رای شماره 175 مورخ 1396/03/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 175

تاریخ دادنامه: 2/3/1396

کلاسه پرونده: 89/524

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی به آبادی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867/87-9/11/1387 [3/31928/87-12/11/1387] در خصوص اخذ عوارض حق ارزش افزوده

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تقدیمی، ابطال مصوبه شماره 3/31928/87-12/11/1387 شورای اسلامی شهر گرگان در خصوص اخذ عوارض حق ارزش افزوده را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"احتراماً در اجرای اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به استحضار عالی می رساند، در پی پیشنهاد شهرداری گرگان طی نامه شماره 18/51607-29/10/1387، شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه 140 رسمی خود، برابر مصوبه شماره 3/31928/87-12/11/1387، اخذ عوارض حق ارزش افزوده را تصویب نمود نظر به اینکه مصوبه مذکور با توجه به لایحه پیوست خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب کننده بوده است، در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 و ماده 41 و 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 تقاضای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ اجراء استدعا دارم.

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً در اجرای اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به استحضار عالی می رساند، درپی نامه شماره 18/51607-29/10/1387 شهرداری گرگان، شورای اسلامی شهر گرگان در مورخ 9/11/1387 در یکصد و چهلمین جلسه رسمی و علنی خود به شماره 8/31867-9/11/1387 اخذ عوارضی تحت عنوان عوارض ارزش افزوده املاک را مصوب نمود که طی ابلاغیه شماره 3/31928/87-12/11/1387 جهت اجرا به شهرداری گرگان ارسال نموده است، نظر به اینکه مصوبه مذکور بنا به دلایل قانونی ذیل خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب بوده است، در اجرای مواد قانونی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه شماره 3/31928-12/11/1387 را از تاریخ اجرا تمنا دارد.

در خصوص مفاد مصوبه مورد اشاره اختصاراً لازم به توضیح می‌باشد که مصوبه مذکور در خصوص املاکی است که شهرداری گرگان برخلاف قوانین موجود: 1- مواد لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک.... مصوب 1385 و 2- قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370، تملک خلاف قانون نموده و طرح خود را اجرا نموده است و در حال حاضر که مالکان و ذینفعان بر اساس قانون، درخواست غرامت از این عمل غاصبانه را دارند، به خاطر این عمل قانونی و به حق خود، بایستی بر اساس مصوبه معترض عنه، اجباراً عوارضی هنگفت تحت عنوان عوارض ارزش افزوده را به قیمت روز پرداخت نمایند. در غیر این صورت با رای کمیسیون ماده 77 برای ایشان اجراییه صادر می‌شود.

«در خصوص خلاف شرع بودن مصوبه»

در بند 3 مصوبه مذکور اشاره شده که از مالکانی که قسمتی از ملکشان را شهرداری تحت عنوان اجرای طرح تصاحب نموده در قبال درخواست هرگونه مجوز قانونی برای مابقی ملکشان از ایشان تعهدی اخذ شود که هیچ گونه ادعایی در خصوص مطالبه وجه ملک واقع شده در طرح ندارند و بعد مجوز صادر گردد.

با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) که خرید و فروش املاک بایستی اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیر این صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد و لحاظ این نکته مهم که درموازین اسلام و قوانین جاری در مملکت اخذ مجانی و رایگان نداریم، لذا بند 3 مصوبه مذکور که اشعار دارد درصدهایی از املاک واقع در طرح به رایگان به تملک شهرداری درآید و شهرداری صدور مجوز به حق و قانونی مالکان را منوط به اجبار در دادن تعهد واگذاری رایگان املاک به شهرداری می‌نماید برخلاف مادتین 30 و 31 و 32 قانون مدنی و اصل 22 و 47 و 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و خلاف اصل تسلیط و اعتبار و حرمت مالکیت مشروع اشخاص و قاعده لاضرر و لاضرار فی الاسلام و مغایر با نظر قانونگذار در مواد 1، 4، 5، 6 و 9 قانون نحوه خرید و تملک اراضی و... مصوب 1358 و ماده واحده نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370 بوده و به طور قطع و یقین خلاف موازین شرعی و قانونی و خارج از اختیارات قانونی می‌باشد.

«در خصوص خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی بودن»

1- در مفاد مصوبه مذکور و تبصره الحاقی در ابلاغیه مصوبه توسط شورای شهر به شهرداری گرگان اشاره شده که اعمال و اجرای مصوبه مربوط به اجرای طرح های معابر شهری قبل از تشکیل شوراها نیز می‌باشد. این تبصره مبین این نکته مهم است که شورای شهر گرگان اخذ این گونه عوارض را به سالها قبل از تصویب مصوبه و حتی تصویب قانون شوراها و تشکیل شوراها عطف به ماسبق نموده است. لذا به استناد اصل 169 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده 11 قانون مجازات اسلامی و ماده 4 قانون مدنی و با عنایت به اصل خدشه ناپذیر قاعده عطف بماسبق نشدن قوانین ومقررات و موثر نبودن قانون نسبت به گذشته و تاثیر آن نسبت به آتیه، چه آن که اگر قانون نسبت به گذشته دلالت کند و روابطی را که بر طبق قانون سابق ایجاد شده است درهم بریزد، دیگر هیچ کس نمی تواند به ثبات خودش در آینده اطمینان پیدا کند و نتیجه آن از بین رفتن اعتماد به قانون است، لذا مصوبه معترض عنه و تبصره الحاقی از این منظر قانونی نیز با توجه به قوانین فوق الاشاره، خلاف نص صریح قانون و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب آن صادر شده است.

2- در ابتدای مصوبه، عدم اخذ عوارض را، منوط به توافق مالکین با شهرداری در بحث حق مشرفیت در توافق طرفین، تعیین تکلیف نموده است، در واقع بهای تملک املاک را با تهاتر با وجه عوارض حق مشرفیت تعیین تکلیف نموده است و در صورتی که این گونه نباشد، تمام مالکینی که املاکشان توسط شهرداری برخلاف قانون بابت اجرای طرح تملک شده، طی چهار بند، حال که درخواست غرامت دارند بایستی 50 و 70 و 100 برابر قیمت منطقه ای بابت هر متر از باقی مانده املاک عوارض ارزش افزوده پرداخت نمایند. شهرداری به صورت غاصبانه و برخلاف مفاد دو قانون نحوه تملک بالخصوص ماده 8 قانون سال 1358، املاک را تملک نموده و حالیه که مالکین تقاضای غرامت دارند بایستی وجوهی بسیار سنگین که بعضاً از قیمت خود ملک نیز فراتر می رود عوارضی خاص به عنوان ارزش افزوده به اجبار پرداخت نمایند. اخذ عوارض حق مشرفیت به استناد دستورالعمل وزارت کشور در مورخ 3/11/1370 بوده که تا این تاریخ به استناد تبصره 4 ماده 10 قانون نحوه خرید و... مصوب 1385 و قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب 1360 اخذ حق مشرفیت ممنوع بوده است، لذا مصوبه مذکور از این وجه که شامل طرحهای قبل از تاریخ 3/11/1370 که حتی عوارض حق مشرفیت ممنوع بوده نیز خلاف قانون و مقررات می‌باشد.

3- بنا به دستورالعمل مورخ 3/11/1370 وزارت کشور که به تنفیذ ریاست جمهوری رسیده است و در حال حاضر نیز اجرا می‌شود، به کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرحها در بر گذر احداثی و توسعه ای و... واقع می‌شوند از مورخ 3/11/1370 عوارض حق مشرفیت تعلق می‌گیرد که برابر دادنامه های شماره 105- 1/7/1374 و 188-7/11/1374 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اخذ این عوارض قانونی می‌باشد بنابراین تصویب مجدد اخذ عوارضی به همان دلایل اخذ عوارض فوق الذکر فقط تعویض نام عوارض و تکراری و خلاف قانون و مقررات می‌باشد.

4- قانونگذار طی تصویب قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی، نظامی دولت، مصوب 1358 و قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370، چگونگی و نحوه تملک املاک واقع در طرحها را مشخص نموده است، با توجه به اینکه وجود طرح مصوب به معنای سلب مالکیت و یا جواز استیلاء بر ملک مردم نیست و این طرحها، فقط الزام به فروش برای مالکین املاک ایجاد می‌نماید، اما همچنان حق مالکیت باقی و محترم است لذا اقدام خودسرانه شهرداری گرگان در تصرف املاک به بهانه اجرای طرح، برخلاف قوانین فوق الذکر با توجه به نص صریح ماده 8 قانون مصوب 1358 فوق الاشاره از مصادیق غصب محسوب می‌شود که اداره حقوقی قوه قضائیه در نظریه شماره 6323/7-30/11/1369 تملکی را که تشریفات مربوط به تملک را رعایت نکرده باشد فاقد ارزش قانونی دانسته، لذا با عنایت به ماده 308 و 311 قانون مدنی عوارض بستن بر یک کار غصبی، صرف نظر از اینکه خلاف قانون می‌باشد امری مذموم و ناپسند نیز می‌باشد.

5- قانون اساسی دریافت هر گونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می داند، نظر به اینکه وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هر گونه وجه اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد، لذا مشخص است که مصوبه مذکور در یک اقدام تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است مبادرت به وضع قانون وگام نهادن در فراتر از حدود اختیار مقام واضع نموده است در حالی که این مصوبه توجیه قانونی و حقوقی نیز ندارد، لذا از این منظر نیز مصوبه مذکور خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب بوده.

6- با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی و... به موجب قانون تجمیع عوارض صورت می پذیرد در نتیجه وضع هر نوع عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره 1 ماده 5 مذکور، خلاف قانون و خلاف اختیارات قانونی به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361- 9/9/1382 می‌باشد که این موضوع شامل مصوبه معترض عنه نیز می‌باشد چرا که برقراری اخذ عوارض از املاکی که سالها قبل حتی قبل از تشکیل شوراها شهرداری گرکان به عنوان ایجاد طرح برخلاف قانون تملک نموده اصلاً عنوان و مفهوم عوارض ندارد و اخذ آن تحت عنوان نرخ خدمات نیز موضوعیت ندارد به این علت که شهرداری از این بابت خدمتی را ارائه نمی دهد تا مجاز به وصول و تملک ما به ازاء آن باشد لذا به طور قطع و یقین از شمول بند 16 و 26 ماده 71 قانون شوراها نیز خارج می‌باشد در واقع عوارض در قبال ارائه خدمات دریافت می‌گردد اخذ عوارض بدون ارائه خدمت خاص جواز قانونی ندارد مگر اینکه شورای شهر تملک خلاف قانون املاک اشخاص واقع در طرحها را خدمت فرض نموده که حالیه بایستی مالکین در قبال این خدمت اجباری و غاصبانه به جای هر گونه اعتراض قانونی که قانونگذار مشخص نموده عوارض آن را نیز بپردازند؟

7- درخواست قانونی اخذ غرامت از اقدام غاصبانه تصرف یک حق قانونی و شرعی برای مالک ملک، محفوظ می‌باشد لذا اینکه در مفاد مصوبه معترض عنه اخذ عوارض تصویبی منوط به پیگیری این درخواست قانونی می‌باشد خلاف قانون و مقررات و در واقع یک نوع گروکشی می‌باشد چرا که اگر اخذ عوارضی شرطی نداریم.

ریاست محترم دیوان عدالت اداری با توجه به مراتب قانونی و شرعی فوق نظر به اینکه مصوبه شماره 3/31928/87- 12/11/1387 و تبصره الحاقی جلسه 140 شورای اسلامی شهر گرگان به استناد اصل 22 و 47 و 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب کننده بوده در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 وماده 41 و 42 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ اجرا استدعا دارم.»

متن مصوبه شماره 3/31928/87-12/11/1387 مورد اشاره به قرار زیراست:

«جناب آقای حاج ابراهیم کریمی

شهردار محترم گرگان

با سلام

بازگشت به نامه شماره 18/51607-29/10/1387 شهرداری در خصوص محاسبه و اخذ عوارض حق ارزش افزوده، که به شماره 1/31668/87-30/10/1387 دبیرخانه این شورا ثبت و سپس به کمیسیون اداری، مالی و بودجه ارجاع که پس از دریافت گزارش آن کمیسیون در مورخ 9/11/1387 موضوع در دستور یکصد و چهلمین جلسه رسمی و علنی این شورا به شماره 8/31867/87-9/11/1387 قرار گرفت که پس از طرح در جلسه، پیشنهاد شهرداری به استناد بند 16 ماده 71 قانون شوراها برابر لایحه پیوستی و با افزودن تبصره ذیل مصوب گردید.

تبصره: اعمال مصوبه فوق الذکر مربوط به اجرای طرحهای معابر شهری قبل از تشکیل شوراها می‌باشد. ضمناً مصوبه فوق « در اجرای ماده 78 مکرر 4 و 80 قانون شوراها» پس از مهلت قانونی قابل اجرا می‌باشد. - نایب رئیس شورای اسلامی شهر گرگان»

در ضمن نایب رئیس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب مصوبه مورد اشاره، نامه شماره 18/51607-29/10/1387 شهرداری گرگان را فرستاده است که متن آن به قرار زیر است:

«جناب آقای حبیب اله قلیش لی

ریاست محترم شورای اسلامی شهر گرگان

سلام علیکم

احتراماً، به استحضار می رساند به استناد ماده 100 و 101 قانون شهرداری کلیه مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده یا حریم شهر مکلفند قبل از هر اقدام عمرانی از شهرداری پروانه اخذ نمایند و یا عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تایید و تصویب شهرداری رسیده باشد ولی با تصویب و تایید بعضی از قوانین برای ادارات و سازمانهای همعرض از جمله اداره ثبت اسناد و املاک خصوصاً ماده 147 و 148 اصلاحی ثبت که به مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم اجازه داده که بدون مراجعه به شهرداری املاک خود را بدون در نظر گرفتن عرض گذر و ضوابط تفکیک، نسبت به تفکیک و واگذار آن اقدام نمایند و با تهیه و تنظیم مبایعه نامه های عادی به اداره ثبت مراجعه و نسبت به اخذ سند مالکیت اقدام نمایند، که این امر مشکلات و معضلات غیر قابل جبرانی برای شهرداری در پی داشته خصوصاً اینکه قطعات تفکیکی غیر مجاز از سند مالکیت اولیه کسر نشده و پس از گذشت سالیان متمادی مالک اولیه و یا وراث آنها به دلیل افزایش قمیت املاک، بابت شبکه معابری که در زمان تفکیک غیر مجاز مشخص شده و آزاد نموده اند، با طرح در مراجع قضایی از شهرداری درخواست غرامت می نمایند در حالی که از ارزش افزوده ناشی از اجرای معبر که برای قطعات تفکیکی به وجود آمده برخوردار شده اند و در مواردی بعد از بیش از پنجاه سال درخواست غرامت شده است و متاسفانه روند پروندهای موجود در محاکم قضایی به گونه ای است شهرداری را با چالش جدی و ارقام بعضاً چند میلیارد ریالی مواجه نموده لذا به منظور احقاق حقوق شهرداری و جلوگیری از روند فوق پیشنهاد دارد به شرح ذیل نسبت به محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده اقدام نماید.

1-....

2-...

3- املاکی که در زمان اجرای طرح و یا پس از آن متناسب با شرایط به وجود آمده تاکنون به شهرداری مراجعه ننموده‌اند و ادعایی در مورد بخش واقع در تعریض نداشته اند لیکن در حال درخواست صدور مجوزی (پروانه، پایانکار، انتقال، تفکیک و...) از شهرداری را دارند با اخذ تهیه (تسویه حساب) مبنی بر عدم ادعا در خصوص ملک واقع در طرح پاسخ صادر گردد.»

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی عمران، اسناد و شهرسازی ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 283- 27/11/1395 مصوبه مورد نظر به استثناء بند 3 آن را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد.

رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند 3 مصوبه اخذ عوارض حق ارزش افزوده شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 3/31928/87-12/11/1387، در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 41708/30/19- 11/12/1389 اعلام کرده است که:

«رئیس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

عطف به نامه شماره 89731/100/د41-9/8/1389:

موضوع مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867/87-9/11/1387، در جلسه مورخ 11/12/1389 فقهای معظم شورای نگبهان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد:

اطلاق بند (3) مصوبه نسبت به بیش از مقداری که مالک قانوناً موظف به پرداخت آن بوده است، خلاف شرع شناخته شد و در مورد بندهای دیگر چون ظاهراً شاکی مدعی خلاف شرع بودن نگردیده، اظهار نظر به عمل نیامد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/3/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به این که قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 41708/03/89-11/12/1389 اعلام کرده است « موضوع مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867/87-9/11/1387، در جلسه مورخ 11/12/1389 فقهای معظم شورای نگبهان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد: «اطلاق بند (3) مصوبه نسبت به بیش از مقداری که مالک قانوناً موظف به پرداخت آن بوده است، خلاف شرع شناخته شد و در مورد بندهای دیگر چون ظاهراً شاکی مدعی خلاف شرع بودن نگردیده، اظهار نظر به عمل نیامد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، بند 3 مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867-9/11/1387 از حیث مغایرت با موازین شرعی به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع