رای شماره 1327 مورخ 1395/12/010 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1327

تاریخ دادنامه: 10/12/1395

کلاسه پرونده: 95/321

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای جواد عرفانیان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره 50859/94/م-31/2/1394 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل شماره 50859/94/م-31/2/1394 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« احتراماً، اینجانب بازنشسته استانداری خراسان رضوی در موسسه مالی و اعتباری میزان وامهای قانونی و رسمی بلند مدت و روز شمار هستم که به دلیل مشکلاتی که برای موسسه مزبور به وجود آمده از حدود 7 ماه قبل امکان دریافت وجوه سپرده برایم فراهم نشده و منتظر اقدام عادلانه مسئولان بوده ام.

اخیراً در شعب موسسه میزان اطلاعیه ای نصب شده که مضمون آن بدین شرح است:

به استناد دستورالعمل 50859/94/م- 31/2/1394 سود های واریزی از تاریخ 1/1/1393 لغایت 1/11/1393 بر اساس نرخ سود بانک مرکزی محاسبه و از تاریخ 1/11/1393 به بعد هیچ گونه سودی به سپرده گذاران میزان تعلق نمی گیرد و سودهای واریز شده از حساب سپرده گذاران اعم از حسابهای بلند مدت و کوتاه مدت کسر می‌گردد. از آنجا که نامه یا دستورالعمل فوق الاشاره محرمانه بوده و امکان دسترسی به آن برایم فراهم نگردید. مستنداً به تبصره 2 ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری خواهشمند است از طرف آن دیوان نسبت به ابطال نامه مزبور و نیز دستور موقت توقف اجرای آن را صادر فرمایید.

توضیحات:

1- اینجانب حدود 500 میلیون تومان سپرده دارم که با اجرای دستورالعمل حدود 80 میلیون تومان از حسابم کسر و من بعد نیز ماهانه حدود 10 میلیون تومان مابه التفاوت سود را متضرر می شوم.

2- با همه این اوصاف باز هم بنده امکان دریافت وجوه سپرده هایم را ندارم و معلوم نیست تا چه زمانی قرار است ماهانه 10 میلیون تومان متضرر شوم. بدیهی است با این وصف اینجانب کارمند بازنشسته پس از عمری آبروداری در موخر ورشکستگی و نابودی قرار می گیرم.

3- سپرده های اینجانب به صورت بلند مدت و روز شمار در قالب قرارداد رسمی و قانونی با میزان منعقد شده که هنوز معتبر است.

4- وضع مشابه برای 950000 سپرده گذار نیز متصور است.»

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره 713-12/5/1395 که ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده، پاسخ داده است که:

« هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری

با سلام وتحیات وافره

عطف به اخطار رفع نقص پرونده شماره 94090580000149 کلاسه پرونده 95/321-23/3/1395 که بر اساس شکایت اینجانب جواد عرفانیان واثق علیه بانک مرکزی جمهوری اسامی ایران به سبب صدور دستورالعمل شماره 50859/94م-31/2/1394 تشکیل گردیده و نیز پیرو پاسخ رفع نقص اولیه که از طریق پست پیشتاز به

شماره قبض 29765000011102075599- 24/4/1395 ارسال گردیده لایحه تکمیلی مستند به مدارک موجود در پرونده به شرح ذیل تقدیم می‌گردد:

1- موسسه مالی اعتبار میزان در قالب شرکت تعاونی تشکیل و در اداره ثبت شرکتها به ثبت رسیده بوده است و تابع قانون تجارت بوده و به اذعان صریح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تحت نظارت آن بانک نبوده بنابراین با توجه به اینکه مقررات بانک مرکزی در خصوص شرکت تعاونی حاکمیت ندارد لذا صدور دستورالعمل شماره 50859/94م- 31/2/1394 بر موسسه مالی اعتباری میزان حاکمیت ندارد و بانک مرکزی نمی تواند برای موسسات یا شرکت تعاونی غیر تابعه بخشنامه و دستورالعمل صادر نماید.

2- مبنای قرارداد اینجانب با موسسه میزان ماده 10 قانون مدنی بوده است. از آنجا که اصل آزادی اراده ها موید آن است که هر توافقی بین طرفین آن تا زمانی که مخالف قانون، اخلاق حسنه و نظم عمومی نباشد لازم الاجراست برابر قرارداد منعقد شده با موسسه میزان به شرح پیوست موجود در پرونده اینجانب و تاکید بر ماده 10 قانون مدنی و اصل لزوم قراردادها مطابق با مواد 219 و 220 قانون مدنی می‌باشد.

حال با عنایت به اینکه انحلال موسسه مذکور ارادی و منصرف از مبحث ورشکستگی تجاری می‌باشد. تغییر مفاد قرارداد با هیچ یک از مبانی و اصول حقوقی بالاخص مفاد پیش گفته سازگار نمی‌باشد. استناد موسسه مزبور صرفاً بند 12 دستورالعمل شماره 50859/94م- 31/2/1394 می‌باشد با توجه به مراتب مفروض نتیجه قهری این دستورالعمل تغییر عوضین قرارداد و عدم پایبندی موسسه به تعهدات مندرج در قرارداد بوده است.

3- طبق ماده 4 قانون مدنی دستورالعمل بانک مرکزی نمی تواند عطف به ماسبق شود در حالی که به استناد این بخشنامه مبالغی که قبل از صدور آن و برابر قوانین معتبر در حساب من نزد موسسه میزان بوده است، از حساب من برداشت و کسر گردیده است و این در حالی است که بانک مرکزی در مقام تصویب قانون نبوده و ماده 4 قانون مدنی استثنائاً به مراجع تصویب قانون به معنای اخص کلمه اجازه داده است برخی قوانین را با تسری به گذشته وضع نماید. لذا تصویب و صدور این دستورالعمل خارج از اختیارات بانک مرکزی می‌باشد زیرا به موجب این مصوبه بانک مرکزی اجازه داده است بدون رضایت و اطلاع سپرده گذاران از حساب آنها مبالغی را برداشت نماید که با تدقیق در شرایط و اختیارات بانک مرکزی مبرهن است این بانک حق برداشت و یا صدور مجوز برداشت هیچ گونه وجهی جز در موارد مصرحه قانونی از حساب اشخاص ندارد. لذا خارج از حدود اختیارات بودن صدور دستورالعمل مزبور محرز و مسلم است.

4- طبق ماده 674 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392 وجهی که در حساب اینجانب نزد موسسه میزان امانت بوده است، شرعاً و قانوناً متعلق به من بوده و بانک مرکزی حق دخل تصرف، استعمال و تصاحب مبلغ مذکور را نداشته و عمل صدور دستورالعمل از سوی بانک مرکزی مشمول عنوان مجرمانه خیانت در امانت تلقی می‌گردد.

5- گویا طبق تقاضای بانک مرکزی مستند به مصوبه شورای عالی امنیت ملی، موسسه میزان را منحل و با همین عنوان و بر اساس دستورالعمل صادره از سوی بانک مرکزی تاکنون اصل و سود سپرده های قانونی من پرداخت نشده و از این بابت:

الف) بیش از 54 میلیون تومان از حساب من به صورت غیر قانونی تحت عنوان برگشت سود، کسر گردیده

ب) سود سپرده های بلند مدت اینجانب که ماهیانه حدود 8 میلیون تومان بوده پرداخت نشده که تاکنون جمعاً حدود 183 میلیون تومان متضرر شده ام.

ج) بیش از ½ از اصل پول سپرده ام را تاکنون نداده اند.

د) همچنین به دلیل عدم دسترسی به اصل و سود سپرده های قانونی از بابت عدم النفع نیز خسارت جبران ناپذیری را متحمل شده ام که همگی اینها از سوی بانک مرکزی تحمیل شده است و این مغایر با اصل شرعی و قانونی لاضرر و لاضرار می‌باشد. با توجه به مدارک پرونده و موارد معروضه تقاضای لغو دستورالعمل بانک مرکزی و محکومیت آن بانک و استیفای حقوق خود را دارم.»

متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:

« جناب آقای دکتر رحمانی فضلی

وزیر محترم کشور

احتراماً، همان گونه که استحضار دارند، نهادهای پولی و اعتباری مختلفی در طی سالیان گذشته، برخلاف مفاد قانون پولی و بانکی کشور و سایر قوانین و مقررات ذیربط و با اخذ مجوز از مراجع گوناگون مانند وزارت تعاون وقت، نیروی انتظامی و یا بعضاً بدون اخذ مجوز از مرجعی خاص، به موازات شبکه بانکی کشور ایجاد شده و خارج از مفاد اساسنامه و یا بر خلاف قوانین و مقررات به فعالیت پولی و بانکی مبادرت می ورزند.

با لحاظ شرایط جاری اقتصادی کشور از جمله تحریم های بین المللی، فشارهای خارجی، کاهش قیمت نفت و درآمدهای نفتی، امنیت ملی کشور در ارتباط تنگاتنگ با امنیت اقتصادی کشور قرار گرفته و در حال حاضر بی انضباطی بازار پول ناشی از فعالیت نهادهای پولی فاقد مجوز، مهمترین منبع تهدید و آسیب پذیری نظام مالی و کلیت اقتصاد کشور می‌باشد وحصول به اهداف اقتصاد مقاومتی را با چالش مواجه می‌سازد.

همچنین حسب تجربیات این بانک، ادامه فعالیت موسسات پولی و اعتباری فاقد مجوز و طولانی شدن این وضعیت، ضمن درگیر نمودن مشتریان بیشتر و افزایش تعهدات نهادهای مزبور، به دلیل عدم رعایت مقررات ناظر و ناتوانی در مدیریت صحیح ریسکهای مترتب بر فعالیت آنها، شرایط بسیار خطرناکی را برای بازار پولی رقم می زند. تاکنون نمونه های بسیاری از این قبیل موسسات (از جمله تعاونی اعتبار اعتماد ایرانیان، تعاونی اعتبار بهمن ایثار، تعاونی اعتبار فرهنگیان مرند و...) نظم جامعه را مختل و هزینه های بسیاری را بر مردم تحمیل نموده اند.

اخیراً نیز تعاونی اعتبار میزان به دلیل کمبود نقدینگی با هجوم سپرده گذاران مواجه شده و با توجه به عدم توانایی در بازپرداخت سپرده های مردمی، تداوم فعالیت تعاونی با مشکل مواجه گردیده و ظرفیتهای تعاونی جهت اخذ مجوز فعالیت در قالب موسسه اعتباری از بین رفته است.

انجام اقدامات مربوط به انحلال تعاونی اعتبار میزان که در قالب شرکت تعاونی اعتبار فعالیت می‌نماید با عنایت به شخصیت حقوقی و ثبتی این نهاد و مطابق قوانین و مقررات ذیربط، بر عهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. معذالک به دلیل نوع و حجم فعالیت تعاونی یاد شده (که عملاً به مثابه بانک‌ها و موسسات اعتباری فعالیت می‌نماید)، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قادر به مدیریت انحلال تعاونی موصوف نمی‌باشد. همچنین شخصیت حقوقی تعاونیهای یاد شده امکان استفاده بانک مرکزی از ظرفیتهای مواد 39 و 40 قانون پولی و بانکی در خصوص لغو مجوز بانک‌ها را سلب نموده است.

با عنایت به اینکه امکان تداوم فعالیت تعاونی اعتبار میزان (فاقد مجوز از بانک مرکزی) و به تبع آن موسسه در شرف تاسیس میزان، به دلیل بحرانهای مالی و اجتماعی به وقوع پیوسته در اواخر سال 1393 تاکنون، میسر نمی‌باشد و در راستای اجرای مصوبه سری شماره 10712/1/دو-14/11/1393 شورای عالی امنیت ملی مبنی بر لزوم ساماندهی بازار غیر متشکل پولی و نهادهای فاقد مجوز فعالیت از بانک مرکزی، موضوع مزبور در کارگروه های تخصصی ساماندهی بازار غیر متشکل پولی به تفصیل مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به این وسیله نتایج حاصله به شرح ذیل به منظور استحضار و انجام هرگونه اقدام مقتضی ایفاد می‌گردد:

« 1- تعاونی اعتبار میزان منحل اعلام می‌گردد و مرجع ثبت شرکتها موظف به ثبت انحلال تعاونی یاد شده می‌باشد. تعیین مدیر یا مدیران تصفیه و تعیین سیاستهای کلی مربوط به تصفیه تعاونی اعتبار مذکور توسط هیاتی مرکب از نمایندگان تام الاختیار بانک مرکزی، وزارت کشور، دادستانی کل کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت اطلاعات، نیروی انتظامی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی صورت می پذیرد و درخواست مجوزموسسه اعتباری در شرف تاسیس میزان از بانک مرکزی نیز کان لم یکن تلقی می‌گردد.

2- عاملیت بازپرداخت سپرده ها و بدهیهای تعاونی اعتبار میزان به بانک صادرات ایران واگذار می‌گردد تا بنا بر میزان وجوه و داراییهایی که در اختیارش قرار می‌گیرد نسبت به تسویه آنها اقدام نماید.

3- دادستان مرکز استان خراسان رضوی ضمن تعیین یکی از شعب دادسرا برای رسیدگی به تخلفات تعاونی میزان با هماهنگی لازم و مناسب با مدیران تصفیه موضوع این احکام، اقدامات قانونی لازم از جمله بحث مرتبط با تکمیل فرآیند انحلال تعاونی، حسابرسی از تعاونی، پایان کار تعاونی اعتبار میزان و توقف اعطای سود سپرده ها به دلیل توقف فعالیت تعاونی میزان، بازداشت مدیرعامل و هیات مدیره تعاونی اعتبار مذکور را اعمال می‌نماید. مسئولان تعاونی اعتبار میزان تحت نظر شعبه رسیدگی کننده نسبت به همکاری با بانک صادرات ایران برای وصول اقساط با اولویت بدهکاران کلان و شناسایی اموال سهل البیع این گروه از بدهکاران، شناساسی و فروش اموال، شناسایی و معرفی سپرده گذاران با نظر هیات تصفیه و در چارچوب این احکام اقدام می نمایند.

4- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است نسبت به ارائه بیمه بیکاری کارکنان تعاونی اعتبار میزان اقدام نماید.

5- در طی فرآیند حسابرسی که حداکثر ظرف مدت دو ماه صورت می پذیرد، کلیه شعب، دفاتر، سرپرستی ها و ادارات مرکزی تعاونی اعتبار میزان تحت مدیریت مدیران تصفیه تعاونی اعتبار میزان با عاملیت بانک صادرات ایران فعالیت می نمایند. تعاونی اعتبار میزان به غیر از موارد احصاء و تعیین شده در این فرآیند و دستورالعمل های ابلاغی هیات تصفیه مجاز به انجام هیچ فعالیت دیگری نیست.

6- موضوع عاملیت بانک صادرات ایران، اعلام عمومی شده و عبارت « در حال تصفیه» بر روی کلیه تابلوها و سربرگهای تعاونی اعتبار میزان درج گردد.

7- شعب تعاونی اعتبار میزان طی مدت حسابرسی و تا زمان اختتام تصفیه، وصول اقساط و پیگیری مطالبات را با دقت و بیش از گذشته دنبال کرده و وجوه حاصله را به حسابی که با تایید شعبه دادسرا موضوع بند 3 فوق در بانک صادرات ایران افتتاح می‌گردد واریز می نمایند.

8- مدیر یا مدیران تصفیه تعاونی اعتبار میزان در طی مدت حسابرسی، نسبت به فروش اموال قابل فروش تعاونی با هماهنگی شعبه رسیدگی کننده اقدام و وجوه را به حساب موضوع بند 7 فوق واریز می کنند.

9- پس از اتمام کار حسابرسی و ارائه گزارشات مربوطه، مدیران تصفیه نسبت به اتخاذ تصمیمات مربوط به نحوه بازپرداخت وجوه سپرده گذاران توسط بانک صادرات ایران (با اولویت سپرده های خود به تدریج طی جدولی که توسط مدیران تصفیه تهیه می‌گردد انجام خواهد شد) و تعیین تکلیف اموال و داراییهای تعاونی اعتبار میزان اقدام می نمایند.

10- مبلغ سرمایه متعلق به موسسین موسسه در شرف تاسیس میزان نزد بانک مرکزی (حدود 1000 میلیارد ریال) با تقاضای موسسین و یا حکم قضایی به حساب موضوع بند 7 فوق واریز می‌گردد.

11- بانک صادرات ایران در صورت تمایل به خرید اموال و داراییهای تعاونی اعتبار میزان اعم از داراییهای فیزیکی و مالی (مطالبات) پس از ارزشیابی کارشناسی، نسبت به انتقال آنها اقدام نموده و وجوه آن را به حساب موضوع بند 7 واریز می کند. بانک مرکزی مساعدت های لازم را در خصوص رعایت نسبتهای نظارتی مربوطه اعمال خواهد کرد.

12- بازپرداخت اصل سپرده های سپرده گذاران تعاونی میزان حداکثر به میزانی که در دفاتر تعاونی مزبور ثبت و توسط حسابرسان تایید می‌گردد خواهد بود. در خصوص سود سپرده های متعلقه در سال 1393، صرفاً سود تعلق گرفته تا تاریخ 1/11/1393 مطابق ضوابط و مقررات نظام بانکی کشور قابل محاسبه و تسویه خواهد بود. بدیهی است چنانچه سپرده گذاران در طی سالهای 1393 و 1394 مبلغی بیش از مبلغ اخیرالذکر از بابت سود سپرده دریافت نموده باشند، در زمان تسویه سپرده ها مبلغ اضافه پرداختی از اصل سپرده آنان کسر خواهد گردید.

13- در صورت بروز هر گونه ابهام در مراحل اجرایی بانک مرکزی مراتب را بررسی و اعلام نظر خواهد نمود. نظارت بر حسن اجرای این دستورالعمل به عهده بانک مرکزی خواهد بود.

14- دادستان محترم کل کشور ترتیبی اتخاذ نمایند که کل پرونده موضوع این احکام به جهت رسیدگی سریعتر و به دور از معضلات میدانی در سه استان ذیمدخل، حداکثر طی یک ماه به تهران احاله و شعبه ویژه ای برای رسیدگی به آن تعیین نمایند.» "

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10/12/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامه شماره 50859/94م-31/2/1394 رئیس کل بانک مرکزی متضمن وضع قاعده آمره عام الشمول نیست و در خصوص تعاونی اعتبار میزان تصمیماتی اتخاذ شده است، بنابراین قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد و پرونده جهت رسیدگی موردی به شعبه دیوان ارجاع می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع