شماره دادنامه: 140531390001131518
تاریخ دادنامه: 1405/05/06
شماره پرونده: 0402718
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی نوری
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 59569/730 مورخ 1404/04/23 مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بخشنامه شماره 59569/730 مورخ 1404/04/23 مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی طی بخشنامه شماره 59563/730 مورخ 1404/04/23 در مقام بیان اعتبار تبصره ماده 73 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان 1374 اصلاحی تا 1394 برآمده است که مغایر موارد زیر است:
مطابق ماده 477 قانون آیین دادرسی مدنی، داوران مکلّف به رعایت «مقرّرات مربوط به داوری» می‌باشند. شورای مرکزی ذی نفع مستقیم در ترازنامه سازمان استان هاست (درصدی از منابع مالی مقرّر در ترازنامه سهم شورای مرکزی است) با وجود وابستگی مالی و تشکیلاتی به هیات های مدیره استان ها، اعضای هیات مدیره استان ها تنظیم کننده ترازنامه منجر به اختلاف، عضو شورای مرکزی هستند همزمان طرف اختلاف و داوری هستند و بی طرفی لازم برای انجام داوری احراز نمی شود. این تعارض منافع ذاتی، نقض آشکار مقرّرات مربوط به داوری محسوب می‌گردد که باعث میشود علی رغم صحّت بند (د) ماده 21 قانون نظام مهندسی، موضوع اختلاف در ترازنامه قابل داوری در شورای مرکزی نباشد. به موجب مواد 489 و 482 قانون آیین دادسی مدنی، رای داوری نباید مخالف با قوانین موجد حق باشد و داور نمی‌تواند خارج از حدود اختیار خود رای صادر نماید. بر اساس مواد 15و 9 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، «بررسی و تصویب ترازنامه سالانه سازمان استان» از وظایف و اختیارات انحصاری مجمع عمومی است، و هیات مدیره تنها مکلّف به «تایید ترازنامه و ارایه آن به مجمع عمومی» می‌باشد. هرگونه مصوبه یا دستورالعملی، از جمله بخشنامه ای که به استناد تبصره ماده 73 آیین‌نامه اجرایی، هیات مدیره را مکلّف به ارجاع اختلاف به شورای مرکزی نموده و نظر این شورا را لازم الاجرا می‌داند، نه تنها این حق انحصاری را از مجمع عمومی سلب می کند، بلکه با تبدیل اختیار شورای مرکزی برای حل و فصل اختلافات از طریق داوری (مفاد بند د ماده 21 قانون) به یک تکلیف اجباری، مغایر با نصّ صریح قانون اصلی بوده و همچنین ناقض اصل 159 قانون اساسی در مورد حقّ دادخواهی و مراجعه به مراجع صالح قضایی و همچنین اصول 157، 156و 56 قانون اساسی می‌باشد، و اصل حاکمیت اراده به عنوان پایه نهاد داوری (مواد 455، 454 قانون آیین دادرسی مدنی) است. همچنین بخشنامه مورد شکایت در مغایرت با آرا شماره 140009970905813060-1400/11/23، 140109970905810854 - 1401/04/28 و 140109970905812751- 1401/12/02 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. با توجّه به مراتب فوق درخواست ابطال از بدو صدور بخشنامه شماره 59569/730 مورخ 1404/04/23 مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی را خواستارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره 59569/730 مورخ 1404/04/23 مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی
" جناب آقای مقومی
سرپرست سازمان نظام مهندسی
موضوع: اعتبار تبصره ذیل ماده (73) آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان
با سلام و احترام؛
بازگشت به نامه شماره 60700/ ش م مورخ 1404/03/19 در خصوص اعتبار تبصره ذیل ماده (73) آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به استحضار می رساند:
1-طبق بند (د) ماده (21) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان یکی از اهمّ وظایف و اختیارات شورای مرکزی «حل و فصل اختلافات بین ارکان داخلی سازمان های استان یا بین سازمان های استان با یکدیگر یا بین اعضای سازمان های استان با سازمان خود از طریق داوری» می‌باشد.
2-طبق ماده (8) قانون یاد شده هر سازمان استان دارای «مجمع عمومی، هیات مدیره، شورای انتظامی و بازرسان» است. بنابراین ارکان داخلی سازمان استان موارد مذکور می‌باشند.
3- طبق تبصره ذیل ماده (73) آیین‌نامه اجرایی قانون پیش گفته تبصره (الحاقی 1381/04/30) - در مواردی که مجمع عمومی پس از استماع گزارش بازرس (بازرسان) عملکرد یا ترازنامه سالیانه هیات مدیره را تایید و تصویب نکند، موارد اشکال و ابهام را دقیقاً مشخص و به انضمام ترازنامه جهت انجام اصلاحات لازم به هیات مدیره اعاده می نماید. هیات مدیره مکلّف است ظرف یک ماه مراتب را مورد رسیدگی قرار داده و پس از انجام اصلاحات لازم و تایید بازرس یا بازرسان ترازنامه را جهت تصویب به مجمع عمومی تسلیم نماید. چنانچه مجدداً ترازنامه به تصویب مجمع عمومی نرسد هیات مدیره بلافاصله مراتب را به شورای مرکزی منعکس می نماید، و نظر نهایی شورای مرکزی برای هیات مدیره لازم الاجرا خواهد بود». بنابراین تبصره فوق الذکر پس از اصرار مجدد مجمع عمومی بر نظر پیشین مبنی بر «عدم تصویب ترازنامه اصلاحی هیات مدیره» در مقام حل و اختلاف بین مجمع عمومی و هیات مدیره که هر دو از ارکان داخلی سازمان هستند و با استفاده از اختیارات حاصله از بند (د) ماده (21) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، هیات مدیره موضوع اختلاف را به شورای مرکزی جهت حل اختلاف و داوری ارجاع می نماید. لذا با توجّه به موارد فوق الذکر تبصره ذیل ماده (73) به قوّت خویش باقی و دارای اعتبار بوده و در سامانه ملّی قوانین و مقرّرات جمهوری اسلامی ایران نیز به عنوان تبصره الحاقی موجود می‌باشد.
مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی"
در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 1404220230964145 مورخ 1404/11/05 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" در پاسخ به ادعای خروج از حدود اختیارات و مغایرت با ماده 123 آیین‌نامه اجرایی، باید تصریح نمود که قیاس بخشنامه حاضر با موضوعات آرای مورد اشاره شاکی، قیاسی مع الفارق و ناشی از عدم درک ماهیت مکاتبات اداری است. آرای استنادی شاکی ناظر بر مواردی بود که مقامات مادون وزیر (مانند مدیرکل دفتر توسعه مهندسی) در مقام «تفسیر قانون» یا «وضع قاعده جدید» و ایجاد حق و تکلیف برای اشخاص (نظیر شرایط انتخابات) برآمده بودند. اما بخشنامه شماره 730/59569 صادره از دفتر حقوقی، واجد ماهیت « قاعده گذاری» یا «تفسیر در موارد سکوت» نیست؛ بلکه صرفاً یک «نظریه مشورتی و اعلامی» در پاسخ به استعلام سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور است. دفتر حقوقی به عنوان مرجع تخصصی وزارتخانه، وظیفه دارد وضعیت تنفیذی قوانین را اعلام کند.تاکید بر این که « تبصره ذیل ماده 73 آیین‌نامه اجرایی توسط مرجع قضایی ابطال نشده »، به معنای وضع قانون جدید نیست، بلکه «گزارش واقعیت حقوقی موجود» است. بنابراین، اقدام دفتر حقوقی در چهارچوب وظایف ذاتی و تفویض های اداری بوده و مشمول ممنوعیت های مندرج در آرای مورد اشاره شاکی نمی‌گردد، چرا که هیچ قاعده حقوقی جدیدی توسط این دفتر ایجاد و وضع نشده است. دفاعیات ماهوی و تبیین تمایز بنیادین میان «وظیفه اجرایی» و «صلاحیت داوری» نقطه ثقل اشتباه شاکی، خلط میان دو مفهوم حقوقی متمایز یعنی «صلاحیت رسیدگی اولیه به ترازنامه» و « صلاحیت داوری در حل اختلاف» است. رای شماره 140109970905812751 مورخ 1401/12/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بند 7 اصلاحیه سال 1381 آیین‌نامه را ابطال کرد؛ زیرا آن مقرره به شورای مرکزی اجازه می داد که مستقیماً و به عنوان یک وظیفه اداری، جایگزین مجمع عمومی شده و در خصوص ترازنامه تصمیم گیری کند اما تبصره ماده 73 آیین‌نامه اجرایی که بخشنامه بر اعتبار آن تاکید دارد، ماهیتی کاملاً متفاوت دارد. این تبصره ناظر بر وضعیتی است که یک «اختلاف لاینحل» و «بن بست اداری» میان ارکان سازمان (مجمع عمومی و هیات مدیره) ایجاد شده است. طبق نصّ صریح بند (د) ماده 21 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (که سندی بالادستی است)، «حل و فصل اختلافات بین ارکان داخلی سازمان های استان از طریق داوری» از وظایف ذاتی شورای مرکزی است. فرآیند مندرج در تبصره ماده 73 دقیقاً مکانیزم اجرایی همین ماده قانونی است. ابتدا مجمع ترازنامه را بررسی می کند (رعایت صلاحیت مجمع)، در صورت رد به هیات مدیره برای اصلاح باز می‌گرداند (رعایت فرآیند اصلاح)، و تنها در صورتی که پس از اصلاح و تایید بازرس، مجمع مجدداً از تصویب استنکاف ورزد و سازمان به بن بست برسد، موضوع نه برای «قانونگذاری» بلکه برای «داوری و فصل خصومت» به شورای مرکزی ارجاع میشود. لذا رای مذکور که ناظر بر نفی صلاحیت جایگزینی شورای مرکزی به جای مجمع بود، تسرّی به صلاحیت داوری شورای مرکزی در زمان بروز اختلاف ندارد و این دو مقوله از حیث موضوع و حکم کاملاً از یکدیگر منفک هستند. شاکی مدعی است که عبارت مندرج در تبصره مبنی بر این که « نظر نهایی شورای مرکزی برای هیات مدیره لازم الاجرا خواهد بود»، ناقض اختیارات حصری مجمع عمومی موضوع ماده 9 قانون است. در پاسخ باید گفت که هیچ اختیاری در حقوق اداری مطلق نیست و اصل «تداوم خدمات عمومی» و «نظم عمومی» ایجاب می کند که برای جلوگیری از تعطیلی سازمان ها، فرآیندی برای خروج از بن بست وجود داشته باشد. عبارت «لازم الاجرا بودن» در اینجا به معنای الزام هیات مدیره به تبعیت از رای داوری است تا امور جاری سازمان مختل نماند. اگر قرار باشد مجمع عمومی با انگیزه های غیر فنّی یا سیاسی، مکرراً ترازنامه را رد کند و هیچ مرجع مافوقی(تحت عنوان داور) حق مداخله نداشته باشد، عملاً سازمان های نظام مهندسی که متوّلی ایمنی ساخت و ساز کشور هستند، فلج خواهند شد. بنابراین، صلاحیت شورای مرکزی در اینجا، «صلاحیت ثانویه و طولی» در مقام داوری است که پس از اعمال صلاحیت اولیه مجمع عمومی فعّال میشود و نه تنها با ماده 9 قانون مغایرتی ندارد، بلکه مکمّل آن و تضمین کننده حیات سازمان در شرایط بحرانی است. وزارت راه و شهرسازی هیچ «مقرره جدیدی» وضع نکرده، بلکه صرفاً بر اعتبار تبصره ای که از سال 1375 در آیین‌نامه وجود داشته و هرگز ابطال نشده، تاکید کرده است. مفاد بخشنامه (تاکید بر داوری) با مفاد رای 140109970905812751 مورخ 1401/12/02 (ابطال جایگزینی اجرایی) تفاوت ماهوی دارد. پذیرش استدلال شاکی و ابطال این بخشنامه و تبصره مربوطه، پیامد های خطرناکی برای نظم عمومی دارد، زیرا حذف مرجع حل اختلاف (شورای مرکزی) در زمان عدم تصویب ترازنامه، منجر به انسداد مالی، عدم پرداخت حقوق کارکنان، توقّف نظارت بر پروژه های عمرانی و نهایتاً تهدید جان و مال شهروندان خواهد شد. بخشنامه مورد اعتراض، با درک صحیح از قوانین و با هدف صیانت از استمرار فعالیت های حرفه ای مهندسی و جلوگیری از هرج و مرج اداری صادر شده است. بنا بر جمیع مراتب فوق و با عنایت به این که بخشنامه مورد شکایت واجد ماهیت مقرره گذاری جدید نبوده و صرفاً اعلام وضعیت حقوقی و تبیین مقرّرات معتبر (تبصره ماده 73) است، صلاحیت شورای مرکزی در حل اختلاف ارکان سازمان، ریشه در بند (د) ماده 21 قانون نظام مهندسی دارد و رای فوق الذکر هیات عمومی دیوان صرفاً ناظر بر ابطال صلاحیت های جایگزینی مستقیم بوده و تسرّی به صلاحیت داوری ندارد. ابطال این بخشنامه منجر به ایجاد خلاء قانونی و بن بست اجرایی در سازمان‌های نظام مهندسی سراسر کشور خواهد شد. تقاضای رد شکایت شاکی دارد "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/05/06 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب ماده 9 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب سال 1374 مجمع عمومی سازمان استان از اجتماع تمامی اشخاص حقیقی عضو دارای حق رای سازمان که منحصر به دارندگان مدرک تحصیلی در رشتههای اصلی مهندسی ساختمان و رشتههای مرتبط است، تشکیل میشود و وفق بندهای (ب) و (ج) ماده 9 این قانون، استماع گزارش عملکرد سالیانه هیات مدیره و اعلام نظر نسبت به آن و همچنین بررسی و تصویب ترازنامه سالانه سازمان استان و بودجه پیشنهادی هیات مدیره از وظایف و اختیارات مجمع عمومی سازمان استان است. با عنایت به این که اولاً به موجب دادنامه شماره 140109970905812751 مورخ 1401/12/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بند 7 اصلاحیه آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (موضوع تصویب‌نامه شماره 23487/ت25715 ه مورخ 1381/05/19 هیات وزیران) که متضمّن واگذاری وظیفه رسیدگی و اتّخاذ تصمیم در خصوص ترازنامه و عملکرد مالی هیات مدیره به شورای مرکزی نظام مهندسی ساختمان است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص داده شده و ابطال گردیده است و با توجه به این که حکم مذکور در تبصره ماده 73 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مبنی بر این که چنانچه مجدداً ترازنامه به تصویب مجمع عمومی نرسد هیات مدیره بلافاصله مراتب را به شورای مرکزی منعکس می‌‌نماید و نظر نهایی شورای مرکزی برای هیات مدیره لازم‌الاجرا خواهد بود، با همان استدلال قید شده در رای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون است و در عین حال براساس ماده 123 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب سال 1375 دستورالعمل‌های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ میشود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل‌های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد، در نتیجه با امعان نظر به صلاحیت وزیر مسکن و شهرسازی در محدوده یادشده در آیین‌نامه‌های مذکور، بخشنامه مورد شکایت دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی خارج از حدود اختیار است و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری