شماره دادنامه: 140531390001132351
تاریخ دادنامه: 1405/05/06
شماره پرونده: 0400573
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4 رای قطعی شماره 60/124976 مورخ 1396/05/29 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن و ابطال جزء (ب) بند 4 از بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 وزیر صنعت، معدن و تجارت
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای تحت شماره 464347 مورخ 1402/12/12 ابطال بند 4 رای قطعی شماره 60/124976 مورخ 1396/05/29 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن و ابطال جزء (ب) بند 4 از بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 وزیر صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" بند 4 رای مورخ 1396/05/24 [1396/05/29] شورای عالی معادن و نامه ابلاغی شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن به ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان‌ها در خصوص تفویض اختیارات به شورای معادن استانی مبنی بر «انتزاع معدن از بهره بردار تا شش ماه پس از مهلت انقضای پروانه بهره برداری» از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود:
شورای عالی معادن کشور که در جلسه مورخه 1396/05/24[1396/05/29] اقدام به تفویض اختیارات خود به شورای معادن استان ها نموده و در بخش (ب) بند 4 بخشنامه مذکور با این مفهوم تصریح گردیده که در صورتی که ماده (45) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن رعایت نگردد، بهره بردار می‌تواند حداکثر تا 6 ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره برداری نیز درخواست تمدید پروانه نماید و در صورت عدم تمدید بعد از مهلت یاد شده شورای معادن استانی قادر به انتزاع معدن از بهره برداران گردیده اند، این در حالی است که بنا به صراحت ماده 45، تبصره 2 ماده 46 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن چنانچه بهره‌بردار، متقاضی تمدید پروانه بهره‌برداری خود باشد، موظّف است هجده ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری، تقاضای خود را به وزارت ارایه نماید و در صورت عدم ارایه در موعد مقرّر باید بهره‌بردار به استناد بند (پ) ماده 54 آیین‌نامه مذکور از بهره بردار منتزع و از طریق مزایده به بهره بردار جدید واگذار گردد. لذا مفاد بند 4 رای صدرالذکر شورای عالی معادن با ماده 45، تبصره 2 ماده 46 و بند (پ) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن در تناقض می‌باشد.
بر اساس ماده 35 قانون اصلاح قانون معادن (مصوّب 1390/08/22) مقرّر گردیده که آیین‌نامه های اجرایی مواد 34، 30، 20، 14، 13، 10، 9، 8، 7، 6، 5 توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سایر دستگاه های اجرایی ذی ربط ظرف سه ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران برسد. در راستای ماده مذکور در تاریخ 1392/04/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده 35 اصلاحی قانون معادن (مصوّب 1390) و با رعایت تصویب‌نامه شماره 261248/ت 43505 ه مورخ 1391/12/27، آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده را تصویب نمودند.
بر اساس مصوبه شماره 247435/ ت 43505 ه مورخ 1391/12/12 هیات وزیران، بنا به پیشنهاد رییس جمهور و به استناد اصول یکصد و بیست و هفتم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوّب گردیده که به منظور توسعه و ارتقای ظرفیت های تولیدی در بخش صنعت و معدن، کارگروه توسعه بخش صنعت و معدن متشکّل از وزیران صنعت، معدن و تجارت، نفت، نیرو، کشور، امور اقتصادی و دارایی و دادگستری، معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور، روسای سازمان های حفاظت محیط زیست و انرژی اتمی ایران، رییس‌کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و مدیرعامل صندوق توسعه ملّی تشکیل و تصمیم گیری در خصوص امور اجرایی موضوع یاد شده به اعضای کارگروه به عنوان نمایندگان ویژه رییس جمهور و جهت تصویب و اصلاح آیین‌نامه ها و مقرّرات مربوط به موضوع یاد شده تفویض گردد و همچنین تصمیمات و مصوّبات اکثریت اعضا یا وزیران عضو کارگروه (حسب مورد) در حکم تصمیمات رییس جمهور و هیات وزیران بوده و با رعایت ماده 19 آیین‌نامه داخلی هیات دولت قابل صدور می‌باشد.
ماده 45 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن اشعار می دارد: «چنانچه بهره‌بردار، متقاضی تمدید پروانه بهره‌برداری خود باشد، موظّف است هجده ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره برداری، تقاضای خود را به وزارت ارایه و حداکثر یک سال مانده به پایان اعتبار پروانه، مستندات لازم را در مورد باقیمانده ذخایر معدنی و ذخایر معدنی حاصل از اکتشاف حین بهره برداری و طرح بهره برداری مربوط به دوره بهره برداری جدید به وزارت تسلیم کند» همچنین در تبصره 2 ماده 46 آیین‌نامه مذکور تصریح گردیده: «چنانچه پروانه بهره‌برداری تمدید نشود، وزارت موظّف است تا شش ماه قبل از انقضای مدّت اعتبار پروانه در مورد میزان ذخیره و سایر شرایط بهره‌برداری معدن بررسی و در صورتی که ادامه بهره‌برداری بعد از پایان مدّت پروانه امکان‌پذیر باشد، بر اساس مقرّرات این آیین‌نامه، نسبت به تعیین بهره بردار جدید و واگذاری معدن اقدام کند.»
از سوی دیگر، در بخش (ب) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن یکی از مواردی که معدن از بهره‌بردار منتزع می‌گردد، «عدم ارایه تقاضای تمدید پروانه بهره‌برداری به همراه مدارک کامل مربوط یا عدم رفع نقص طرح تمدید بهره‌برداری در مهلت مقرّر» عنوان گردیده است و در تبصره 2 ماده مذکور قید گردیده صرفاً به استثنای اتمام ذخیره ماده معدنی، وزارت صنعت، معدن و تجارت باید نسبت به واگذاری مجدد از معادن طبق مفاد آیین‌نامه اجرایی اقدام نماید و مراتب نحوه واگذاری مجدد نیز در ماده 67 آیین‌نامه اجرایی (مزایده) تشریح شده است.
شورای عالی معادن کشور در جلسه مورخ 1396/05/24 در راستای تبصره 4 ماده 12 قانون معادن به شرح زیر اقدام به تفویض اختیارات خود به شورای معادن استان ها نموده و مراتب موارد تفویض اختیار طی نامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن به ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان ها ابلاغ گردیده و در بخش (ب) بند 4 تفویض اختیار ابلاغی با این مفهوم عنوان شده که در صورتی که ماده 45 آیین‌نامه اجرایی قانون معدن رعایت نگردد، بهره‌بردار می‌تواند حداکثر تا 6 ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره برداری نیز درخواست تمدید پروانه نماید و در صورت عدم تمدید بعد از مهلت یاد شده شورای معادن استانی قادر به انتزاع معدن از بهره‌برداران گردیده اند. این در حالی است که بنا به صراحت آیین‌نامه اجرایی چنانچه بهره‌بردار، متقاضی تمدید پروانه بهره‌برداری خود باشد، موظّف است هجده ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری، تقاضای خود را به وزارت ارایه نماید و در صورتی که هجده ماه پیش از انقضای پروانه بهره‌برداری درخواست تمدید آن را ارایه ننماید، وزارت صنعت، معدن و تجارت باید به استناد بخش (پ) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، معدن را از بهره‌بردار منتزع و پس از تعیین میزان ذخیره و سایر شرایط بهره‌برداری معدن را مجدد از طریق مزایده به متقاضی جدید واگذار نماید. لذا امکان این که بهره‌بردار بتواند تا شش ماه پس از انقضای پروانه بهره‌برداری نیز درخواست تمدید پروانه بهره‌برداری نماید در قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن پیش‌بینی نشده و مفاد این بخش از رای شورای عالی معادن با ماده 45، تبصره 2 ماده 46 و بند (پ) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن در تناقض می‌باشد. بدیهی است، مصوّبات شورای عالی معادن در صورت تباین و تغایر با قانون و آیین‌نامه اجرایی آن خارج از حدود و اختیارات قانونی می‌باشد. بنا به مراتب، بند 4 رای مورخ 1396/05/24[1396/05/29] شورای عالی معادن و جزء (ب) بند 4 از نامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن (ابلاغی به ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان‌ها) در خصوص تفویض اختیارات به شورای معادن استانی مبنی بر «امکان انتزاع معدن از بهره‌بردار تا شش ماه پس از مهلت انقضای پروانه بهره‌برداری» مغایر با مقرّرات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن ها از تاریخ تصویب در هیات عمومی دیوان مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف: رای شماره 60/124976 مورخ 1396/05/29 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن
سازمان صنعت، معدن و تجارت 31 استان و جنوب کرمان، مناطق آزاد چابهار، قشم، ارس و ماکو
موضوع: ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه (شورای معادن استانی)
با سلام
موضوع ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شورای معادن استانی در جلسه مورخ 1396/05/24 شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره 4 ماده 12 قانون معادن رای قطعی و لازم‌الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.
«در اجرای ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم‌گیری در چهارچوب قوانین و مقررات ذی‌ربط از جمله قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می‌شود.
.....................................
4-موافقت با اِعمال تعطیلی موقّت حداکثر به مدّت 2 (دو) سال برای معادنی که عدم فعالیت بهره‌برداران طبق اسناد و مدارک مربوطه به دلیل عوامل خارج از ید (موضوع ماده 56 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن) بوده باشد (موضوع مصوبه مورخ 1395/04/29 ابلاغی به شماره 60/116986 مورخ 1395/05/20)
-معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن
.............................
ب: بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 وزیر صنعت، معدن و تجارت
استانداران سراسر کشور
موضوع: ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه (شورای معادن استانی)
با سلام
به آگاهی می رساند، موضوع ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شورای معادن استانی در جلسه مورخ 1396/07/18 شورای عالی معادن مطرح گردد که با عنایت به تبصره 4 ماده 12 قانون معادن، رای قطعی و لازم‌الاجرای شورا طبق شرح زیر جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.
«در اجرای ماده 43 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و پیرو مصوبه مورخ 1396/05/24 شورای عالی معادن، ابلاغی طی نامه شماره 60/124976 مورخ 1396/05/29 موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم گیری در چهارچوب قوانین و مقررات ذی ربط از جمله قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می‌شود.
................................
4-انتزاع معدن از یَد بهره‌بردار به دلایل: الف) اتمام ذخیره معدن، با تایید و مسیولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت استان ها و مناطق آزاد و تنظیم صورت جلسه کارشناسی،
ب) انتزاع معدن از یَد بهره‌بردارانی که علی رغم عدم رعایت ماده 45 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و اعلام وجود عوامل خارج از ید (طبق اسناد و مدارک مربوط)، حداکثر تا 6 (شش) ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری نسبت به ارایه درخواست تمدید اقدام ننموده اند.
.............................
15-با ابلاغ این مصوبه، موضوع واگذاری محدوده های مزایده ای به سرمایه گذاران واقعی در چهارچوب انجام مزایده محدود (برای متقاضیان احداث صنایع فرآوری و چرخه صنعتی بعدی) ابلاغی طی نامه شماره 60/190409 مورخ 1394/09/03 ملغی اعلام می‌گردد.
وزیر صنعت، معدن و تجارت"
در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 1404220409926390 مورخ 1404/04/18 توضیح داده است که:
" موضوع جزء (ب) بند 4 نامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 که مورد اعتراض واقع گردیده است، در خصوص «انتزاع معدن از یَد بهره‌بردارانی است که علی رغم عدم رعایت ماده 45 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و اعلام وجود عوامل خارج از یَد (طبق اسناد و مدارک مربوطه) حداکثر تا شش ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری نسبت به ارایه درخواست تمدید اقدام ننموده اند.» می‌باشد، لکن برداشت شاکی از بند یاد شده، این است که پیش بینی مدّت زمان شش ماه (بعد از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری) جهت ارایه تقاضای تمدید پروانه، با مفاد ماده 45 و تبصره 2 ماده 46 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن که مهلت زمان 18 ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری را در نظر گرفته است، تعارض دارد که این برداشت به دلایل ذیل قابل پذیرش نمی‌باشد؛ چرا که اولاً: بند مذکور صرفاً به موضوع تعیین تکلیف متقاضیان تمدید پروانه بهره‌برداری که مشمول موارد خارج از یَد هستند اشاره دارد و تمامی متقاضیان تمدید پروانه بهره‌برداری را در بر نمی‌گیرد. ثانیاً: دارندگان مجوّزهای معدنی، در بسیاری از موارد، به دلیل بروز موارد خارج از یَد و اراده، از اجرای تعهّدات خود (که ارایه درخواست تمدید پروانه بهره‌برداری 18 ماه قبل از انقضاء نیز از جمله این تعهّدات است) بر نمی آیند و این امر (رسیدگی به موارد خارج از ید) وفق تبصره 3 ماده 12، در قانون معادن پیش بینی گردیده است. ثالثاً: همان گونه که اشاره شد پیش بینی بازده زمانی شش ماه (پس از پایان اعتبار پروانه بهره برداری) تنها در خصوص آن دسته از متقاضیان تمدید پروانه بهره‌برداری است که درخواست رسیدگی به موارد خارج از یَد را به استناد دلایل و مدارک مطرح نموده‌اند و در صورت عدم ارایه درخواست تمدید در این بازده زمانی، معدن از یَد ایشان منتزع می‌گردد. بر این اساس درج عبارت «امکان انتزاع معدن از بهره بردار تا شش ماه پس از مهلت انقضای پروانه بهره برداری تنها شامل متقاضیان تمدید مجوّز معدنی (متقاضی رسیدگی به موارد خارج از ید) بوده و طبق بندهای (پ) و (ث) تبصره 3 ماده 12 قانون معادن باید مورد رسیدگی واقع گردد. لذا با عنایت به موارد فوق و با توجّه به این که مصوبه مذکور وفق قانون و در راستای اجرای تکالیف مندرج در قانون معادن صادر گردیده است. رد شکایت مورد تقاضا است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/05/06 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس تبصره 3 ماده 12 قانون معادن وظایف و اختیارات شورای عالی معادن مشخص شده و در این تبصره صلاحیتی برای شورای عالی معادن در خصوص تفویض اختیارات خود به سایر نهادها از جمله شورای معادن استان ها پیش‌بینی نشده است. ثانیاً به موجب جزء 2 بند (الف) ماده 43 قانون برنامه ششم جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1395 مقرّر شده است: «شورای معادن استان موظّف است در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن ضمن نظارت بر استخراج ماده معدنی شناسایی شده و هرگونه فروش و واگذاری پروانه قبل از بهره‌برداری با رعایت ملاحظات زیست محیطی و حداقل تخریب منابع طبیعی، اقدامات لازم را نسبت به تسهیل، تسریع و ایجاد صنایع پایین دستی انجام دهد.» بنابراین شورای معادن استان باید در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن مبادرت به اتّخاذ تصمیمات مقتضی نموده و از حکم فوق جواز تفویض اختیار به شورای معادن استان از سوی شورای عالی معادن استنباط نمی‌شود. بنا به مراتب فوق با توجه به این که تفویض اختیار یک امر استثنایی و خلاف قاعده است و باید مبتنی بر نصّ قانونی باشد، بند 4 رای قطعی شماره 60/124976 مورخ 1396/05/29 شورای عالی معادن و جزء (ب) بند 4 بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 وزیر صنعت، معدن و تجارت خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری