بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه ت/0400042 شماره دادنامه سیلور: 140431390001526245 تاریخ: 1404/06/24
شاکی: شرکت آلیاژ سازان زنجان
طرف شکایت: استانداری زنجان- سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1-1 و 9-2 از مصوبات دومین صورتجلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان زنجان مورخ 1403/03/24 ابلاغی تحت نامه شماره 162891 مورخ 1403/04/04 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان
شاکی دادخواستی به طرفیت استانداری زنجان و سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان به خواسته ابطال بند 1-1 و 9-2 از مصوبات دومین صورتجلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان زنجان مورخ 1403/03/24 ابلاغی تحت نامه شماره 162891 مورخ 1403/04/04رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره های مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
مصوبات دومین صورتجلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان زنجان مورخ 1403/03/24.
1- مصوبات رسیده از کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه گذاری مربوط به سیاست گذاری صورت گرفته در خصوص نحوه استقرار و فعالیت واحدهای سرب و روی و صنایع وابسته آن در استان با موافقت اعضای محترم شورای برنامه ریزی و توسعه استان به طرح زیر به تصویب رسید.
ج-مصوبات:
1-1-سیاست گذاری در خصوص ایجاد و استقرار صنعت سرب و روی:
1-1-1. ایجاد و استقرار واحدهای جدید در رشته فعالیتهای با کد طبقه بندی شمش روی (2720512475)، ورق روی (2720512366)، بازیافت روی (3710412312)، شمش سرب از مواد خام (2720512474)، شمش سرب از ضایعات (2720512528)، بازیافت سرب (3710412311)، کنسانتره روی (1320512350)، کنسانتره سرب (1330513351)، هیدروکسید روی (22411412492) و سولفات روی (-)، اکسید روی (-) (از خاک و پسماند) و (بازیافت کیک های گرم و سرد) در پهنه استان، تا مکانیابی و آماده سازی محل جدید جهت انتقال واحدهای مستقر در شهرک صنعتی روی زنجان و سایر واحدها مطابق با سند آمایش سرزمین استان ممنوع میباشد.
.....
9- سایر سیاست های تدوین شده:
......
9-2-با توجه به تخصصی بودن شهرک های صنعتی غیر دولتی ناجیف صدور هرگونه مجوز برای تولید سرب و روی و سایر محصولات وابسته و مرتبط از خاک و کنسانتره، پسماند و ضایعات حاوی سرب و روی تحت هر عنوان ممنوع است."
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
مطابق تبصره 3 بند 10 ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور که عیناً به شرح ذیل است (تبصره 3 - عضویت اعضاء، قایم به فرد است و جانشین حق رای ندارد و در غیاب استاندار، اداره جلسه شورا بر عهده دبیر می باشد. جلسات با دو سوم اعضاء رسمیت می یابد و رای گیری با ورقه و مخفی است. مصوبات با اکثریت اعضای حاضر قابل اجراء است.)، جلسات با دو سوم اعضاء رسمیت می یابد و مصوبات با اکثریت اعضای حاضر قابل اجراء است. این در حالی است که مطابق پیوست 6 در سربرگ صورتجلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان در تاریخ 1403/03/24 تعداد اعضای اصلی حاضر 16 نفر و تعداد اعضای اصلی غایب 10 نفر بوده و مطابق تبصره مذکور، تعداد اعضای حاضر کمتر از دو سوم بوده و فاقد رسمیت میباشد (تعداد اعضا برای رسمیت جلسه باید 18 نفر باشد) و از طرفی مصوبات با اکثریت اعضای حاضر قابل اجراء است که این مورد در این مصوبات رعایت نشده و عملاً مصوبه مذکور قابلیت ابلاغ و اجرا را نداشته و ندارد.
مغایرت مصوبات مذکور با ماده 11 قانون هوای پاک:
همانگونه که مستحضر هستید مطابق ماده 11 قانون هوای پاک قانونگذار محترم تصریح کرده است " هرگونه احداث، توسعه، تغییر خط تولید و تغییر محل واحدهای تولیدی، صنعتی و معدنی مستلزم رعایت مقررات ابلاغی از سوی سازمان میباشد. سازمان موظف است حداکثر ظرف مدت یکماه استعلام‌های درخواست جواز تاسیس و بهره‌برداری را پاسخ دهد و درصورت عدم موافقت آن سازمان، دلایل آن را به استعلام‌کننده به صورت کتبی ارایه کند " حال این شرکت برای اخذ مجوز مطابق نظر قانونگذار محترم باید درخواست خود را به متولی امر (اداره کل صنعت، معدن و تجارت استان زنجان) تقدیم کرده و متولی صدور پروانه بهره برداری پس از بررسی درخواست این شرکت موظف است موضوع را مطابق ماده 11 قانون هوای پاک از اداره کل حفاظت محیط زیست استان زنجان استعلام نماید، نظر به اینکه پس از استعلام از اداره کل حفاظت محیط زیست استان زنجان، اداره این اداره کل باید حداکثر ظرف مدت یک ماه به استعلام های صورت گرفته پاسخ دهد و در صورت عدم موافقت دلایل آن را به استعلام کننده کتباً اعلام نماید، عدم پاسخ در مدت یاد شده به منزله تایید است، حال با توجه به تصریح قانونگذار محترم در ماده 11 قانون هوای پاک، شورای برنامه ریزی استان با مصوبه ممنوعیت صدور مجوز به صورت فرا قانونی، قانون هوای پاک را نقض کرده است. علی ایحال اعضای محترم شورای برنامه ریزی و توسعه استان بدون توجه به قانون هوای پاک عملاً قانون مذکور را نقض و با ممنوعیت ایجاد روندی پیش بینی شده برای صدور مجوز درخواستی از سوی قانونگذار محترم را نادیده گرفته اند.
مغایرت مصوبات مذکور با قانون مدیریت پسماندها:
مطابق ماده 15 قانون مدیریت پسماندها، تولیدکنندگان مکلف به مدیریت پسماند های تولیدی خود بوده و عملاً با ممنوعیت صدور مجوز درخواستی ماده 15 قانون مدیریت پسماندها از سوی شورای برنامه ریزی و توسعه استان نقض شده و این مهم نیز (مدیریت پسماندها) از این شرکت سلب شده است.
مصوبه مذکور مغایر با ماده 1 قانون مدیریت پسماندها نیز است، زیرا در بند 1 مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان تولید اکسید روی از خاک و پسماند و بازیافت کیک های گرم و سرد نیز ممنوع اعلام شده است، این در حالی که با عدم مدیریت و بازیافت مواد بای پرداکت از سوی واحد های تولیدی و بازیافت کننده، با حجم انبوهی از پسماند های ویژه در استان و کشور مواجه خواهیم شد.
مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان مغایر با بند 8 وظایف و اختیارات شورا در ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور بوده، زیرا مزیت اصلی استان در صادرات غیر نفتی شمش روی بوده و بیشترین میزان صادرات استان مربوط به شمش روی است.
محدودیت ایجادی در مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان به هیچ وجه جز اختیارات و وظایف کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه گذاری شورای برنامه ریزی و استان در بند الف ماده 6 آیین‌نامه اجرایی هیات محترم وزیران نبوده و نیست و مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان فراقانونی است. اعضای کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه گذاری استان در ماده 7 آیین‌نامه اجرایی تصویب‌نامه شماره 29018/ت54487 ه مورخ 1398/03/12 هیات محترم وزیران تعیین شده اند، این در حالی است مطابق ماده 7 آیین‌نامه اجرایی، اداره کل حفاظت محیط زیست استان نمی‌تواند عضو کارگروه باشد و عملاً حق رای نیز نداشته و ندارد، این در حالی است که مصوبه مذکور با کارسازی و همراهی آن اداره کل صورت گرفته و در مقدمه مصوبات نیز به این مهم اشاره شده است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان به موجب لایحه مورخ 1404/02/16 توضیح داده است که:
الف: در خصوص ایراد شکلی شاکی محترم در بند(1) دادخواست؛
در بدو امر به استحضار میرساند شورای برنامه ریزی و توسعه استان وفق بند (الف) ماده (31) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 به عنوان یک شخصیت حقوقی واحد تصمیم گیری نموده و تصمیمات این شورا منتسب به یکایک اعضای آن نیست فلذا طرح شکایت علیه تمامی اعضا از سوی شاکی فاقد وجاهت منطقی و قانونی است.
همچنین وفق بند (الف) ماده (31) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور و بر اساس آیین‌نامه اجرایی شورا و به استناد دعوتنامه شماره 140353 تاریخ 1403/03/22 دومین جلسه شورا برگزار شده است. اعضای اصلی حاضر در جلسه شورا شامل افرادی است که شخصاً در جلسه حضور داشته و لیست حضور و غیاب را امضا نموده باشند. با توجه به اهمیت حضور اعضای اصلی در جلسه به جهت رسمیت یافتن جلسات شورا با دو سوم اعضای اصلی حاضر و از جنبه صحت اجرای مقررات مربوط رای گیری مصرح در آیین‌نامه توسط رییس دبیر و ناظرین جلسه نمایندگان مجلس شورای اسلامی حاضر در جلسه نظارت و کنترل می‌شود.
ب: جایگاه قانونی، نقش و وظایف و اختیارات شورا در قوانین متعدد؛
به طوری که استحضار دارند جایگاه قانونی شورا در ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه ریزی توسعه کشور، به ویژه تبصره (1) بند (الف) این ماده به صراحت بیان شده است. همچنین در بند (ب) همین ماده وظایف و اختیارات شورا به طور مبسوط بیان شده است.
همینطور وفق ماده 6 آیین‌نامه اجرایی شورا، بویژه بندهای «ب» و «ت» بخشی از وظایف کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه گذاری به شرح ذیل بیان شده است.
تکالیف توسعه ای که در سایر قوانین و مقررات از جمله جزء 2 بند « ب » و جزء 3 بند « ب » تبصره 2 » قانون بودجه سال 1403 کل کشور در زمینه حمایت از تولید و اشتغال و برقراری عدالت بر عهده شورا گذاشته است، بیانگر اختیارات وسیع شورا در سایر تصمیمات بوده و با توجه به تعدد این قوانین درج فهرست جامع آنها از صبر و حوصله دادگاه محترم خارج میباشد لذا تصریح این قوانین و مقررات از جایگاه و وظایف خطیر شورای برنامه ریزی و توسعه استان حکایت از محوری بودن تصمیمات این شورا در سطح استان دارد.
گفتنی است وفق تبصره « 2» ماده« 4 » آیین‌نامه اجرایی شورا، تصمیمات کارگروه های ذیل شورا نیز پس از تصویب در شورا در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط لازم الاجراست؛ از جمله مصوبه کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری که شاکی محترم نیز در دادخواست خود به آن اشاره دارد.
از این رو و با عنایت به مستندات قانونی ذکر شده شورا مسیولیت فرآیند سیاست گذاری و صدور مجوز واحدهای تولیدی و صنعتی، از جمله سیاست گذاری و نحوه استقرار و فعالیت واحدهای تولید، بررسی آثار اجتماعی، زیست محیطی و اقتصادی صنایع، تدوین سیاستهای توسعه ای هماهنگ با ظرفیتهای استان، تعیین اولویتها و جهت گیری استقرار صنایع، هماهنگی بین دستگاههای اجرایی، تصویب و نظارت بر طرحهای آمایش سرزمین و شهرکهای صنعتی و حمایت از توسعه پایدار و اشتغال زایی و... در سطح استان را بر عهده دارد.
ج دلایل ورود شورا برای سیاست گذاری کلی نسبت به نحوه فعالیت صنایع سرب و روی در پهنه استان:
با توجه به مطالبه عمومی مردم نسبت به وضعیت نگران کننده آلایندگی سطح بالای واحدهای تولیدی سرب و روی مستقر در مجاورت شهرها بویژه شهر زنجان و نیز و آثار زیانبار آن بر محیط زیست و سلامت مردم، اعضای محترم شورا و بنا به پیشنهاد کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری در خصوص سیاست گذاری و نحوه استقرار و فعالیت واحدهای سرب و روی و صنایع وابسته به آن در استان اقدام نموده و مقرر کرد: با توجه به آلایندگی واحدهای تولیدی سرب و روی و ایجاد عدم تعادل در پهنه سرزمینی استان، هرگونه ایجاد، توسعه یا استقرار این صنایع در شرایط فعلی و در مکان فعلی برای تمامی متقاضیان ممنوع بوده و همینطور ممنوعیت هرگونه بازیافت کیک های گرم و سرد در پهنه استان تا مکان یابی و آماده سازی محل جدید جهت انتقال واحدهای مستقر در شهرک صنعتی روی فعلی زنجان و سایر واحدها و همچنین الزامات استقرار واحدهای جدید در شهرک جدید الاحداث مطابق با سند آمایش سرزمین استان را به تصویب شورا رساند.
لذا با توجه به جمیع موارد یاد شده و همچنین آثار زیانبار زیست محیطی واحدهای تولیدی سرب و روی بر روی سلامت مردم و براساس اصل 50 قانون اساسی، که اشعار می‌دارد «در جمهوری اسلامی، حفاظت محیط زیست که نسل امروز و نسلهای بعد باید در آن حیات اجتماعی و روبه رشدی داشته باشند وظیفه عمومی تلقی میگردد از این رو فعالیتهای اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند ممنوع است» و همین طور عدم مطابقت استقرار این نوع صنایع با اسناد بالادستی نظیر آمایش سرزمینی استان همچنین با کمیسیون ماده 11 قانون هوای پاک و ماده 7 مکرر قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مصوب 1400/12/14 در حال حاضر و در شرایط فعلی امکان هر گونه صدور مجوز توسعه و یا ایجاد واحد جدید سرب و روی در محل شهرکهای صنعتی فعلی، به ویژه در مجاورت شهرها، تا مکان یابی و آماده سازی محل جدید شهرک روی مسیر نیست.
اداره کل صنعت، معدن و تجارت استان زنجان نیز به موجب لایحه مورخ 1404/02/16 بیان کرده است که:
شاکی محترم برای چندمین بار متوالی شکایات مشابهی را به دیوان محترم عدالت اداری ارایه نموده که در شعب مختلف دیوان رسیدگی و منجر به صدور رای گردیده و اعتبار امر مختومه را داشته و به راحتی قابل استعلام از سیستم قضایی دیوان میباشد لذا قصد ایشان صرفاً ایذاء دستگاه متولی صدور جواز میباشد.
در خصوص ماده 11 قانون هوای پاک با توجه به جوابیه اداره کل محیط زیست استان در پاسخ به استعلام این اداره کل که علت مخالفت خود را ناقص بودن اطلاعات مربوط به نوع و میزان آنالیز پسماند، مبدا و محل های تامین مواد اولیه اعلام نموده بود، این اداره کل نامه شماره 140394 مورخ 1403/07/16 شرکت مزبور را در خصوص تامین ماده اولیه طی شماره 3696682 مورخ 1403/07/17 به اطلاع اداره کل حفاظت محیط زیست استان رسانده و اداره مزبور ملاک پاسخگویی به استعلام موضوع ماده 11 قانون هوای پاک را تاریخ 1403/07/17 یعنی زمان تکمیل اطلاعات مورد نیاز توسط شرکت قرار داده که اصولاً نیز برای اظهار نظر در خصوص استعلامات باید مدارک و اطلاعات مربوطه به طور کامل توسط متقاضی ارایه گردد، بنابراین شرکت مزبور طی نامه مورخ 1403/07/16 در خصوص محل تامین ماده اولیه توضیحاتی ارایه نموده که مورد تایید دستگاه استعلام شونده واقع نشده است. فلذا ادعای شرکت دایر بر عدم رعایت مهلت قانونی ماده 11 قانون هوای پاک نیز کاملاً مردود و بی اساس بوده و این اداره کل به عنوان دستگاه استعلام گیرنده ضمن حمایت از سرمایه گذاری موظف به رعایت قوانین و مقررات دستگاههای هم عرض نیز میباشد.
پرونده شماره ه ت/0400042 مبنی بر درخواست ابطال بند 1-1 و 9-2 از مصوبات دومین صورتجلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان زنجان مورخ 1403/03/24 ابلاغی تحت نامه شماره 162891 مورخ 1403/04/04 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان در جلسه مورخ 1404/05/26 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
1- اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: «در جمهوری اسلامی، حفاظت محیط زیست که نسل امروز و نسلهای بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی میگردد. از این رو فعالیتهای اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع است.»
2- بر اساس قسمت (الف) ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور اصلاحی مصوب 1401 مقرر گردیده: «شورای برنامه ریزی و توسعه استان در اجرای وظایف محوله که در قوانین و دستورالعمل ها مشخص می شود و همچنین اجرای اختیارات تفویضی رییس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگی و نظارت بر مدیریت و توسعه سرمایه گذاری همه جانبه و پایدار استان، پیگیری عدالت سرزمینی، تقویت تمرکز زدایی، افزایش اختیارات استان ها و تقویت نقش و جایگاه استان ها در راهبری و مدیریت توسعه درون و برون گرای منطقه ای و تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی،. .. تشکیل می شود.» بر اساس بندهای 1 الی 3 قسمت (ب) ماده 31 قانون مذکور نیز «بررسی، تایید و تصویب اسناد توسعه ای و برنامه های توسعه استان که شامل جهت گیری های توسعه بلندمدت استان در چهارچوب نظام برنامه ریزی کشور و در راستای جهت گیری های آمایش سرزمین و برنامه های میان مدت توسعه استان و تصویب اسناد توسعه ای و طرحها و پروژ‌ه های بخشی و شهرستانی در چهارچوب سیاست های کلان، آمایش سرزمینی و بخشی و سازگار با برنامه های بلندمدت و میان مدت استانی و ملی است.»، «بررسی و نظارت بر توسعه اقتصادی و اجتماعی متعادل استان و نیز سیاستگذاری، هماهنگی و پایش اقدامات موثر برای کاهش عدم تعادل درون استانی در چهارچوب نظام برنامه ریزی کشور و در راستای جهت گیری های آمایش سرزمین و برنامه های توسعه استانی» و «تصویب طرح های توسعه و عمران شهرستان و روستا در قالب برنامه های توسعه استان در چهارچوب سیاست های مصوب شورای عالی آمایش سرزمین و شورای عالی شهرسازی و معماری» از جمله وظایف شورای برنامه ریزی و توسعه استان دانسته شده است. و بر اساس تبصره 1 ذیل قسمت (الف) ماده 31 قانون صدرالذکر، شورای برنامه ریزی و توسعه استان بالاترین نهاد تصمیم گیری و نظارت در خصوص توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سطح استان میباشد. بر اساس تبصره 3 قسمت (الف) این ماده نیز مقرر گردیده: «عضویت اعضاء، قایم به فرد است و جانشین حق رای ندارد و در غیاب استاندار، اداره جلسه شورا بر عهده دبیر می باشد. جلسات با دو سوم اعضاء رسمیت می یابد و رای گیری با ورقه و مخفی است. مصوبات با اکثریت اعضای حاضر قابل اجراء است.»
بنابه مراتب مذکور و براساس مندرجات اوراق پرونده و مستندات ابرازی دومین جلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان زنجان مورخ 1403/03/24 با اکثریت اعضا تشکیل شده و بندهای مورد اعتراض در راستای اجرای وظایف این شورا و اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با رای دو سوم اعضای حاضر در جلسه تصویب شده و این امر با توجه به مطالبات مردمی استان نسبت به وضعیت نگران کننده آلایندگی سطح بالای واحدهای تولیدی سرب و روی مستقر در مجاورت شهرهای استان بویژه شهر زنجان و آثار زیان بار آن بر محیط زیست و سلامت عمومی بنابه پیشنهاد کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه گذاری متعاقب برگزاری جلسات متعدد کارشناسی با مسیولیت معاون هماهنگی امور اقتصادی استاندار در کارگروه موضوع ماده 11 قانون هوای پاک مصوب 1396 به تصویب رسیده است، لذا بند 1-1 و 9-2 از مصوبات دومین صورتجلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان زنجان مورخ 1403/03/24 ابلاغی تحت نامه شماره 162891 مورخ 1403/04/04 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان زنجان مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری