بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه ت/ 0300215 شماره دادنامه سیلور: 140431390000016934 تاریخ: 1404/01/09
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی فرزند سیاوش
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های 2 و 3 ماده 2 آییننامه اجرایی نحوه ایجاد بستر پارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای
شاکیان دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری به خواسته: ابطال تبصره های 2 و 3 ماده 2 آییننامه اجرایی نحوه ایجاد بستر پارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
آییننامه اجرایی نحوه ایجاد بستر پارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای
........
ماده 2- وزارت کشور موظف است با همکاری وزارت خانه های راه و شهرسازی و امور اقتصادی و دارایی و شهرداری تهران، بازبینی تمام فرآیندهای مربوط به پروانه ساختمانی را با استفاده از ظرفییت تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی -مصوب 1387 -با اصلاحات بعدی آن اجرایی نماید.
......
تبصره 2-کلیه دستگاههای اجرایی مکلفند ظرف یک هفته کاری از تاریخ استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی، نظر خود را به صورت الکترونیکی اعلام دارند. اعلام نظر باید بدون ابهام و هرگونه قید و شرط با ذکر علت و مستند به دلایل قانونی باشد. عدم پاسخ، به منزله بلامانع بودن صدور پروانه است.
تبصره 3- با توجه به ناشناخته بودن برخی از آثار به ویژه محوطه های باستانی کشور و ضرورت بازدید کارشناسی میدانیف پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی باید در ظرف پانزده روز کاری انجام شود. وزارت یاد شده موظف است آثار شناسایی شده و حریم های مصوب آنها را ظرف یک سال در سامانه مدیریت ساخت و ساز بارگذاری نماید.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی توضیح داده است:
به استحضار می رساند طرف شکایت طی تبصره 2 و 3 ماده 2 آییننامه اجرایی نحوه ایجاد بستر پارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای مربوط ابلاغی به شماره 131505/ت56576ه مورخ 14/ 11/ 1399 مقرر نمود:
ماده 2- وزارت کشور موظف است با همکاری وزارتخانههای راه و شهرسازی و امور اقتصادی و دارایی و شهرداری تهران، بازبینی تمامی فرایندهای مربوط به پروانه ساختمانی را با استفاده از ظرفیت تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی - مصوب 1387 - با اصلاحات بعدی آن اجرایی نماید.
تبصره 2- کلیه دستگاههای اجرایی مکلفند ظرف یک هفته کاری از تاریخ دریافت استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی، نظر خود را به صورت الکترونیکی اعلام دارند. اعلام نظر باید بدون ابهام و هرگونه قید و شرط با ذکر علت و مستند به دلایل قانونی باشد. عدم پاسخ، به منزله بلامانع بودن صدور پروانه است.
تبصره 3- با توجه به ناشناخته بودن برخی از آثار و به ویژه محوطههای باستانی کشور و ضرورت بازدید کارشناسی میدانی، پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی باید در ظرف پانزده روزی کاری انجام شود. وزارت یادشده موظف است آثار شناسایی شده و حریمهای مصوب آنها را ظرف یکسال در سامانه مدیریت ساخت و ساز بارگذاری نماید.
علیهذا تعیین محدودیت زمانی در پاسخ استعلامات و بلامانع تلقی کردن در صورت عدم وصول پاسخ در انقضاء مهلت تعیین شده مصرح در دو تبصره یاد شده خارج از حدود اختیارات و تکالیف طرف شکایت و مغایر قوانین بعدالذکر است.
اولاً این دو تبصره ذیل ماده 2 آییننامه وضع شده و در ماده 2 مقرره معترض عنه به تبصره 3 ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی استناد شده است. در تبصره 3 ماده 7 قانون یاد شده مقرر شده است:
تبصره 3- کلیه مراجع صادرکننده مجوز موظفند ظرف مدت چهارماه پس از لازمالاجراءشدن این قانون، نسبت به اظهار عنوان و تکمیل شناسنامه صدور، تمدید، اصلاح و لغو مجوزها بر اساس استاندارد تعیینشده طبق ضوابط قانونی توسط هیات مقرراتزدایی و بهبود محیط کسب و کار بر روی درگاه ملی مجوزهای کشور بهصورت الکترونیکی اقدام کنند.
در صورت عدم اظهار و ثبت و تکمیل اطلاعات موضوع این ماده بر روی درگاه مذکور در مهلت زمانی تعیینشده، الزام اشخاص به اخذ مجوزی که اطلاعات آن در این درگاه ثبت نشده، ممنوع است و بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا مرجع صادرکننده مجوز و یا مقامات و مدیران مجاز ازطرف وی مسئول حسن اجرای این ماده هستند.
هیات مقرراتزدایی و بهبود محیط کسب و کار موظف است پس از بارگذاری اطلاعات مربوط به مجوزها توسط مراجع صادرکننده مجوز، ظرف مدت ششماه نسبت به تعیین سقف زمانی صدور مجوز در هر کسب و کار و شرایط و مراحل صدور مجوز اقدام و در درگاه ملی مجوزهای کشور منتشر نماید.
این هیات هر ماه حداقل یکبار به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی و با حضور دادستان کل کشور، رییس سازمان بازرسی کل کشور، رییس دیوان محاسبات کشور یا نمایندگان تامالاختیار آنان، دو نماینده مجلس شورای اسلامی، رییس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، رییس اتاق تعاون مرکزی ایران، رییس اتاق اصناف ایران و حسب مورد نماینده دستگاه اجرایی ذیربط موضوع ماده(5) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده(5) قانون محاسبات عمومی کشور و دارندگان ردیف و عنوان در قانون بودجه سنواتی مربوط، تشکیل میشود.
این هیات موظف است حداکثر تا مدت سهماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامهها، آییننامهها و مانند اینها را بهنحوی تسهیل و تسریع نماید و هزینههای آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب و کار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحاً به صورت آنی و غیرحضوری و راهاندازی آن کسب و کار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.
مصوبات هیات مذکور درمورد بخشنامهها، دستورالعملها و آییننامهها پس از تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی و درمورد تصویبنامههای هیات وزیران پس از تایید هیات وزیران برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب و کار و کلیه دستگاهها و نهادها که در صدور مجوزهای کسب و کار نقش دارند لازمالاجراء میباشد.
فعالیت این هیات پس از انجام تکالیف مذکور نیز استمرار یافته و در صورتی که تحقق این اهداف به اصلاح قوانین نیاز داشته باشد، هیات مذکور موظف است پیشنهادهای لازم را برای اصلاح قوانین تهیه و به مراجع مربوطه ارایه کند.
1- در مواردی که تصمیمات هیات مقرراتزدایی در جهت بهبود محیط کسب و کار و تسهیل صدور مجوزها، نیازمند تصویب هیات وزیران است، وزیر امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف مدت دوهفته، تصمیمات هیات را برای هیات وزیران ارسال کند. هیات وزیران موظف است پیشنهادهای این هیات را حداکثر ظرف مدت چهل و پنج روز رسیدگی و نسبت به آنها تصمیمگیری کند. (الحاقی 1399)
2- دبیرخانه هیات مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی (مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب و کار) است. دبیر هیات از بین افراد مورد وثوق و امین به انتخاب و حکم وزیر امور اقتصادی و دارایی منصوب میشود. (الحاقی 1399)
همانطور که مشخص است مرجع تعیین سقف زمانی صدور مجوزها در سامانه مذکور در این تبصره قانونی، هیات مقررات زدایی است بنابراین طرف شکایت هیچ اختیاری در خصوص تعیین سقف زمانی پاسخ به استعلام ها نداشته و عدم پاسخگویی در مهلت متعین معترض عنه را نمی توان در معنا جواز و امکان صدور معنا نمود.
ثانیاً در قوانین مختلف از جمله قانون ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بند 10 ماده 78 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، مواد 1 و 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات، ماده 17 قانون ایمنی راه و راه آهن، مواد 6-7-11 قانون اراضی مستحدث ساحلی، ماده 102 قانون شهرداری و 560 قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات و امثالهم، اخذ جواز جهت صدور پروانه را از متولیان موضوع این قوانین بدون قید زمان تعیین نموده است و در قوانینی چون تبصره ماده 7 قانون تعیین حریم حفاظتی، امنیتی اماکن و تاسیسات کشور بازه زمانی دو ماهه برای اظهار نظر دستگاه های اجرایی صاحب حریم تعیین شده که در صورت عدم پاسخگویی به منزله موافقت اطلاق شده است. علیهذا به کیفیت مطروحه، این مقنن است که میتواند برای پاسخ استعلام بازه زمانی تعیین نماید و چنانچه در قوانین این امر مشخص نشده باشد، هیات وزیران نمیتواند آن را طبق تبصره های معترض عنه مقرر نماید و تصریح کنند که در صورت عدم پاسخگویی، صدور پروانه مجاز تلقی میشود. فلذا اقدام طرف شکایت مداخله در امور تقنینی و خارج از حدود اختیارات و تکالیف خود و نیز مغایر قوانین مارالبیان میباشد.
ثالثاً بدیهی است که عدم پاسخگویی مراجع استعلامی در مدت زمانی متناسب میتواند از باب تعلل و تاخیر مسیولیت مدنی را متوجه مسبب خسارت نماید کما اینکه رای وحدت رویه 747 مورخ 29/ 10/ 1394 مرجع رسیدگی به چنین خساراتی را شعب دیوان عدالت اداری تعیین کرده است بنابراین ابطال دو تبصره یاد شده حسب تصمیم قضات محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری به معنای عدم الزام به فوریت پاسخگویی به استعلامات نمیباشد.
علی ایحال با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه نظر به اینکه در هیچ قانونی به طرف شکایت جواز تصویب دو تبصره یاد شده از حیث تعیین زمان برای پاسخگویی به استعلامات مراجع صدور پروانه اعطا نشده که به واسطه آن عدم پاسخگویی در ظرف زمانی مذکور به منزله موافقت جهت صدور پروانه ساختمانی تلقی گردد، علی ایحال ابطال دو تبصره یاد شده تا حدی که متضمن موارد مذکور باشد را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستار است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
1. هیات وزیران به موجب تصویب نامه شماره 23110 ت 53079 ه مورخ 1396/03/01 به استناد اصل (138) قانون اساسی مبادرت به وضع مقرراتی در خصوص ارتقای جایگاه ایران در شاخص شروع کندوکار نمود که در بند (پ) ماده (3) آن مقرر شد که « به منظور ارتقای جایگاه ایران در شاخص اخذ مجوزهای ساخت و ساز و تسهیل فرایندها در این زمینه» وزارت کشور مکلف گردد « با همکاری وزارتخانه های ارتباطات و فناوری اطلاعات و امور اقتصادی و دارایی. .. نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور را تهیه و برای تصویب هیات وزیران ارایه نماید».
بر این، اساس مقرره معترض عنه به استناد اصل (138) قانون اساسی و در واقع در راستای «انجام وظایف اداری» و «تنظیم سازمانهای اداری» به تصویب هیات وزیران رسید.
,2 در تبصره های مورد شکایت از ماده (2) آییننامه دولت در جهت تسهیل فرایند اخذ مجوز ساخت و ساز، اقدام به تعیین مهلت های مشخصی جهت پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی نمود که این امر با توجه به صلاحیت هیات وزیران در رابطه با وضع مقررات لازم در جهت« انجام وظایف اداری» و «تنظیم سازمانهای اداری» در چارچوب اصل، (138) خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب نمیباشد.
3.حکم قانونی مورد استناد، شاکی یعنی تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی که ادعای مغایرت مصوبه دولت با این حکم شده، در تاریخ 1399/11/15 (یک روز پس از تصویب مصوبه هیات وزیران) به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 1399/11/29 به تایید شورای نگهبان رسیده و در 1399/12/20 در روزنامه رسمی کشور منتشر شده است. لذا از این حیث درخواست ابطال این مصوبه به جهت مغایرت با قانون موخر التصویب موضوعیت ندارد.
4. حکم قانونی مورد استناد شاکی ناظر بر« تعیین سقف زمانی صدور مجوز در هر کسب و کار و شرایط و محل صدور مجوز» است که با توجه به بند (21) ماده (1) قانون مورد استناد، شاکی اساساً معطوف به «هر نوع اجازه الکترونیکی و غیر الکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهی، جواز، نماد پاسخ به استعلام موافقت تاییدیه یا مصوبه و هر نوع سند مکتوبی» است که «برای شروع، ادامه توسعه، انحلال یا بهره برداری فعالیت اقتصادی توسط مراجع ذی ربط صادر میشود.» این در حالی است که تبصره های مورد شکایت، ناظر بر تعیین مهلت پاسخ به استعلامات راجع به مجوز ساخت و ساز و فرایند صدور پروانه های ساختمانی میباشند. همچنین حکم قانونی مورد استناد شاکی ناظر بر تعیین هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به عنوان مرجع تعیین سقف زمانی برای صدور خود مجوز از سوی مراجع صدور آن است و نه تعیین سقف زمانی برای پاسخ دستگاههای اجرایی به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی لذا بنا به جهات فوق ادعای مغایرت مصوبه دولت با قانون و دخالت دولت در حوزه صلاحیت هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب وکار وارد نیست.
پرونده شماره ه ت/0300215 مبنی بر ابطال تبصره های 2 و 3 ماده 2 آییننامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرآیندهای مربوط موضوع تصویب نامه شماره 131505/ت56576ه مورخ 1399/11/14 هیات وزیران در جلسه مورخ 1403/12/12 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
اولا تبصره 3 ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی در تاریخ 1399/11/15 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 1399/11/29 به تایید شورای نگهبان رسیده و در تاریخ 1399/12/20 در روزنامه رسمی کشور منتشر شده است، لذا به لحاظ تاخر لازم الاجرا شدن تاریخ تبصره مذکور نسبت به تاریخ تصویب آییننامه مورد اعتراض، منطقاً امکان مغایرت این تبصره با آییننامه مورد اعتراض متصور نیست.
ثانیا بر اساس بند 21 ماده 1 قانون مذکور اصلاحی مصوب 1399/11/15 مجوز کسب و کار بدین نحو تعریف شده است: «هر نوع اجازه الکترونیکی و غیرالکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهی، جواز، نماد، پاسخ به استعلام، موافقت، تاییدیه یا مصوبه و هر نوع سند مکتوبی است که برای شروع، ادامه، توسعه، انحلال یا بهره برداری فعالیت اقتصادی توسط مراجع ذی ربط صادر میشود.» و تبصره 3 ماده 7 این قانون نیز ناظر بر تعیین سقف زمانی صدور مجوز در هر کسب و کار و شرایط و محل صدور مجوز است حال آنکه مفاد تبصره های 2 و 3 ماده 2 آییننامه مورد اعتراض ناظر بر تعیین مهلت پاسخگویی مراجع ذی ربط به استعلامات راجع به مجوزهای ساخت و ساز و فرآیند صدور پروانه ساختمانی است.
بنابه مراتب مذکور تبصره های 2 و 3 ماده 2 آییننامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرآیندهای مربوط موضوع تصویب نامه شماره 131505/ت56576ه مورخ 1399/11/14 هیات وزیران مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری