بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1757
تاریخ دادنامه: 21/11/1399
شماره پرونده: 9804294
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 ماده 13 تصویب نامه شماره 11271280 مورخ 28/12/1395 شورای عالی اداری
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 307958/300-6/12/1398 اعلام کرده است که:
« حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً تصویب نامه حقوق شهروندی در نظام اداری مصوب شورای عالی اداری (مصوب 28/12/1395) از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفته که نتیجه آن به شرح ذی جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام میشود. بند (3) ماده (13) تصویب نامه حقوق شهروندی در نظام اداری مصوب شورای عالی اداری اشعار می دارد: «مطابق فصل دهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی تحت عنوان «تقصیرات مقامات و ماموران دولتی»، دستگاه های اجرایی مسئول جبران آن دسته از خسارات مادی، معنوی و بدنی هستند که مستخدمان و کارکنان آنها در نتیجه بی احتیاطی، بی مبالاتی یا عدم رعایت قوانین، مقررات یا نظامات مربوط در حین انجام وظیفه یا به مناسبت آن به دیگران وارد یا در نتیجه نقص یا کمبود غیر متعارف امکانات و وسایل به اشخاص وارد میشود.» این در حالی است که؛ طبق ماده (11) قانون مسئولیت مدنی (مصوب 1339)، اولاً: دولت در خصوص خسارات ناشی از اعمال حاکمیت، مسئولیت ندارد و ثانیاً: چنانچه مستخدم دولت مقصر باشد، خود مسئول خسارت ناشی از تقصیر است. به عبارت دیگر، بند (3) ماده (13) تصویب نامه مذکور به طور مطلق دستگاه های اجرایی را مسئول جبران آن دسته از خسارات مادی، معنوی و بدنی که مستخدمان و کارکنان آنها در نتیجه بی احتیاطی، بی مبالاتی یا عدم رعایت قوانین، مقررات یا نظامات مربوط در حین انجام وظیفه یا به مناسب آن به دیگران وارد نموده، محسوب داشته و مسئولیت ناشی از تقصیر مستخدم را بر عهده دستگاه گذاشته و تعهد برای دستگاه های دولتی ایجاد کرده است، از سوی دیگر مطابق قانون، خسارات ناشی از اعمال حاکمیت متوجه دولت نیست و تنها در صورتی دولت مسئول خسارات وارده است که این خسارت ناشی از نقص وسائل ادارات و موسسات مزبور باشد، در نتیجه بند (3) ماده (13) تصویب نامه مغایر با ماده قانونی مذکور و خروج از حدود صلاحیت ها و دخالت در صلاحیت قوه مقننه میباشد. بنا به مراتب بند (3) ماده (13) تصویب نامه مغایر با قانون اشاره شده و خارج از حدود اختیارات شورای عالی اداری بوده و دخالت در صلاحیت قوه مقننه میباشد که ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد درخواست میباشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
« ماده 13: حق جبران خسارت وارده در اثر قصور یا تقصیر دستگاه های اجرایی و کارکنان آنها
3- مطابق فصل دهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی تحت عنوان «تقصیرات مقامات و مامورین دولتی»، دستگاه های اجرایی مسئول جبران آن دسته از خسارات مادی، معنوی و بدنی هستند که مستخدمان و کارکنان آنها در نتیجه بی احتیاطی، بی مبالاتی یا عدم رعایت قوانین، مقررات یا نظامات مربوط، در حین انجام وظیفه یا به مناسبت آن به دیگران وارد یا در نتیجه نقص یا کمبود غیر متعارف امکانات و وسایل، به اشخاص وارد میشود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 68127/43040-19/6/1399 توضیح داده است که:
« 1- سازمان بازرسی کل کشور طی درخواست ارائه شده مدعی مغایرت مفاد بند (3) ماده (13) این مصوبه با حکم مقرر در ماده (11) قانون مسئولیت مدنی مصوب 1339 شده است. این در حالی است که مغایرت مورد ادعا اصولاً قابل تصور نیست؛ زیرا اولاً: ماده 13 مصوبه در مقام بیان حقوق اشخاص نسبت به دستگاه های اجرایی کشور است و به عنوان قاعده کلی، «حق جبران خسارت وارده در اثر قصور یا تقصیر دستگاه های اجرایی و کارکنان آنها» را مورد اشاره قرار داده است. بنابراین بند یاد شده در مقام تعیین مسئول و نحوه تقسیم مسئولیت ناشی از ورود ضرر از سوی دستگاه های دولتی به اشخاص نیست تا مغایرت آن با ماده (11) قانون مسئولیت مدنی متصور باشد. ثانیاً: مسئول شناختن دستگاه های اجرایی در قبال مردم، مانع از پیگیری و مطالبه خسارت توسط دستگاه اجرایی مربوط از مامور مقصر و مسئولیت نهایی وی در جبران خسارت طبق اصول کلی ناظر بر مسئولیت مدنی نیست ؛ به بیان دیگر بند (3) ماده (13) مصوبه یاد شده به هیچ وجه در بردارنده حکمی مبنی بر عدم مسئولیت مامورین دولتی در قبال تقصیرات منجر به ضرر وارده از ناحیه ایشان نیست و در نتیجه مغایرتی با ماده (11) قانون مسئولیت مدنی نیز ندارد. 2- با توجه به مفاد بند مورد شکایت که چنین مقرر مینماید: « 3- مطابق فصل دهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی تحت عنوان «تقصیرات مقامات و مامورین دولتی»، دستگاه های اجرایی مسئول جبران آن دسته از خسارات مادی، معنوی و بدنی هستند که مستخدمان و کارکنان آن ها در نتیجه بی احتیاطی.... وارد یا در نتیجه نقص..... وارد میشود.» روشن است حکم یاد شده با ابتنای بر فصل یاد شده از قانون مجازات اسلامی سال 1375 تنظیم شده است و مغایرتی متصور نیست. آنچه موضوع بند (3) ماده (13) مصوبه مورد شکایت را تشکیل می دهد، تقصیراتی است که مقامات و مامورین دولتی در نتیجه بی احتیاطی و بی مبالاتی و عدم رعایت قوانین و مقررات مربوط آن هم در حین انجام وظیفه یا به مناسبت آن، به دیگران وارد یا در نتیجه نقص یا کمبود امکانات اداری دستگاه اجرایی به دیگران (اشخاص ثالث) وارد می آورند. بخش پایانی مستند مورد شکایت نیز با عبارت یاد شده در بالا حکایت از ارتباط و انتساب فعل خسارت بار به دستگاه اجرایی دارد و متن مزبور نیز خواسته، همان قاعده ای را بیان کند که در ماده (11) قانون مسئولیت مدنی سال 1339 مقرر شده است. بنابراین مغایرتی با قانون مزبور ندارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/11/1399 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: فصل دهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1375 حکمی راجع به جبران خسارات ناشی از هرگونه اقدامات مستخدمان و مقامات دستگاه های اجرایی به اشخاص ندارد.
ثانیاً: تدوین و تصویب مقرره مورد شکایت از جمله اختیارات و وظایف شورای عالی اداری مصرح در ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 محسوب نمی شود.
ثالثاً: به موجب ماده 11 قانون مسئولیت مدنی مصوب سال 1339 مقرر شده است: «کارمندان دولت و شهرداری و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی احتیاطی خسارتی به اشخاص وارد نمایند شخصاً مسئول جبران خسارات وارده میباشند ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسائل ادارات و موسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا موسسه مربوطه است ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر حسب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.»
رابعاً: هرچند به موجب بند 23 سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری مدظله العالی بر جبران خسارت های وارده بر اشخاص حقیقی و حقوقی در اثر قصور یا تقصیر در تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداری تاکید شده است، لیکن این سیاست به معنای نفی جبران خسارت های ناشی از فعل ماموران و کارکنان دستگاه اجرایی به اشخاص حقیقی و حقوقی نیست، بنابراین حکم مقرر در بند 3 ماده 13 مقرره مورد شکایت که بدون تفکیکِ دلیلِ ورود خسارت عمدی یا غیرعمدی کارکنان دولت و یا بدون تفکیک اعمال حاکمیتی و غیر آن، پرداخت خسارات وارده بر اشخاص حقیقی یا حقوقی را به طور مطلق متوجه دستگاه اجرایی کرده است و اطلاق آن حاکی از جبران هرگونه خسارت ناشی از سهل انگاری، بی مبالاتی و بی احتیاطی کارمندان است و در غیر موارد نقص یا کمبود غیر متعارف امکانات و وسایل دستگاههای اجرایی، جبران تقصیر و قصور کارمندان را بر عهده دستگاه اجرایی قرار داده، اطلاق بند 3 ماده 13 تصویب نامه مورد اعتراض به جهت با مغایرت با قانون و همچنین خروج از اختیارات مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری