفظ مصالح عمومی و جلوگیری از ترویج شایعات بدون منبع، حکم به لزوم قید منبع داده است. از سوی دیگر با توجه به خاص بودن قانون مطبوعات و عام بودن قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، ماده (4) قانون مذکور در خصوص مورد قابل استناد نمیباشد. ب) در خصوص ایراد به عدم اختیار هیات نظارت جهت دستور فیلتر کردن خبرگزاری با عنایت به این که حسب تبصره (4) الحاقی به ماده (1) قانون مطبوعات، نشریات الکترونیکی و خبرگزاری داخلی از حیث حقوق، وظایف، حمایتهای قانونی و جرایم و مجازاتها و مرجع و نحوه دادرسی مشمول قانون مطبوعات هستند و از سوی دیگر در تبصره ماده (12) قانون به هیات نظارت اجازه توقیف نشریه داده شده است و توقیف نشریه در خصوص خبرگزاریهای دیجیتالی مستلزم و از طریق فیلتر کردن است. لذا ادعای مغایرت حکم یاد شده با قانون منتفی است. عنایت دارند هیات نظارت بر مطبوعات بر حسب قانون مطبوعات دارای صلاحیتهای خاص قانونی است و اختیارات کار گروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه (موضوع مواد 21 و 22 قانون جرایم رایانه ای) ملازمه با سلب اختیار هیات نظارت ندارد. لازم به ذکر است بسیاری از تخلفات و جرایم مطبوعاتی موضوع قانون مطبوعات اساساً از مصادیق جرایم رایانه ای احصاء شده در قانون جرایم رایانه ای و مشمول مواد (21 و 22) نیست. ج) در خصوص ادعای ایراد به اطلاق و شمول مواد (44 و 45 و 47) آییننامه بر نشریات و خبرگزاری های فاقد مجوز با عنایت به این که بر حسب ماده (35) آییننامه، خبرگزاریها به جز موارد مشخص مشمول کلیه مقررات آییننامه اجرایی قانون مطبوعات میباشند و بر حسب مواد مختلف آییننامه از جمله ماده (7) (راجع به لزوم درج مطالب متناسب با روشهای مندرج در پروانه انتشار) و فصل دوم (راجع به شرایط صدور پروانه) و سایر مواد،آییننامه اساساً ناظر بر نشریات و مطبوعات دارای پروانه میباشد و نشریات فاقد مجوز مشمول آییننامه نمیباشند. لذا واضح است که مواد (44، 45 و 47) نیز ناظر برخبرگزاری های دارای پروانه است و خبرگزاریها و نشریات فاقد پروانه از شمول آییننامه خروج موضوعی دارد. با عنایت به مراتب فوق استدعای رد شکایت شاکی را دارد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف- نظر به این که در ماده 4 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال 1388 مقرر شده است که « اجبار تهیه کنندگان و اشاعه دهندگان اطلاعات به افشاء منابع اطلاعات خود ممنوع است مگر به حکم مقام صالح قضایی و البته این امر نافی مسئولیت تهیه کنندگان و اشاعه دهندگان اطلاعات نمیباشد.» اطلاق قسمت اخیر ماده 38 اصلاحی آییننامه اجرایی قانون مطبوعات موضوع تصویب نامه شماره 11985/ت46956ه-- 1391/01/28 هیات وزیران در الزام به درج منابع اخبار منتشره در خبرگزاری در حدی که شامل درج منابع اطلاعات منتشره باشد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران تشخیص داده میشود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود. ب- نظر به این که مطابق تبصره 4 قانون اصلاح ماده یک قانون مطبوعات مصوب سال 1388، خبرگزاریهای داخلی از حیث حقوق، وظایف، حمایتهای قانونی و جرایم و مجازاتها و مرجع و نحوه دادرسی مشمول احکام مقرر در این قانون و اصلاحات آن هستند و همچنین بر اساس تبصره 3 ماده یک همان قانون، کلیه نشریات الکترونیکی نیز مشمول مواد این قانون به حساب می آیند و به موجب تبصره 2 ماده یک قانون مذکور، نشریه ای که بدون اخذ پروانه از هیات نظارت بر مطبوعات منتشر شود از شمول قانون خارج و تابع قوانین عمومی است، لذا اطلاق مواد 44و 45، 47 آییننامه اجرایی اصلاحی قانون مطبوعات از این حیث که صلاحیت پالایش (فیلتر)، توقیف و لغو پروانه و اختیارات مصرح در ماده 45 آییننامه معترضٌ به را برای خبرگزاریها و نشریات الکترونیکی که فاقد پروانه از هیات نظارت بر مطبوعات هستند، به این هیات اعطاء کرده است مغایر قانون تشخیص داده میشود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - محمدجعفر منتظری