بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ت/ 0200109 شماره دادنامه سیلور: 140331390000661849 تاریخ: 1403/03/21
شاکی: دیوان محاسبات کشور
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری و معاون اول رییس جمهور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره 1310/ت58312 مورخ 1400/01/24 معاون اول رییس جمهور
--
شاکی دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری و معاون اول رییس جمهوری به خواسته ابطال تصویب نامه شماره 1310/ت58312 مورخ 1400/01/24 معاون اول رییس جمهور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
تصویب نامه شماره 1310/ت58312 مورخ 1400/01/24
وزیران عضو کمیسیون لوایح در جلسه 1399/12/23 به پیشنهاد شماره 31908/109487 مورخ 1399/09/29 معاونت حقوقی رییس جمهور و به استناد ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت- مصوب 1380- و در اجرای مواد 4 و 5 آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی از طریق سازو کارهای داخلی قوه مجریه، موضوع تصویب نامه شماره 212767/ت37550ک مورخ 1386/12/27 و با رعایت تصویب نامه شماره 36553/ت39948ه- مورخ 1387/03/11 تصویب کردند:
1- حکم ماده 23 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1395- تنفیذی در بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران راجع به انتقال کلیه دانشکده ها و آموزشکده های فنی و حرفه ای فعال و یا دارای مجوز در سال تحصیلی 1389-1388 به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری- دانشگاه فنی و حرفه ای- است و فعال بودن آموزشکده فنی و حرفه ای پسران (شماره یک) شهید هاجر در سال تحصیلی 1389-1388 برابر سوابق مربوط به پذیرش دانشجو برای دوره کاردانی در سازمان سنجش و آموزش کشور، محرز است. وزارت آموزش و پرورش مکلف است ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب نامه نسبت به رفع تصرف از پلاک ثبتی 5530 فرعی از 5000 اصلی مفروز و مجزی شده از 2315، 2390 فرعی از اصلی مذکور، معروف به ساختمان آپادانا و پلاک های ثبتی 5516 و 5165 فرعی (پلاک 24547) فرعی از 5000 اصلی تجمیعی)، معروف به ساختمان آبشار، همگی واقع در بخش 5 اصفهان اقدام نماید.
2- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به اصلاح و صدور اسناد مالکیت پلاک های موضوع بند 1 این تصویب نامه به نام دولت جمهوری اسلامی ایران با بهره داری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (دانشگاه فنی و حرفه ای) اقدام نماید.
3- ساختمان معروف به آبشار مندرج در ردیف 1، برخلاف حکم ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت- مصوب 1380- و با نقض تشریفات قانونی و بر پایه اعلام موافقت اداره کل آموزش و پرورش استان به دیوان محاسبات است واگذار گردیده است، لذا دیوان محاسبات استان موظف است ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب نامه نسبت به تخلیه و تحویل ملک به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (دانشگاه فنی و حرفه ای) اقدام نماید.
4- نظارت بر اجرای این تصویب نامه و ارایه گزارش به معاونت حقوقی رییس جمهور بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) است.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات را اعلام و ادعای مغایرت با شرع ندارد.
2- برابر اصل 54 قانون اساسی و ماده 9 قانون دیوان محاسبات دیوان محاسبات خارج از هیات دولت و یکی از ارکان زیر مجموعه قوه مقننه میباشد.
3- برابر بند (الف) ماده یک آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه مجریه اختلافات بین دستگاه های اجرایی وزیران عضو کمیسیون موضوع اصل 138 قانون اساسی صلاحیت و اختیار مصوبه مورد ابطال فعلی را در خصوص دیوان محاسبات کشور نداشته است و دادنامه 432- 1382/10/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید این مطلب است.
4- به صراحت ماده 7 آییننامه چگونگی رفع اختلاف، اختلافات موضوع ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت را خارج از حدود اختیارات و وظایف وزیران عضو کمیسیون اصل 138 قانون اساسی دانسته است.
5- هرگونه واگذاری حق استفاده از ساختمان های مازاد وفق بند (ب) ماده 89 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در استان به پیشنهاد استاندار یا رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان ها صورت می پذیرد و نیازی به مصوبه هیات وزیران نبوده است و تشریفات شکلی قانونی نیز رعایت نشده و نیز مغایرت ماهوی قانونی دارد.
نکته مهم: پس از صدور دادنامه شماره 140231390001315036 مورخ 1402/05/23 مبنی بر ورود دستور موقت جهت اجرای تصویب نامه شماره 6310/ت58312 مورخ 1400/01/24 هیات وزیران در صفحه 22 پرونده به جهت موردی بودن به اداره هیات های تخصصی اعاده شده است و برابر صفحه 30 در مورخ 1402/05/25 هیات عمومی الزام به تکمیل و اظهار نظر نموده است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
تصویب نامه معترض عنه به منظور حل و فصل اختلاف فیمابین وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (دانشگاه فنی و حرفه ای) با وزارت آموزش و پرورش در اجرای ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (موضوع بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنحساله ششم توسعه) نسبت به ساختمان های متعلق به دولت معروف به آبشار و آپادانا وضع شده و در اجرای آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه مجریه توسط معاونت حقوقی رییس جمهور- کمیسیون مستند سازی- بررسی و به پیشنهاد معاونت در اجرای ماده 4 آییننامه یاد شده به هیات وزیران تقدیم گردید و وزیران عضو کمیسیون لوایح با اختیارات حاصل از تفویض اختیار موضوع ماده 5 آییننامه مذکور، نسبت به موضوع اتخاذ تصمیم نموده اند. بنابراین ادعای شاکی در خصوص عدم صلاحیت وزیران عضو کمیسیون لوایح در صدور مصوبه یاد شده بلاوجه است.
موضوع حکم تبصره 8 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مربوط به اختلافات راجع به ساختمان ها، تاسیسات و اراضی وزارتخانه ها، موسسات دولتی، شرکت های دولتی و شرکت هایی که شمول قانون بر آن ها مستلزم ذکر نام است، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، نیروهای نظامی و انتظامی است که در گذشته بر اساس نیازها و ضرورت های مختص اوایل انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی، تصرف شده است؛ در حالی که موضوع اختلاف فیمابین وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (دانشگاه فنی و حرفه ای) با وزارت آموزش و پرورش مربوط به اجرای ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (موضوع بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه) بوده است. بنابراین استناد شاکی به ماده 7 آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی و شمول موضوع به اختلافات موضوع ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، واجد ایراد است.
طبق ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و احکام مواد 114 و 115 قانون محاسبات عمومی کشور، مالکیت اراضی، املاک و ابنیه در اختیار وزارتخانه ها و موسسات دولتی متعلق به دولت است و دستگاه ها صرفاً به عنوان بهره بردار از آن استفاده می کنند و هرگونه فروش، واگذاری و تغییر بهره بردار بر عهده هیات وزیران است.
بنابراین اولاً شورای برنامه ریزی استان و کارگروه ساماندهی فضای اداری استان مرجه صالح برای «تغییر بهره بردار اموال غیر منقول دولت» نیست. ضمن این که تغییر بهره بردار و واگذاری حق استفاده، موجب انتقال مالکیت به نام دستگاه بهره بردار نمی گردد و با حفظ مالکیت دولت، منحصراً دستگاه بهره بردار تغییر می کند و با عنایت به مالکیت دولت بر ملک مورد نظر، ادعای شاکی مبنی بر مالکیت دیوان محاسبات کشور بر ساختمان آبشار بلاوجه است. ثانیاً املاک در اختیار دستگاه های قوه قضاییه از احکام یاد شده مستثنا نیست و قبل از اخذ مصوبه مرجع صالح مذکور، نظر رییس قوه میبایست اخذ شود. بنابراین استناد به مفاد دادنامه شماره 432 مورخ 1382/10/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بلاوجه است.
برابر ابلاغیه 1402311100007360806 مورخ 1402/08/29 ابلاغ و خطاب به آقای محمد اعظم تقدیم کننده دادخواست نماینده دیوان محاسبات مبنی بر ناخوانا بودن مستندات اخطار رفع نقص صادر شده است که با دریافت ابلاغ اسناد را مجدد ارایه نموده است که تغییری با اوراق قبلی از جهت وضوح ندارد.
پرونده شماره ه- ت/0200109 مبنی بر ابطال تصویب نامه شماره 6310/ت58312ک مورخ 1400/01/24 وزیران عضو کمیسیون لوایح در جلسه مورخ 1403/03/06 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
1- بر اساس رای شماره 140109970905810447 مورخ 1401/03/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده: «اولاً: براساس اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هرکس میتواند ابطال تصویبنامهها و آییننامههای دولتی را که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه باشند، از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.
ثانیاً: به موجب ماده 17 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392: «شعب دیوان به شکایتی رسیدگی میکنند که شخص ذینفع یا وکیل یا قایممقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون درخواست کرده باشد» و برمبنای حکم مقرر در این ماده طرح شکایت در شعب دیوان عدالت اداری به احراز ذینفعی شاکی یا وکیل یا قایممقام یا نماینده قانونی او منوط است و در نتیجه برخلاف حکم مقرر در اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی همه افراد نمیتوانند در رابطه با ابطال تصویبنامهها و آییننامههای دولتی در شعب دیوان طرح شکایت نمایند.
ثالثاً: براساس تبصره ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، طرح شکایت به خواسته ابطال مقررات اجرایی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به احراز ذینفع بودن شاکی مقیّد نیست و برمبنای حکم مقرر در این تبصره، همه افراد میتوانند در راستای اعمال حق مقرر در اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی به طرح شکایتدر خصوص ابطال تصویبنامهها و آییننامههای دولتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام نمایند.
بنابه مراتب فوق و با عنایت به اینکه براساس اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی، کلیه افراد از حق شکایت از تصویبنامههای هیات وزیران در دیوان عدالت اداری برخوردار هستند و تعیین شعب دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع صالح برای رسیدگی به شکایه ابطال تصویبنامههای موردی هیات وزیران با توجه به لزوم احراز ذینفعی در شعب دیوان، عملاً به عدم امکان اعمال حق مقرر در اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی توسط اشخاص غیرذینفع و عدم امکان اعمال نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر تصویب نامه های مزبور منجر خواهد شد و این امر با مفاد اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی مغایرت دارد، بنابراین با توجه به حکم مقرر در تبصره ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم ضرورت احراز ذینفعی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مرجع صالح برای رسیدگی به شکایت از تصویب نامه های موردی هیات وزیران نیز هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و هیات عمومی بر اساس اختیار حاصل از بند (د) ماده 15 آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1393 رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال تصویب نامه شماره 63؍ت56348ه--5؍1؍1398 هیات وزیران در خصوص «واگذاری حق استفاده از کارخانه سیمان ری با پلاک ثبتی 184 فرعی از 123 اصلی واقع در شهر ری با حفظ مالکیت دولت جمهوری اسلامی ایران به شهرداری تهران» را در صلاحیت خود تشخیص داده و پرونده مربوط به این شکایت برای اتّخاذ تصمیم ماهوی به هیات تخصصی اراضی، شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری اعاده میشود.»، لذا نظر به اینکه اصل 138 قانون اساسی اشعار می دارد: «... دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رییس جمهور لازمالاجرا است. تصویبنامهها و آییننامههای دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد.»، مصوبات کمیسیونهای متشکل از چند وزیر تفاوتی با مصوبات هیات وزیران نداشته و تصویب نامه مورد اعتراض نیز که به تصویب وزیران عضو کمیسیون لوایح رسیده مشمول مفاد رای مذکور و رسیدگی به درخواست ابطال آن در صلاحیت هیات عمومی است.
2- بر اساس ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مقرر گردیده: «کلیه اراضی، املاک و ابنیه ای که برای استفاده وزارتخانه ها، موسسات دولتی از جمله موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، موسسه خریداری شده یا میشود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آنها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا موسسه مربوط درج میگردد. تغییر دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هیات وزیران میباشد. کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) قرار میگیرد و در خصوص واگذاری حق استفاده از ساختانهای مازاد دستگاههای مذکور مطابق بند (ب) ماده (89) این قانون اقدام خواهد شد.»، لذا اولا کلیه اراضی، املاک و ابنیه ای که برای استفاده وزارتخانه ها، موسسات دولتی از جمله موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، موسسه خریداری شده یا میشود در مالکیت دولت قرار دارد. ثانیا تغییر دستگاه بهره بردار از اراضی، املاک و ابنیه موضوع ماده 69 قانون مذکور در صلاحیت هیات وزیران بوده و صرفاً واگذاری حق استفاده از ساختانهای مازاد دستگاه های موضوع این ماده مطابق بند (ب) ماده 89 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، در استانها به پیشنهاد استاندار یا رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان و تصویب شورای برنامه ریزی استان صورت میگیرد، در حالی که تغییر دستگاه بهره بردار از ساختمان موصوف به آبشار موضوع تصویب نامه مورد اعتراض صرفا بر پایه اعلام موافقت اداره کل آموزش و پرورش استان صورت گرفته و این شاختمان به دیوان محاسبات واگذار گردیده است.
3- بر اساس ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 تنفیذی در بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 مقرر گردیده: «از ابتدای اجرای قانون برنامه دانشکده ها و آموزشکده های فنی حرفه ای زیرمجموعه وزارت آموزش و پرورش با کلیه امکانات، اموال منقول و غیرمنقول و نیروی انسانی و دارایی ها و تعهدات و مسئولیت ها از وزارت مذکور منتزع و به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری ملحق میگردد.
این حکم در طول اجرای قانون برنامه بر حکم تبصره (3) ماده واحده قانون پذیرش دانشجوی آموزشکده های فنی و حرفه ای، مراکز تربیت معلم و دانشگاه شهید رجایی مصوب 1389/02/19 حاکم است.
تبصره - مبنای انتزاع و انتقال، دانشکده ها و آموزشکده های فنی حرفه ای است که در سال تحصیلی 1389-1388 فعال بوده و مجوز داشته اند.»
4- بر اساس مواد 4 و 5 آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه مجریه مصوب 1386/10/30 هیات وزیران مقرر گردیده: « اختلافات بین دو یا چند دستگاه ستادی توسط وزرا و روسای دستگاه های یاد شده در چارچوب اختیارات قانونی آنان مرتفع میگردد. چنانچه اختلافات دستگاه های مزبور توسط وزراء یا روسای آنان مرتفع نشود، مراتب به معاونت حقوقی و امور مجلس رییس جمهور منعکس میگردد تا در حدود اختیاراتی که مطابق اصل (124) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به وی محول شده است با اتخاذ تدابیر لازم و از طریق راهکارهای قانونی رفع اختلاف گردد. در مواردی که برای حل و فصل موضوع اختلاف در جهت وضعیت مطلوب، نیاز به تصمیم گیری هیات وزیران باشد، همچنین در مواردی که حل اختلاف طبق قوانین مستلزم تصمیم گیری هیات وزیران است، پیشنهاد معاونت یاد شده همراه با نظریه حقوقی مستدل و ارایه راهکار در هیات وزیران مطرح خواهد شد.» و «اختیارات هیات وزیران مندرج در این آییننامه و همچنین اصلاح این آییننامه، به وزرای عضو کمیسیون لوایح هیات دولت تفویض میگردد. جلسه کمیسیون یاد شده برای رسیدگی به اختلافات موضوع این آییننامه، با دعوت از وزراء و روسای دستگاه های ستادی طرف اختلاف برگزار میشود. ملاک تصمیم گیری موافقت اکثریت وزرای عضو کمیسیون میباشد و مصوبات کمیسیون در صورت تایید رییس جمهور، با رعایت ماده (19) آییننامه داخلی هیات دولت قابل صدور است.»
بنابه مراتب مذکور تصویب نامه شماره 6310/ت58312ک مورخ 1400/01/24 وزیران عضو کمیسیون لوایح در راستای اجرای ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 تنفیذی در بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 و با استفاده از اختیارات حاصل از مواد 4 و 5 آییننامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه های اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه مجریه مصوب 1386/10/30 هیات وزیران به تصویب رسیده و مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
نایب رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری