تاریخ: 9 آذر 1388
شماره دادنامه: 742
کلاسه پرونده: 87/779
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ژوزف باباخان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 2، 4 و 5 آییننامه اجرایی قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون مجوز قانونی دایر شده و میشود مصوب 18/3/1373 هیات وزیران
گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، هیات وزیران در جلسه مورخ 18/3/73، طی مصوبه شماره 2351ت128 ه مورخ 15/4/1373 و به استناد تبصره 3 ماده واحده قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده و میشود، آییننامه اجرایی قانون یاد شده را تصویب نموده است که به دلیل خروج از حیطه وظایف خود و با بیان موارد ذیل که مشتمل بر ادلهای مربوط به غیرقانونی بودن آنها میباشد، مطابق ماده 5 آییننامه مذکور، موسسات و واحدهای موضوع آییننامه، مکلف به همکاری با مامورین اعزامی از وزارتخانهها و ارائه مدارک و اطلاعات لازم و رونوشت، به مامورین مذکور شدهاند و در تبصرههای 1، 2 و 3 از همان ماده، مامورین اعزامی، ملزم به ارائه حکم با کارت بازرسی ممهور، صادره از وزارتخانه ذیربط و ممضی توسط بالاترین مقام شدهاند. ماده 5 بنابه جهات ذیل خلاف قانون است، تکلیف و الزام افراد به همکاری با بازرسین وزارتخانهها مستلزم حکم صریح قانونگذار است که وحدت ملاک آن در ماده 98 قانون کار ملاحظه میشود ضمن آنکه مطابق ماده 100 همان قانون، بازرسان کار میبایست دارای کارت ویژه حسب مورد و با امضا وزیر کار و امور اجتماعی و وزیر بهداشت بوده و هنگام بازرسی، آن را ارائه دهند و حتی به منظور ضمانت اجرای موارد پیش گفته، افرادی که مانع از انجام وظایف بازرسان شوند، وفق مقررات ماده 104 و 179 همان قانون به مجازاتهای تعیین شده، محکوم خواهند شد، در حالی که در مانحن فیه الزام به همکاری با ماموران اعزامی وزارتخانه و تجویز ورود آنان به موسسات، آنهم بواسطه صدور حکم بازرسی از ناحیه وزارتخانه و نیز ارایه مدارک، اطلاعات و رونوشت به ماموران مذکور، به اذن صریح قانونگذار یا مادون از قبل وی نبوده و در متن ماده واحده قانون تعطیل موسسات حکم صریحی نظیر آنچه که در مواد 98 و 100 و 179 قانون کار آمده است، مشاهده نمیشود. لذا هیات دولت در ماده 5 آییننامه مورد اعتراض، به موازات قانون تعطیل موسسات، اقدام به وضع و تغییر قانون نموده که خارج از حیطه وظایف قوه مجریه میباشد. بازرسان وزارتخانههای موضوع آییننامه مبحوث عنه، واجد وصف اطلاق ضابطین دادگستری نیز نبوده و بنابراین اقدامات آنان به شرح مقرر در ماده 5 آییننامه، بر خلاف قانون و خارج از حیطه وظایف قوه مجریه میباشد و نمیتوان متصور شد که وزارتخانههای موضوع ماده واحده قانون تعطیل موسسات در مقام اجرای قانون مذکور، هم شان مقام قضایی و یا ضابط دادگستری و نیز بدون اذن صریح قانون، حق ورود به موسسات غیرمجاز، تفتیش و دسترسی به اوراق، دفاتر، نوشتهها و... را داشته باشند. مستفاد از مطالب فوقالذکر، ماده 4 آییننامه اجرایی قانون تعطیل موسسات مشعر بر، (تشخیص وزارتخانهها در غیر مجاز بودن فعالیت اینگونه موسسات و واحدها معتبر است) نیز بر خلاف قانون است، چراکه اولاً، با تصویب ماده واحده قانون تعطیل موسسات، قانونگذار ایجاد و تاسیس موسسات، بدون اخذ مجوز را جرم دانسته است. با توجه به مدلول آراء 117 مورخ 2/4/1381 و 300- 9/8/1378 هیات عمومی دیوان که احراز و اثبات تخلف را نیازمند تشخیص و احراز تحقق و اجتماع عناصر مادی و معنوی جرم دانسته که آن هم ملازمه با امعان نظر قضایی دارد، لذا ماده 4 آییننامه که تشخیص وزارتخانهها مبنی بر غیر مجاز بودن را، معتبر دانسته و در ضمن به گونهای مفهم نوعی تشخیص قطعی و نیز لازمالاتباع برای مراجع قضایی میباشد، به معنای آن است که برای وزارتخانهها در زمینه رسیدگی و تشخیص معتبر و قطعی، جعل صلاحیت شده که خلاف صریح اصل 34 قانون اساسی میباشد. ثانیاً، تشخیص وزارتخانهها در خصوص فعالیت غیر مجاز، منوط و مقید به اجرای ماده 5 آییننامه مورد اعتراض میباشد و لاغیر و از آنجا که چگونگی انجام این تشخیص که ملازمه دارد با رعایت ماده 5 آییننامه که خود مفسده میباشد، لذا تالی آن یعنی تشخیص وزارتخانه نیز فاسد بوده و نمیتواند معتبر باشد، اذن مقنن در خصوص تهیه و تصویب آییننامه اجرایی قانون تعطیل موسسات متضمن وضع قواعد آمره مشعر، بر حق بازرسی و ورود به موسسات غیر مجاز و ارایه گزارشهایی در حکم ضابط قضایی، تشخیص معتبر و... نبوده و الزام یا اعطای اختیار به وزارتخانهها آنهم جهت اموری که در قانون تعیین نشده و مستلزم اذن صریح قانونگذار میباشد، مفهم توسعه دایره شمول قانون بوده، بر خلاف اصول و موازین مربوط به تدوین آییننامه دولتی میباشد. از جمع مواد فوق چنین مستفاد میشود که مواد 4 و 5 آییننامه مذکور به منزله تجویز ورود قوه مجریه به حیطه وظایف دو قوای دیگر بوده و موجبات تغییر و توسعه قانون را فراهم نمودهاند و لذا شایسته ابطال میباشند. پیرو مواد فوقالاشعار، ماده 2 آییننامه مورد اعتراض که اشعار دارد بر اینکه، (وزارتخانهها موظفند نسبت به شناسایی موسسات و واحدهای غیر مجاز اقدام نموده و دستور انحلال را صادر نمایند و...) موجه نمیباشد. وفق مقررات ماده 15 آیین دادرسی کیفری، کشف جرم میبایست توسط ضابطین قضایی و تحت نظارت مقام قضایی صورت گیرد، مضافاً، چون ایجاد موسسه غیر مجاز، جرمی است مشهود، لذا مطابق مواد 18 و 22 قانون مارالذکر، موضوع میبایست از سوی مامورین وزارتخانه صرفاً به مقام قضایی اطلاع داده شود. حال آنکه بازرسان وزارتخانه در حکم ضابط قضایی نمیباشند. ثانیاً، با توجه به متن ماده واحده قانون استنادی 1- صدور دستور (به منزله رای و حکم لازمالاتباع) که به دنبال تشکیل مرجع شبه قضایی و به منظور رسیدگی به تخلفات اصدار مییابد، منوط به اذن صریح قانونگذار است. 2- احراز و اثبات تخلف نیازمند تشخیص و احراز تحقق و اجتماع عناصر مادی و معنوی آن میباشد که این مهم به عهده قوه قضائیه است و همینطور تعیین و تعریف انواع تخلف و شرایط رسیدگی به آن، از وظایف قانونگذار یا مادن از قبل وی است که مستلزم حکم صریح قانونگذار میباشد که وحدت ملاک موارد فوق در موارد متعددی و از جمله در قانون رسیدگی به تخلفات و جرایم در آزمونهای سراسری ملاحظه میشود. ضمن آنکه اگر مراد قانونگذار در تصویب قانون تعطیل موسسات ناظر به صدور دستور انحلال توسط وزارتخانه میبود، یقیناً آن را در قانون تصریح مینمود، لذا صدور دستور انحلال که مستلزم رسیدگی قضایی و احراز و اثبات تخلف و احراز و تحقق و اجتماع عناصر مادی و معنوی جرم میباشد در حدود وظایف قوه قضائیه است، نه قوه مجریه. 3- با توجه به اصل حکیم بودن قانونگذار و تناسب جرم با مجازات، بعید است که طبق ماده واحده، چنانچه بعد از صدور دستور انحلال از سوی یک وزارتخانه، اشخاص به صرف عدم پذیرش این دستور و بدون رسیدگی قضایی و احراز اثبات تخلف و سوء نیت فرد دایر کننده متهم به فعل مجرمانه شوند و به صرف تشخیص یک وزارتخانه که در ماده 4 آییننامه تدوینی معتبر تشخیص داده شده، مجازات گردند. ایراد دیگر وارده آن است که قانونگذار تاکید نموده که (در صورت شکایت وزارتخانه مربوطه تحت تعقیب قرار خواهند گرفت) و با به کار بردن عبارت (در صورت شکایت) طرح دعوی را محدود به وزارتخانه به عنوان شاکی خصوصی نموده است. لذا ماده 2 آییننامه اجرایی قانون مبحوث عنه بر خلاف قانون بوده و خارج از حیطه وظایف قوه مجریه در تنظیم مقررات دولتی است. چراکه موجبات تغییر و توسعه قانون و ورود به قلمرو صلاحیت مراجع قضایی و ضابطین دادگستری را فراهم آورده است و درخواست ابطال آن را مینماید. مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت، در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 102764/7589 مورخ 21/5/1388 ضمن ارسال تصویر نظریههای شماره 1880/75 مورخ 9/3/1388 وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و شماره 23661 مورخ 9/3/1388 وزارت کار و امور اجتماعی و شماره 253398/10 مورخ 9/2/1388 وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، اعلام داشتهاند، نظر به اینکه در ماده واحده قانون تعطیل موسسات....، به قرار داشتن موضوعات مندرج در ماده واحده و صدور مجوز مربوط در زمره اختیارات قانونی دستگاههای ذیربط تصریح شده و به علاوه در قوانین و مقررات مربوط به هر یک از این دستگاهها اختیارات لازم برای آنها در زمینه صدور مجوز و نیز جلوگیری از فعالیت موسسات و... بدون مجوز مورد حکم قرار گرفته است و از سوی دیگر در ماده واحده یاد شده صدور دستور انحلال توسط مرجع قضایی مورد حکم قرار نگرفته بلکه موسسات موضوع قانون مکلف به اجرای دستور انحلالی شدهاند که از سوی دستگاه ذیربط در چارچوب ضوابط مقرر صادر میشود و به علاوه قانونگذار صراحتاً طرح موضوع در مرجع قضایی را صرفاً پس از صدور دستور انحلال و عدم اجرای آن پیشبینی نموده و به عبارت «و در صورت شکایت وزارتخانه مربوطه» تصریح نموده است، از آنجا که مطابق تبصره 3 ماده واحده مذکور تصویب آییننامه اجرایی قانون بر عهده هیات وزیران قرار گرفته و این آییننامه باید متضمن جزئیات و ضوابط اجرایی قانون و ساز و کار شناسایی موسسات موضوع قانون باشد و به علاوه اذن به صدور دستور انحلال مستلزم اذن به لوازم اجرایی این اختیار میباشد، بنابراین مواد (2، 4 و5) آییننامه یاد شده مغایرتی با قوانین نداشته و از این رو رد شکایت مورد استدعا است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه اجرای تکالیف و وظایف مقرر در قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون مجوز قانونی دایر شده یا میشوند به موجب آییننامه اجرایی موضوع تبصره 3 قانون مذکور میباشد. مواد مورد درخواست ابطال هم از جمله مواد مصوب آییننامه فوقالاشعار بوده که در حدود جواز قانونی و در محدوده صلاحیت و اختیارات مرجع صلاحیتدار تصویب شده است منطبق با مقررات قانون فوقالذکر بوده و موجبی برای ابطال مقررات مرقوم وجود ندارد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - منتظری