شماره دادنامه: 140431390003007904
تاریخ دادنامه: 1404/11/21
شماره پرونده: 0400062
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: اعتراض رییس دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره 140431390001645113 مورخ 1404/07/06 هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
گردشگار: در پرونده کلاسه 0400106 هیات عمومی، شرکت خدمات ارتباطی رایتل شکایتی را به خواسته ابطال بند 3 مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 شورای اقتصاد و بند 2 مصوبه شماره 100/54 مورخ 1389/02/22 سازمان تنظیم مقرّرات ارتباطات رادیویی در دیوان عدالت اداری مطرح نمود که موضوع جهت رسیدگی به هیات تخصّصی اداری و امور عمومی ارجاع شد و این هیات پس از رسیدگی به موضوع در نهایت به موجب دادنامه شماره 140431390001645113 مورخ 1404/07/06 حکم به رد شکایت صادر نمود. متن دادنامه مذکور به قرار زیر است:
" مطابق بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصّوب سال 1382 صدور مجوّز تاسیس و بهرهبرداری واحدهای ارایه خدمات پُستی و مخابراتی و فناوری اطّلاعات در سطح کشور در چهارچوب قوانین و مقرّرات و با رعایت اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است. هیات وزیران در جلسه مورخ 1388/05/21 و بنا به پیشنهاد مورخ 1388/05/04 وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات و با استناد به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی واگذاری پروانه اجرا و بهرهبرداری از شبکه همگانی تلفن همراه نسل سوم را با ترک تشریفات مزایده براساس پیشنهاد مالی رتبه اول به شرکت تامین تله‌کام تصویب کرد. شورای اقتصاد نیز در جلسه مورخ 1388/09/28 بنا به پیشنهاد مورخ 1388/07/27 وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات و با استناد به ماده 87 قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب سال 1366 واگذاری پروانه اجرا و بهرهبرداری مذکور را براساس شرایط مالی مقرّر و از جمله پرداخت مبلغی از بابت حق الامتیاز صدور پروانه، پرداخت درصدی از درآمد در هر سال قراردادی به عنوان تسهیم درآمد سالانه و همچنین پرداخت حق السهم تضمین شده در هر سال قراردادی را تصویب کرده است. با عنایت به مراتب مذکور نظر به این که پیشبینی مبالغ یادشده مبنای واگذاری پروانه به شمار آمده و مبتنی بر احکام قوانین و مقرّرات حاکم در زمان واگذاری مجوّز اجرا و بهرهبرداری و در چهارچوب صلاحیت های قانونی مراجع یادشده و مطابق پروانه و شرایط موافقت نامه صورت گرفته است و حکم مقرّر در قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پُست و مخابرات مصوّب 1392 موخر بر قوانین و مقرّرات حاکم بر زمان انعقاد موافقت نامه و قرارداد واگذاری است و از این حیث قابل استناد برای ابطال مصوبات و مقرّرات مقدم‌التصویب نخواهد بود، در نتیجه هیات تخصّصی اداری و امور عمومی مقرره مورد شکایت را بنا به دلایل مذکور خارج از حدود اختیار و مغایر قانون تشخیص نداد. از این رو مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402/02/10) رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گران قدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. براساس ماده 93 قانون یادشده آراء هیات های تخصّصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است."
پس از صدور رای مذکور، مدیرعامل شرکت رایتل به موجب نامه شماره 1614014 مورخ 1404/07/19 خطاب به ریاست دیوان عدالت اداری رای شماره 140431390001645113 مورخ 1404/07/06هیات تخصّصی اداری و امور عمومی را مورد اعتراض قرار داد. متن نامه مزبور به شرح زیر است:
" در سال 1388 هیات وزیران براساس تصویب‌نامه شماره 15600- 88/م/ت 565 ه مورخ 1388/08/25 پروانه اجرا و بهرهبرداری از شبکه همگانی تلفن همراه نسل سوم را به شرکت تله کام واگذار کرد و متعاقب اتّخاذ این تصمیم، شورای اقتصاد به موجب بند 3 مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 شرایطی را برای واگذاری پروانه مزبور مشخص کرده و علاوه بر حق الامتیاز صدور پروانه و تسهیم درآمد سالانه مقرّر نمود که هر ساله مبلغی تحت عنوان «حق السهم تضمین شده» فارغ از این که شرکت تله کام درآمدی داشته باشد یا خیر باید به دولت پرداخت شود. شرکت متبوع در اواخر سال گذشته شکایتی را به خواسته ابطال مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 شورای اقتصاد و مصوبه شماره 100/54 مورخ 1389/02/22 سازمان تنظیم مقرّرات ارتباطات رادیویی در دیوان عدالت اداری مطرح کرد که موضوع جهت رسیدگی به هیات تخصصی اداری و امور عمومی ارجاع شد و این هیات در نهایت به موجب دادنامه شماره 140431390001645113 مورخ 1404/07/06 رای به رد شکایت صادر نمود. رای مذکور هیات محترم تخصّصی اداری و امور عمومی واجد ایرادات قانونی مختلف است و در مقام تبیین دقیق تر این ایرادات اشاره به این توضیح مقدماتی ضروری است که موضوع صلاحیت مراجع قانونی کشور برای تعیین «حق‌السهم تضمین شده» باید در دو برهه زمانی فعلی و برهه زمانی وضع مصوبه شورای اقتصاد (یعنی سال 1388) به ترتیب مورد بررسی قرار بگیرد و با بررسی موضوع مشخص می‌گردد که صلاحیت تعیین و اخذ عنوان مذکور که دارای ماهیتی مشابه با بهره قطعی است در هیچ برهه‌ای در نظام حقوقی کشورمان پذیرفته نشده است:
الف) برهه زمانی فعلی:
در رابطه با امکان تعیین و اخذ «حق‌السهم تضمین شده» در برهه زمانی فعلی باید توجه داشت که اولاً قانونگذار براساس ماده واحده قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پُست و مخابرات مصوّب 1392/08/19 مقرّر نموده است که: «... وزارت ارتباطات و فناوری مکلّف است بابت فعالیت های ارایه خدمات پُستی، مخابراتی، فنّاوری اطّلاعات و صدور مجوّز ایجاد شبکه‌های ارتباطات و فنّاوری اطّلاعات با تصویب هیات وزیران، مبالغی به عنوان حق‌الامتیاز و حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول و به حساب خزانه‌‌داری کل کشور واریز نماید...» و ثانیاً بعد از تصویب این قانون، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء شماره 140009970905812823 مورخ 1400/10/28، 140109970905812853 الی 140109970905812855 مورخ 1401/12/16، 140231390003274829 مورخ 1402/12/15 و 140331390002017868 مورخ 1403/08/22 اعلام کرد که هیات وزیران و کمیسیون تنظیم مقرّرات نمی‌توانند با استناد به ماده واحده قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پُست و مخابرات مصوّب 13692/08/19 فراتر از سه عنوان مقرّر در قانون فوق (یعنی حق‌الامتیاز و حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهّدات) اقدام به تعیین مبالغی تحت عنوان «تضمین درآمد» یا «تسهیم درآمد تضمین‌شده» نمایند. بنابراین در حال حاضر تردیدی در این خصوص وجود ندارد که هیچ مرجعی نمی‌تواند به تعیین «حق‌السهم تضمین شده» بپردازد.
ب) برهه زمانی تصویب مصوبه مورخ 1388/10/15 شورای اقتصاد:
در زمان تصویب مصوبه مورخ 1388/10/15 شورای اقتصاد نیز این شورا صلاحیت تعیین «حق‌السهم تضمین شده» را نداشته است. زیرا واگذاری شبکه همگانی تلفن همراه نسل سوم به شرکت تله کام برمبنای جواز حاصل از ماده 83 قانون محاسبات عمومی مصوّب 1366 و براساس گزارش توجیهی دستگاه اجرایی مربوط و به تشخیص هیات موضوع ماده 84 قانون مزبور صورت گرفته و برمبنای ماده 87 قانون محاسبات عمومی که در متن مصوبه مورد اعتراض شورای اقتصاد به عنوان مستند وضع این مصوبه ذکر شده، مقرّر گردیده است: «در اجرای ماده 83 در صورتی که مبلغ معامله بیش از دویست میلیون ریال باشد انجام معامله پس از تصویب هیات سه نفری موضوع ماده 84 موکول به پیشنهاد مقامات و مراجع مذکور در بندهای ذیل ماده 86 و تایید شورای اقتصاد خواهد بود.»
همانطور که ملاحظه می‌فرمایید براساس ماده 87 قانون محاسبات عمومی، شورای اقتصاد صرفاً دارای صلاحیت تایید و یا عدم تایید پیشنهاد مقامات و مراجع مذکور در خصوص معامله است و این شورا نمی‌تواند به بهانه ایفای صلاحیت مزبور به وضع مقرّراتی خارج از حدود اختیار خود و یا خلاف قانون خود اقدام نماید. برای نمونه فرض بفرمایید که در مانحن‌فیه شورای اقتصاد در مقام تایید پیشنهادات مقامات مربوطه اعلام نماید که واگذاری شبکه همگانی تلفن همراه نسل سوم به شرکت تله کام مشروط به معاف شدن شرکت مذکور از پرداخت مالیات به مدت ده سال است و یا پس از واگذاری شبکه فوق به شرکت تله کام هیچ دعوای حقوقی و کیفری علیه شرکت مزبور مسموع نخواهد بود. طبعاً تصدیق می‌فرمایید که وضع چنین مقرّراتی توسط شورای اقتصاد در زمان اعمال صلاحیت مقرّر در ماده 87 قانون محاسبات عمومی هیچ گونه وجاهت قانونی ندارد و در واقع شورای اقتصاد در جریان ایفای نقش مقرّر در ماده 87 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین حاکم و در حدود صلاحیت ها و اختیارات خود خود عمل نماید و نمی‌تواند حکمی مغایر با قانون وضع کرده و یا خارج از حدود اختیارات خود به اتّخاذ تصمیم بپردازد. با توجه به توضیح فوق باید گفت که تعیین «حق‌السهم تضمین شده» توسط شورای اقتصاد در جریان اعمال صلاحیت مقرّر در ماده 87 قانون محاسبات عمومی نسبت به واگذاری شبکه همگانی تلفن همراه نسل سوم به شرکت تله کام، متاسفانه مشابه با وضع مقرّراتی از قبیل مثالهایی که ذکر گردید بوده است. زیرا براساس مواد 2 و 3 قانون برنامه و بودجه کشور مصوّب 1351/12/10 که مبنای قانونی تشکیل شورای اقتصاد است، این شورا «به منظور هدایت و هم آهنگ کردن امور اقتصادی کشور» تشکیل شده و عهده‌دار وظایف زیر است: «1-تعیین هدف های کلّی برنامههای عمرانی کشور 2- بررسی خط مشی‌ها و سیاست های اقتصادی و اجتماعی جهت طرح در هیات وزیران 3- اظهارنظر نسبت به برنامههای عمرانی جهت طرح در هیات وزیران 4- تعیین خط مشی تنظیم بودجه کل کشور 5- بررسی بودجه کل کشور برای طرح در هیات وزیران 6- اتّخاذ تصمیم درباره مسایلی که مسیولان دستگاه های اجرایی در زمینه اجرای طرح ها و فعالیت ها با آن مواجه و در شورا مطرح می‌نمایند. 7- تصویب اصول و سیاست ها و ضوابط مربوط به اعطای وام از محل اعتبارات عمرانی به موسّسات دولتی و شرکت های دولتی و سایر موسّسات در بخش عمومی و شهرداری ها 8- تصویب اصول و سیاست ها و ضوابط مربوط به اعطای وام و یا مشارکت دولت در سرمایه گذاری موسّسات خصوصی از طریق بانک ها و موسّسات اعتباری تخصّصی 9- تصویب اصول و سیاست ها و ضوابط مربوط به اخذ وام و اعتبارات خارجی که توسط کمیته‌‌ای مرکب از نمایندگان وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بانک مرکزی تنظیم و پیشنهاد خواهد شد. 10- بررسی و اظهارنظر نسبت به آییننامهها و مقرّرات مربوط به اجرای این قانون»
پس از تصویب قانون برنامه و بودجه مصوّب سال 1351 نیز در هر مورد که قانونگذار قصد اعطای صلاحیتی را به شورای اقتصاد داشته، به طور دقیق این صلاحیت را مشخص کرده که نمونه‌های آن شامل این موارد است:
1- تبصره 38 قانون برنامه اول توسعه جمهوری اسلامی ایران (صلاحیت تصویب سیاست های اجرایی تامین و توزیع کالا در کشور به صورت سالیانه)
2- بند (ط) تبصره 22 قانون برنامه دوم توسعه جمهوری اسلامی ایران (صلاحیت تصویب مواردی که از حکم کلّی لزوم انجام معاملات بین المللی از طریق مناقصه محدود و یا بین‌المللی استثناء هستند)
3- بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (صلاحیت تصویب هرگونه افزایش قیمت برای خدمات، تحقیقات و تولیدات و وضع عوارض غیر از موارد پیشبینی شده در این قانون برای وزارتخانهها، نهادها، موسّسات و شرکت های دولتی)
4- بند (ج) ماده 114 قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (صلاحیت تصویب صادرات کالاهایی که دولت برای تامین آنها مستقیماً یارانه پرداخت می‌کند)
5- ماده 62 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت (صلاحیت تصویب نرخ تضمینی خرید برق توسط وزارت نیرو از نیروگاه ها و تولیدکنندگان بخش های خصوصی)
6- ماده 28 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت 1 (صلاحیت تصویب بازپرداخت تعهّدات وزارت نفت در جریان اجرای طرح های بهینه سازی پالایشگاه ها)
بنابراین شورای اقتصاد به لحاظ قانونی دارای صلاحیت های مشخصی بوده و در هر مورد که اتّخاذ تصمیم می‌نماید باید تصمیم خود را برمبنای صلاحیتی که واجد آن است، اتّخاذ کند و در مانحن فیه نیز که شورای اقتصاد برمبنای ماده 87 قانون محاسبات عمومی صرفاً دارای صلاحیت تایید معامله پیشنهادی از سوی مقامات ذی‌صلاح بوده، طبعاً نمی‌تواند در مقام اعمال این صلاحیت اقدام به تعیین «حق‌السهم تضمین شده» که قانونگذار و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در حال حاضر در خصوص ممنوعیت تعیین و اخذ آن توافق نظر دارند و در زمان وضع آن نیز هیچ گونه مجوّز قانونی در زمینه صلاحیت شورای اقتصاد برای تعیین آن وجود نداشته، اتّخاذ تصمیم نماید. به ویژه آن که قانونگذار در موارد مختلف به لزوم وجود مجوّز قانونی برای اخذ وجه از مردم تاکید کرده و اهمّیت وجود مجوّز و صلاحیت قانونی برای اخذ وجه از شهروندان را یادآور شده است. برای نمونه براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380/11/27: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانهها، موسّسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا می‌شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می‌باشد» و به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت (2) دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و لذا برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است.
با توجه به ادله فوق و با عنایت به این که شورای اقتصاد در زمان وضع بند 3 مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 صلاحیتی برای تعیین «حق‌السهم تضمین شده» نداشته و صلاحیت مقرر در ماده 87 قانون محاسبات عمومی نیز محدود به تایید انجام معامله بوده و متضمن برخورداری از صلاحیت تعیین «حق‌السهم تضمین شده» نیست، از محضر حضرتعالی استدعا دارم که نسبت به اعمال مقررات بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140431390001645113 مورخ 1404/07/06 هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری که منجر به تایید بند 3 مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 شده است، اتّخاذ تصمیم فرمایید...»"
رییس دیوان عدالت اداری پس از بررسی نامه فوق، در خصوص آن مرقوم نمودند: «به رای صادره مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اعتراض دارم. با نظر موافق اقدام گردد.»
پس از صدور دستور رییس دیوان، موضوع جهت بررسی به هیات تخصّصی ارجاع شد و پس از اخذ نظریه هیات تخصّصی مبنی بر پذیرش اعتراض ریاست دیوان عدالت اداری و ضرورت نقض رای مورد اعتراض به دلیل خارج از اختیار و خلاف قانون بودن مقرّرات موضوع رای مزبور، پرونده در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/11/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت نمود.
رای هیات عمومی
براساس بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامهها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری ها و موسّسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقرّرات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقرّرات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به این که بند 3 مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 شورای اقتصاد و بند 2 مصوبه شماره 100/54 مورخ 1389/02/22 سازمان تنظیم مقرّرات ارتباطات رادیویی واجد جنبه موردی بوده و متضمن وضع قاعده‌ای عام الشمول نیست، لذا با توجه به ایراد شکلی مذکور و فارغ از موافقت اکثریت اعضای هیات تخصّصی اداری و امور عمومی در ماهیت شکایت با اعتراض رییس دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140431390001645113 مورخ 1404/07/06 هیات تخصّصی اداری و امور عمومی، دادنامه مذکور از جهت عدم صلاحیت هیات تخصّصی برای رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال مقرّراتی که متضمّن وضع قاعده عام الشمول نبوده، با بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری مغایرت دارد و برمبنای جواز حاصل از حکم مقرّر در بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری ضمن نقض دادنامه مورد اعتراض، رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال بند 3 مصوبه شماره 30991-4188/ت43673 ک مورخ 1388/10/15 شورای اقتصاد و بند 2 مصوبه شماره 100/54 مورخ 1389/02/22 سازمان تنظیم مقرّرات ارتباطات رادیویی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌گردد./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری