هیات تخصصی پژوهشی، فرهنگی
شماره پرونده: ه- ع /96/1014 دادنامه: 9709970906010183 تاریخ: 11/7/97
شاکی: آقای یعقوب جمالی تربت با وکالت خانم ساناز مرادی
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی - اداره حقوقی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 1960/107/د - 19/4/96 اداره حقوقی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در مورد قرارداد با موسس داروخانه های خصوصی موضوع واگذاری خدمات دارویی برنامه بیمه روستایی و پزشک خانواده به داروخانه های خصوصی
متن مقرره مورد شکایت: نامه شماره 1960/107/د - 19/4/96 اداره حقوقی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در مورد قرارداد با موسس داروخانه: «وفق ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت و آییننامه و دستورالعمل مربوطه در واگذاری های موضوع این قانون طرف قرارداد باید واجد صلاحیت فنی و اجتماعی و پروانه کار باشد. در تفسیر عبارت «صلاحیت فنی» موضوع قرارداد باید مورد توجه قرار گیرد. چنانکه در قراردادهای واگذاری داروخانه های بیمارستانی طرف قرارداد باید الزاماً دکتر داروساز و فاقد مجوز داروخانه باشد. اما در قراردادهای «واگذاری خدمات دارویی برنامه بیمه روستایی و پزشک خانواده به داروخانه های خصوصی» همانطور که از عنوان و مفاد این قرارداد استنباط میشود، موضوع منصرف از واگذاری داروخانه مراکز بهداشتی بوده و صرفاً تامین داروهای مورد نیاز برنامه پزشک خانواده توسط داروخانه های طرف قرارداد مورد نظر است. از اینرو در خصوص مورد با توجه به آنکه دارا بودن مدرک تخصصی شرط لازم برای تاسیس داروخانه نبوده و معرفی مسئول فنی واجد شرایط کفایت می کند، فقدان تحصیلات تخصصی موسس داروخانه مانع انعقاد قرارداد و تمدید آن نخواهد بود. »
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: (از حیث مغایرت با قانون و...) به طور اجمال در چند بند ذکر میشود: 1- اداره حقوقی وزارت بهداشت طی نامه 1960/107/د مورخ 19/4/96 با واگذاری داروخانه های مراکز بهداشتی، درمانی روستایی (با وجود دکتر داروساز واجد شرایط) به فردی با مدرک دیپلم غیر پزشکی موافقت کرده است که این موضوع نقض صریح بند (الف) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت میباشد. 2- طبق اصل 73 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قوانین عادی کشور بر عهده مجلس شورای اسلامی است و اداره حقوقی وزارت بهداشت با تفسیر به رای و خارج از وظایف قانونی خود، صلاحیت فنی را در واگذاری داروخانه های مراکز بهداشتی و درمانی روستایی نادیده گرفته است. 3- طبق دستورالعمل واگذاری خدمات سلامت به شماره 685/105/د مورخ 4/2/92 وزارت بهداشت (فصل چهارم ماده 10) طرف قرارداد باید واجد شرایط عمومی و اختصاصی باشد و شرایط اختصاصی و صلاحیت فنی طبق تعریف دستورالعمل یاد شده 1- داشتن مدرک تحصیلی متناسب و مرتبط 2- دارا بودن پروانه دائم حرفه یا شغل در امور تخصصی قید گردیده است و فردی با مدرک دیپلم غیر پزشکی به دلیل واجد شرایط نبودن، نمی تواند طرف قرارداد واگذاری باشد. 4- با عنایت به متن و مفاد قرارداد واگذاری داروخانه های روستایی، به صراحت مشخص میشود که داروخانه های مذکور با اجاره محل با قیمت کارشناسی به بخش خصوصی واگذار میشود و تمام کارهای داروخانه معمولی و عادی مانند پذیرش نسخه، قیمت گذاری نسخه، تحویل دارو، مهر و امضا نسخه در آن انجام میشود و کارهایی مانند نظارت بر روند نسخه پیچی، نظارت بر حمل و نقل داروها به این مرکز، کنترل تاریخ مصرف داروها، نحوه نگهداری صحیح داروها، کنترل نسخ داروهای تجویز شده، تهیه داروها از منبع و شرکت مطمئن با توجه به رشد داروهای تقلبی، باید توسط فردی فنی و دارای تخصص (داروساز) صورت بگیرد و واگذاری این امور تخصصی به فردی با مدرک دیپلم غیر پزشکی در حالی که داروخانه موسسه پزشکی است خلاف مواد 2 و 3 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوراکی مصوب 1334 و اصلاحات بعدی آن میباشد. 5- ادعای اداره حقوقی مبنی بر اینه این داروخانه ها منصرف از «واگذاری» میباشد ناصواب است. زیرا که طبق قرارداد واگذاری، تمام امورات خدمات دارویی به بخش خصوصی مد نظر بوده و در این داروخانه ها علاوه بر اینکه داروهای مورد نیاز پزشک خانواده، داروهای دیگر غیر از تعهدات پزشک روستایی و همچنین داروهای گیاهی و لوازم پزشکی و ملزومات پزشکی و وسایل آرایشی و بهداشتی هم به فروش میرسد. یعنی علاوه بر 475 اقلام دارویی پزشک خانواده، سایر داروها، نزدیک به 1000 قلم دارو در این مراکز به بیماران نیازمند تحویل داده میشود و طبق ماده 15 برنامه پزشک خانواده، داروخانه واگذار شده موظف به تامین دارو و ملزومات پزشکی و... میباشد و مطابق ماده 23 آن داروخانه موظف به تامین سایر داروهای بیمه های درمانی علاوه بر 475 قلم میباشد. مطابق بند 5-10 قرارداد واگذاری قید شده که اجاره بهای محل داروخانه در مراکز بهداشتی، درمانی و تمام هزینه های پرسنل و مالیات و آّب و برق و... بر عهده طرف قرارداد است و با این وصف استنباط اداره حقوقی وزارت بهداشت، خلاف واقعیت است و مراتب مذکور حاکی از « واگذاری داروخانه » میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: لایحه دفاعیه طرف شکایت که تحت شماره 2519 مورخ 26/12/1396 در دفتر اداره کل امور هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده، اجمالاً به شرح ذیل میباشد: نامه موضوع شکایت (نامه شماره 1960/107/د مورخ 19/4/96) پاسخ دفتر حقوقی وزارت بهداشت به استعلام دانشگاه علوم پزشکی اردبیل و نظر مشورتی بوده و آییننامه یا مقرره دولتی که واجد حکم یا تکلیف خاصی باشد، محسوب نمی شود که درخواست ابطال آن قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری باشد. دانشگاه علوم پزشکی اردبیل طی نامه شماره 14843/34 مورخ 24/2/96 در خصوص عقد قرارداد واگذاری خدمات دارویی برنامه پزشک خانواده و بیمه روستایی به داروخانه های خصوصی با موسس داروخانه ای در پارس آباد که دارای مدرک تحصیلی دیپلم غیر پزشکی است از این دفتر استعلام مینماید. این دفتر وفق مفاد نامه مورد اعتراض اعلام داشته است «همانطور که از عنوان و مفاد قرارداد استنباط میشود موضوع منصرف از واگذاری داروخانه مراکز بهداشتی بوده و صرفاً تامین داروهای مورد نیاز برنامه پزشک خانواده توسط داروخانه های طرف قرارداد مورد نظر است. لذا از آنجا که دارا بودن مدرک تخصصی شرط لازم برای تاسیس داروخانه نبوده، فقدان تحصیلات تخصصی موسس داروخانه مانع انعقاد قرارداد و تمدید آن نخواهد بود.» در این خصوص اشاره مینماید، در ماده یک قرارداد مربوطه آمده است که موضوع آن، واگذاری ارائه خدمات دارویی مرکز بهداشتی به «داروخانه بخش غیر دولتی» بر اساس نسخه 16 دستورالعمل اجرایی برنامه پزشک خانواده و بیمه روستایی، بوده و تعهد اصلی بخش غیر دولتی نیز تدارک و تحویل داروهای مورد نیاز بیماران تحت پوشش برنامه » میباشد. توضیح اینکه بر اساس فصل ششم نسخه 16 برنامه پزشک خانواده، تامین داروی مورد نیاز طرح، باید از طریق انعقاد قرارداد با داروخانه های بخش خصوصی انجام گیرد و فقط در صورت نبود داروخانه بخش خصوصی در روستای محل استقرار مرکز بهداشتی، درمانی یا مناطق مجاور یا تمایل نداشتن آنها به همکاری با برنامه پزشک خانواده، مرکز بهداشت شهرستان موظف به راه اندازی واحد داروخانه و تامین و توزیع دارو به مردم در محل مرکز بهداشتی، درمانی مزبور و زمان دهگردشی پزشک میباشد. (ماده 25 دستورالعمل پزشک خانواده) از این رو فرصت واگذاری ارائه خدمات دارویی مرکز بهداشتی به داروخانه بخش غیردولتی به دانشگاه ها به منظور انعقاد قرارداد با بخش خصوصی ابلاغ گردیده است. مطابق ماده 3 آییننامه تاسیس داروخانه، شرایط موسس اعلام شده و در آییننامه مزبور نیز نه تنها الزامی به داروساز بودن موسس نگردیده است بلکه متقاضی با مدرک دیپلم در صورت برخورداری از امتیازات لازم، امکان تاسیس داروخانه را دارد. موضوع این قرارداد نیز واگذاری خدمات دارویی به داروخانه بخش خصوصی یعنی داروخانه ای که موسس آن مطابق مقررات پروانه تاسیس دریافت نموده و دائر و فعال است، میباشد. شاکی متاسفانه به اشتباه به مفاد قرارداد «واگذاری داروخانه های مستقر در مراکز بهداشتی » موضوع دستورالعمل اجرایی مواد 6 و 7 آییننامه اجرایی ماده 192 برنامه سوم توسعه، استناد نموده که ارتباطی به قرارداد مورد مناقشه نداشته و مبانی، شرایط و آثار متفاوتی نسبت به قرارداد پیشین دارد. به عبارت دیگر در حوزه ارائه خدمات دارویی دو قرارداد مختلف وجود دارد. یکی واگذاری ارائه خدمات دارویی برنامه پزشک خانواده و بیمه روستایی به داروخانه های خصوصی و دیگری، واگذاری داروخانه های مستقر در مراکز بهداشتی است، وجوه اختلاف این دو قرارداد به شرح ذیل است: مبنای قانونی دو قرارداد متفاوت است. قرارداد واگذاری ارائه خدمات دارویی پزشک خانواده و بیمه روستایی در واقع خرید خدمتی است که در راستای اهداف فصل ششم دستورالعمل اجرایی برنامه پزشک خانواده و با رعایت ماده 88 قانون تنظیم مقررات مالی دولت و آییننامه اجرایی آن منعقد میشود. در حالی که قرارداد واگذاری داروخانه مستقر در مراکز بهداشتی مبتنی بر آییننامه اجرایی ماده 192 برنامه سوم توسعه بوده و با رعایت شرایط مندرج در دستورالعمل مربوطه منعقد میشود. بنابر ماده 6 این آییننامه، وزارت بهداشت از طریق واگذاری مدیریتی (بدون انتقال مالکیت سرمایه ای) اجاره و سایر روش های دیگر میتواند اداره واحدهای بهداشتی، درمانی و آموزشی را به طور کامل یا بخشی از آن یا بخشی از خدمات را بر اساس دستورالعمل اجرایی که توسط وزارت بهداشت تدوین و ابلاغ خواهد شد به افراد حقیقی یا حقوقی واگذار نماید. ولی در « قرارداد واگذاری ارائه خدمات دارویی برنامه پزشک خانواده و بیمه روستایی » داروخانه مرکز درمانی به طرف قرارداد منتقل نمی شود و موضوع قرارداد صرفاً تامین داروهای مورد نیاز برنامه پزشک خانواده از طریق یک داروخانه خصوصی است که قبلاً وفق ضوابط و مقررات مربوطه تاسیس شده است. حال آنکه در قرارداد اول، موضوع قرارداد، انتقال داروخانه مراکز درمانی به طرف قرارداد است. بنابر بند (الف) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت: اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی که متقاضی ارائه خدمات بر اساس مفاد این ماده میباشند، میبایست صلاحیت های فنی و اخلاقی لازم و پروانه فعالیت از مراجع قانونی ذیربط داشته باشند و ماده 11 آییننامه اجرایی ماده مذکور نیز مقرر داشته: افراد به کار گرفته شده در واحدها و فعالیت های موضوع این آییننامه باید دارای صلاحیت های فنی، حرفه ای و اجتماعی و توانمندی لازم باشند و این موضوع با توجه به تخصص ها و نوع فعالیت ها در قراردادها منظور میگردد. حسب جمله اخیر این ماده، عبارت صلاحیت فنی، حرفه ای و اجتماعی، باید با توجه به نوع فعالیت و قرارداد ها، منظور و به عبارتی تفسیر گردد. از این رو دفتر حقوقی، با توجه به موضوع قرارداد واگذاری ارائه خدمات دارویی، و شرایط شخص طرف قرارداد که « موسس داروخانه بودن »از جهت صلاحیت فنی و حرفه ای شرط لازم و کافی آن میباشد. تمدید قرارداد ارائه خدمات دارویی با موسس داروخانه را بلامانع اعلام نموده است. اشاره مینماید موضوع قرارداد مذکور ارائه خدمات دارویی به داروخانه خصوصی است که دارای مسئول فنی داروساز واجد شرایط میباشد.
نظریه تهیه کننده گزارش: با توجه به مندرجات اوراق پرونده و دقت در موضوع شکایت و لایحه دفاعیه و مستندات پیوست و در متن نامه مورد شکایت که ناظر به تامین داروهای مورد نیاز برنامه پزشک خانواده، برای داروخانه های خصوصی توسط افراد طرف قرارداد است و نامه مذکور در پاسخ استعلام دانشگاه علوم پزشکی اردبیل تنظیم و ارسال شده، خارج از اختیار و مغایر قانون نبوده و قابل ابطال نمیباشد. تهیه کننده گزارش: کریمی
رای هیات تخصصی
بر اساس مفاد دادخواست تقدیمی شکایت شاکی معطوف به عبارات پایان، نامه شماره 1960/107/د - 19/4/96 دفتر حقوقی وزارت بهداشت است که در پاسخ به استعلام جهت اجراء به اداره حقوقی دانشگاه علوم پزشکی اردبیل ارسال شده است. جملات آخر نامه خلاصتاً مشعر به اینکه در مورد قراردادهای تامین داروی مورد نیاز پزشک خانواده، طرف قرارداد تامین کننده دارو با وجود معرفی مسئول فنی، تحصیلات تخصصی شرط نمیباشد مبین وجود قاعده آمره و عام الشمول در نامه مورد اعتراض است و طرف شکایت هم منکر این ماهیت نمیباشد. بنابراین از حیث شکلی موضوع شکایت از مصادیق نظام نامه های قابل طرح در هیات عمومی میباشد. لیکن از حیث وارد بودن شکایت نظر به اینکه در این قراردادها تامین کننده دارو مباشرت فنی در ارائه خدمات دارویی ندارد و در حکم موسس است و نظریه شماره 6999 مورخ 1/8/66 شورای محترم نگهبان، شرط صلاحیت فنی در این قسمت فاقد جایگاه قانونی است و با این تفاصیل نامه مورد شکایت که مشعر به همین معنی است، مغایرتی با قوانین و مقررات استنادی شاکی شامل اصل 73 قانون اساسی و مواد 2 و 3 قانون راجع به مقررات پزشکی و دارویی ندارد و در نتیجه رای به رد شکایت مطروحه صادر و اعلام میگردد. این رای طبق بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ظرف بیست روز پس از صدور از سوی رئیس کل دیوان عدالت اداری یا ده تن از قضات قابل اعتراض میباشد.
ذبیح اله واحدیرئیس هیات تخصصی پژوهشی و فرهنگی دیوان عدالت اداری