شماره پرونده: ه- ع/ 9901129 شماره دادنامه: 140009970906011289 تاریخ: 18/11/1400
شاکی: آقای احسان قائمی
طرف شکایت: وزارت جهاد کشاورزی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال و اصلاح بند (2) تبصره الحاقی به دستور العمل تعیین مصادیق و ضوابط فعالیتهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 و تبصره 1 اصلاحی ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ابلاغی از سوی وزیر جهاد کشاورزی
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت جهاد کشاورزی به خواسته ابطال و اصلاح بند (2) تبصره الحاقی به دستور العمل تعیین مصادیق و ضوابط فعالیتهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 و تبصره 1 اصلاحی ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ابلاغی از سوی وزیر جهاد کشاورزی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
تبصره 1: با توجه به اینکه فعالیت های مندرج در تبصره 4 الحاقی به ماده 1 بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمیشوند. لذا انجام اقدامات تکمیلی که حسب مورد لازمه و مکمل زیر ساختها و تاسیسات مورد نیاز تولیدات کشاورزی میباشند از قبیل:
1- احداث راه های بین مزارع.
2- تاسیسات تامین و انتقال آب کشاورزی و کانال های زهشکی.
3- ایستگاه های پمپاژ و استخرهای ذخیره آب کشاورزی.
4- موتورخانه و آشیانه ماشین آلات کشاورزی (هانگار).
5- اتاق کارگری و نگهبانی
6- دیوار کشی باغات.
7- محل جمعآوری و نگهداری محصولات کشاورزی.
با رعایت ضوابطی که توسط سازمان امور اراضی برای هر یک از اقدامات مذکور تعیین و اعلام میگردد مشمول این تبصره میگردد.
تبصره 2: سایر مصادیقی که در این دستورالعمل به آنها اشاره نگردیده است حسب مورد، توسط کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارتخانههای مسکن و شهرسازی، صنایع و معادن و جهاد کشاورزی و سازمانهای حفاظت محیط زیست و میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری تشخیص و احصاء خواهد گردید و مراتب توسط سازمان امور اراضی ابلاغ خواهد شد. رای کمیسیون مزبور با اکثریت آرا ملاک عمل بوده و جلسات در محل دبیرخانه مرکزی مستقر در سازمان امور اراضی تشکیل خواهد شد.
ب- قلمرو اجرای فعالیتهای مذکور در تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی و زراعی و باغها:
اراضی زراعی و باغی که خارج از محدوده شهرها، شهرکها و محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب واقع است، میباشد.
ج) ضوابط و مراحل رسیدگی فعالیتهای موضوع تبصره 4 ماده 1:
1- در صورت وصول استعلام از مراجع ذیربط یا درخواست متقاضی و ارائه مدارک و مستندات اعم از طرح، نقشه محدوه اراضی مورد تقاضا، مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان پس از تطبیق موقعیت زمین و مطابقت آن با مفاد تبصره فوق و احراز شمول این دستورالعمل، مکلف است به منظور رعایت ضوابط زیست محیطی ضمن استعلام لازم از اداره حفاظت محیط زیست و اخذ نظریه اداره مذکور مراتب را با رعایت ضوابط تشخیص اراضی زارعی و باغها، همراه پرونده متشکله به سازمان جهاد کشاورزی استان (مدیریت امور اراضی استان) ارسال نماید.
تبصره: سازمان جهاد کشاورزی موظف است قبل از صدور موافقت نامه در مواردی که متقاضی فاقد سند مالکیت رسمی باشد پس از استعلام و اخذ نظریه سازمان مسکن و شهرسازی استانها در مورد اراضی واقع در حریم شهرها و در مورد اراضی خارج از حریم شهرها از اداره کل منابع طبیعی نسبت به اخذ تعهدنامه رسمی از ایشان مبنی بر پذیرش مسئولیت هرگونه دعوی احتمالی و به عهده گرفتن خسارات و غرامت وارده راجعبه مالکیت ملک محل اجرای طرح اقدام نماید.
2- مدیریت امور اراضی پس از وصول و بررسی پرونده و سایر مقررات و دستورالعملهای مربوطه، حسب مورد موافقت یا عدم موافقت رئیس سازمان جهاد کشاورزی را با اجرای طرح مورد نظر حداکثر ظرف یک ماه به مرجع استعلام کننده یا متقاضی اعلام مینماید. رعایت نکات ذیل قبل از صدور موافقت از سوی سازمان جهاد کشاورزی لازم الاجراست.
2-1 توسعه و ایجاد واحدها و کارگاه های صنایع تکمیلی، تبدیلی و غذایی را در نواحی و شهرکهای صنعتی هدایت و در موارد ضرورت از اراضی زراعی و باغی غیرقابل کشاورزی و کم بازده استفاده شود.
2-2 حتی المقدور از صدور موافقت در اراضی زراعی درجه 1 و 2 و همچنین باغها و اراضی واقع در محدوده قطبهای کشاورزی، اراضی تحت شبکههای آبیاری زیر دست سدها و تجهیز و نوسازی شده خودداری نمایند.
2-3 به مزیت نسبی تولیدات شکاورزی و الگوی کشت منطقه توجه شود.
2-4 رعایت قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی (مصوب1385/11/21 مجمع تشخیص مصلحت نظام) در انتخاب محل اجرای طرح الزامی است.
2-5 حتی المقدور در انتخاب محل اجرای طرح، حفظ یکپارچگی اراضی، مدنظر قرار گرفته به نحوی که ایجاد راههای دسترسی، موجب تخریب بیرویه اراضی نشود.
2-6 در نظر گرفتن حداقل مساحت مورد نیاز برای اجرای طرح، توسط مراجع صادر کننده موافقت اصولی مورد تاکید میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
الف) شاکی مقرره مورد شکایت را خلاف شرع هم اعلام نموده به موجب پاسخ مندرج در ص 40 پرونده اینگونه بیان شده: « چنانچه دستور العمل بر اساس ضوابط قانونی صادر شده باشد مصوبه فی نفسه خلاف شرع نیست.
ب) از جهت مغایرت با قانون
شاکی مطالب مفصلی را بیان نموده و به نظر میرسد، قسمتی از دستور العمل به این شرح از نظر وی مغایر قانون است: « قسمتی که احداث استخر ذخیره آب کشاورزی و اتاقک پمپاژ را از اختیارات روسای سازمان های جهاد کشاورزی دانسته است،....» شاکی مدعی است که احداث موارد مذکور میبایست از الزامات و تکالیف روسای جهاد کشاورزی استانها باشد نه از اختیارات آنها، لذا از صدور مجوز جهت احداث استخر و اتاقک پمپاژ خودداری می نمایند.
شاکی مقرره مورد شکایت را مغایر مواد مختلفی بیان نموده است:
1.مغایر ماده 11 مصوبه 1/11/75 هیات وزیران (آییننامه اجرایی بهینه سازی مصرف آب کشاورزی) عدم اجرای استخر و پمپاژ آب مانع بهینه سازی مصرف آب میباشد.
2. مغایر بند 5 سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی مبنی بر ارتقاء بهره وری آب و تولید محصولات کشاورزی مغایر بند (ز) تبصره ماده 31 قانون برنامه ششم که در آن دولت مکلف به ارتقاء بهره وری آب شده است.
3. ماده 19 قانون توزیع عادلانه آب که اجازه استفاده معقول آب برای امر کشاورزی داده شده است.
4. در مصوبات جلسه معتدد شورای عالی آب که به اصلاح کنتور مصرف آب تاکید شده است.
طرف شکایت در پاسخ اظهار داشته است:
1.دستور العمل تعیین مصادیق و ضوابط فعالیتهای تبصره 4 الحاقی مورد شکایت شاکی مستند به ماده 10 آییننامه اجرایی قانون و در حدود و اختیارات مصرح با همکاری وزارتخانه های مربوطه در چهارچوب قانون و آییننامه اجرایی آن تهیه و تصویب گردیده است و تخطی یا عدول از قانون متصور نمیباشد.
2. بر خلاف ادعای شاکی که اعلام نموده ضابطه ای برای تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون وجود ندارد به تصریح شارع فهیم در انتهای تبصره مورد اشاره به جهت قانونمند نمودن این گونه طرح ها از عبارت و با رعایت ضوابط زیست محیطی با موافقت سازمان جهاد کشاورزی استانها بلامانع میباشد، استفاده شده است. بنابراین به جهت جلوگیری از سوء استفاده افراد سودجو که متاسفانه در راستای کسب منافع نامشروع به هر بهانه ای اقدام به تخریب و تغییر کاربری اراضی مرغوب کشاورزی می نمایند. عبارت مذکور درج شده است.
3. به جهت اهمیت حفاظت از عرصه های کشاورزی در رای وحدت رویه شماره 760 هیات عمومی دیوان عالی کشور مجددا با تاکید بر عبارت مندرج در قانون مارالتصریح در بند فوق از عبارت در روستاها با موافقت جهاد کشاورزی و رعایت ضوابط زیست محیطی را فاقد منع قانونی دانسته است و عدم رعایت شروط را قابل تعقیب قضایی احتساب نموده است.
4.فعالیت های تبصره 4 در قانون به تصریح مشخص شده است و عبارت " سایر تولیدات کشاورزی" در بند 3 قسمت الف دستور العمل مذکور تعریف گردیده است که توضیحات آن به شرح فوق الذکر تشریح گردید.
5.شاکی محترم به آییننامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها در سال 1375 استناد نموده که با توجه به اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در سال 1385 و به تبع آن آییننامه اجرایی قانون حفظ کاربری در سال 1386 تصویب و ابلاغ گردیده است وفق ماده 18 آن آییننامه سال 1375 لغو و فاقد اثر قانونی گردید، بنابراین استناد شاکی به آن فاقد محمل وجاهت قانونی است.
6.شاکی محترم دلیل یا مدرک موجه ای بر ابطال بند 2 تبصره 2 الحاقی دستور العمل تعیین مصادیق و ضوابط فعالیت های موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده یک و تبصره 1 اصلاحی ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها ابلاغی از سوی وزیر محترم جهاد کشاورزی استناد و ارائه نشده است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
الف: از جهت ادعای مغایرت با شرع با توجه به نظر شورای نگهبان مقرره مورد شکایت مغایر شرع نمیباشد
ب: از جهت مغایرت با قانون:
به موجب تبصره 4 الحاقی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها احداث گلخانه در دامداریها و مرغداری ها و پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی بهینه کردن بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی شود، به نظر اینجانب در صورتی که احداث استخر ذخیره آب کشاورزی و اتاقک پمپاژ در راستای موارد فوق باشد و یا در راستای امر کشاورزی، دامداری چون مصداق تغییر کاربری نمیباشد هرچند احداث آنها نیازمند موافقت سازمان جهاد کشاورزی استان است، بنابراین اطلاق مقرره موردشکایت در حدی که امکان عدم موافقت رئیس سازمان علیرغم استفاده از استخر و اتاقک پمپاژ جهت موارد مذکور و امور کشاورزی و دامپروری میباشد. قابل ابطال به نظر میرسد.
تهیه کننده گزارش:
سعید کریمی
پرونده شماره ه- ع/9901129 مبنی بر ابطال جزء 2 تبصره الحاقی بند «ج» دستورالعمل تعیین مصادیق و ضوابط فعالیت های موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 و تبصره 1 اصلاحی ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها (موضوع ماده 10 تصویبنامه شماره 59879/ت37110ه- مورخ 19/4/1386 هیات وزیران)، در جلسه مورخ 10/11/1400 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به شرح ذیل اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
نظر به اینکه اولاً مطابق ماده 14 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها (مصوب 31/3/1374- اصلاحی 1/8/1385) که بیان میدارد «وزارت جهاد کشاورزی موظف است آییننامههای اجرایی این قانون را با همکاری وزارتخانههای مسکن و شهرسازی، کشور و سازمان حفاظت محیط زیست ظرف مدت سه ماه تهیه و برای تصویب به هیات وزیران ارائه نماید» و ماده 10 آییننامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها (مصوب 1386 هیات وزیران) که اعلام داشته «مصادیق و ضوابط موضوع تبصره 4 ماده 1 و تبصره 1 ماده 2 قانون، ظرف سه ماه پس از ابلاغ این آییننامه، طی دستورالعملی حسب مورد با همکاری وزارتخانههای مسکن و شهرسازی، صنایع و معادن و سازمان های میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و حفاظت محیط زیست تهیه و توسط وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ خواهد شد»، علیهذا دستورالعمل مورد شکایت که به تایید وزارتخانههای مسکن و شهرسازی، صنایع و معادن و سازمان های میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و حفاظت محیط زیست رسیده و توسط وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ گردیده، در صلاحیت واضعین مقرره میباشد.
ثانیاً هرچند مطابق تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها (مصوب 31/3/1374- اصلاحی 1/8/1385)، «تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار میباشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل میگردد»، لکن طبق تبصره 4 ماده 1 قانون مذکور، «احداث گلخانهها، دامداری ها، مرغداری ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها، بهینهکردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمیشود» و موارد یادشده، از لزوم تصمیم گیری توسط کمیسیون فوق الذکر مستثنی بوده و منوط به موافقت سازمان های جهاد کشاورزی استان ها میباشد. لذا بند مورد شکایت نیز که ذیل بند «ج» دستورالعمل مورد شکایت با عنوان «ضوابط و مراحل رسیدگی فعالیت های موضوع تبصره 4 ماده 1» است، مشمول شرایط یادشده بوده و مستلزم موافقت سازمان های جهاد کشاورزی استانها میباشد.
ثالثاً با توجه به نظریه شورای محترم نگهبان به شماره 28648/102 (مورخ 13/9/1400) که بیان میدارد «چنانچه دستورالعمل مورد شکایت بر اساس ضوابط قانونی صادر شده باشد، فی نفسه خلاف شرع نمیباشد. تشخیص جهات قانونی آن بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است»، بنابراین مصوبه مورد شکایت، توسط شورای مذکور، مغایر با شرع تشخیص داده نشده است.
بنا به مراتب فوق، جزء 2 تبصره الحاقی بند «ج» دستورالعمل تعیین مصادیق و ضوابط فعالیت های موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 و تبصره 1 اصلاحی ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، بر اساس رای اکثریت اعضای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست، مغایر قوانین و شرع و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع مصوبه نبوده و قابل ابطال تشخیص نمی گردد. این رای به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
حمیدرضا شریعت فر
رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری
نظریه اقلیت (1 نفر):
نظر به اینکه به موجب تبصره 4 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها (مصوب 31/3/1374- اصلاحی 1/8/1385)، «احداث گلخانهها، دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها، بهینهکردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمیشود»، علیهذا چنانچه احداث استخر ذخیره آب کشاورزی و اتاقک پمپاژ، در راستای موارد فوق یا کشاورزی و دامداری باشد، مصداق تغییر کاربری نخواهد بود؛ بنابراین اطلاق مقرره مورد شکایت که عدم موافقت رئیس سازمان یادشده برای استفاده از استخر و اتاقک پمپاژ جهت موارد مذکور را امکانپذیر مینماید، مغایر قوانین و مقررات بوده و قابل ابطال میباشد.