بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ت/ 0200331 شماره دادنامه سیلور: 140331390001958816 تاریخ: 1403/08/16
شاکی: آقای طه پوستین دوز فرزند علی
طرف شکایت: 1- هیات وزیران 2- وزارت جهاد سازندگی 3- سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری
موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال تبصره 5 مصوبه هیات وزیران تحت عنوان افزوده شدن مناطق نمونه گردشگری، بوم گردی ها و مناطق نمونه به پیوست قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها به شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 2- ابطال بند 2 ماده 3 قرارداد بیع منضم به دستورالعمل اصلاحی ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی و غیر کشاورزی مصوب 1387
--
شاکی دادخواستی به طرفیت1- هیات وزیران 2- وزارت جهاد سازندگی 3- سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به خواسته 1- ابطال تبصره 5 مصوبه هیات وزیران تحت عنوان افزوده شدن مناطق نمونه گردشگری، بوم گردی ها و مناطق نمونه به پیوست قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها به شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 2- ابطال بند 2 ماده 3 قرارداد بیع منضم به دستورالعمل اصلاحی ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی و غیر کشاورزی مصوب 1387 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
متن مصوبه شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 هیات وزیران
هیات وزیران در جلسه 1397/04/06 به پیشنهاد شماره 962100/31698 مورخ 1396/09/22 سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:
.....
2- متن زیر به عنوان تبصره های 5 و 6 به بند مذکور الحاق میشود:
تبصره 5- واحدهای اقامتی واقع در مناطق و مجتمع های موضوع ردیف های 26 و 28 جدول پیوست جزء لاینفک طرح برای استفاده عموم بوده و افراز تفکیک عرصه و اعیان و فروش و نقل و انتقال به سایر اشخاص حقیقی و حقوقی ممنوع است.
.....
دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی، تولیدی و غیر کشاورزی
ماده 3- شروط قرارداد و تعهدات طرفین
.....
2- مجری طرح حق تبدیل، تغییر کاربری، تفکیک، افراز، انتقال اعیان به اشخاص ثالث، فروش و انتقال حقوق تصرفی خود را جزاً یا کلاً به هیچ وجه ندارد مگر به اذن مرجع واگذاری کتباً و با پذیرش شرایط مورد نظر مرجع واگذاری.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- مغایرت با ماده 108 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تنفیذی در ماده 20 قانون برنامه چهارم توسعه و قسمت (ج) بند 4 ماده 7 آییننامه اجرایی ماده 108 مذکور و استفساریه مورخ 1385/11/03 مجلس شورای اسلامی
2- مغایرت با ماده 8 آییننامه مناطق نمونه گردشگری مصوب 1383/11/02 هیات وزیران
3- مغایرت با ماده 45 قانون رفع موانع تولید
4- مغایرت با ماده 8 قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی مصوب 1382
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
معاونت حقوقی رئیس جمهور نیز طی لایحه به شماره 48971/13743 مورخ 1402/01/30 به طور خلاصه بیان داشته است که ادعاهای مغایرت قانونی مطرح شده از ناحیه شاکی فاقد ارتباط با موضوع شکایت است و آییننامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها به استناد ماده 14 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری زراعی و باغ ها مصوب 1381 تصویب شده است که در مقام تبیین راهکارهای اجرایی ناظر بر احکام آن قانون میباشد و قصد قانونگذار و هیات وزیران در تجویز واگذاری اراضی ملی به اشخاص معین، صرف واگذاری مالکیت بدون قید و شرط و غایت مشخص به اشخاص نبوده است و به همین دلیل رعایت ضوابط خاص و اجرای هدف مشخص یعنی برای ارایه خدمات عمومی، مورد تاکید قرار گرفته است و از اساس حق مورد ادعای شاکی با آن اطلاقی که قاعده تسلیط در مورد آن جاری شود ایجاد نشده است که مورد استناد قرار گیرد و شرط نظارت پسینی دولت برای ارایه خدمات عمومی و تامین هدف آن ضروری بوده و به همین دلیل نگهداری عرصه و واگذاری واحدهای اقامتی به صورت جدا از طرح ممنوع شده است. بنابراین برخلاف ادعای شاکی حق نقل و انتقال مصادیق مورد نظر به طور مطلق سلب نشده بلکه آن دسته از نقل و انتقال هایی ممنوع شده است که برخلاف قصد واگذاری و متضمن افراز و تفکیک عرصه و اعیان بوده است و این امر نیز مفید رعایت مصلحت عمومی و غایت قانونگذار در انتقال اراضی مذکور است. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. سازمان امور اراضی کشور نیز طی لایحه به شماره 53/026/516616 مورخ 1401/07/25 اجمالاً بیان داشته که بر خلاف ادعای شاکی بند 2 ماده 3 قرارداد بیع صراحتاً ممنوعیت حق تبدیل، تغییر کاربری و انتقال حقوق تصرفی سرمایه گذار تحت هر عنوانی اعم از قطعی، شرطی، رهنی، صلح حقوق، اقرار، شرکت و وکالت قرارداد و غیره را جزیاً و کلاً قبل از اجرای طرح و انتقال مالکیت را شامل میگردد و نه پس از آن، در حالی که شاکی با برداشت ناصحیح خود این ممنوعیت را به پس از اجرای طرح و انتقال مالکیت تعمیم داده است که ادعایی اشتباه و فاقد وجاهت قانونی و عقلی و منطقی است لذا رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.
چنانچه ادعای مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی مطرح شده است نظریه شورای نگهبان نوشته شود:
ادعای مغایرت با قاعده فقهی الناس مسلطون علی اموالهم شده است.
پرونده شماره ه- ت/0200331 مبنی بر ابطال تبصره 5 ذیل بند 2 تصویب نامه شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 هیات وزیران و بند 2 ماده 3 دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی تولیدی و غیر کشاورزی مصوب 1387 وزارت جهاد کشاورزی به لحاظ مغایرت شرعی و قانونی در جلسه مورخ 1403/08/06 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
الف) در خصوص مغایرت با قانون اعضای محترم هیات به اتفاق بر این عقیده بودند که:
- تبصره 5 ذیل بند 2 تصویب نامه شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 هیات وزیران قابل ابطال نیست، زیرا:
1- بر اساس ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اصلاحی مصوب 1385 مقرر گردیده: «در مواردی که به اراضی زراعی و باغ ها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده میشود هشتاد درصد (80 %) قیمت روز اراضی و باغ های مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانه داری کل کشور واریز میگردد.» بر اساس تبصره 2 این ماده نیز مقرر گردیده: «اراضی زراعی و باغهای مورد نیاز طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای مصوب مجلس شورای اسلامی (ملی - استانی) و طرحهای خدمات عمومی مورد نیاز مردم از پرداخت عوارض موضوع این ماده مستثنی بوده و تابع قوانین و مقررات مربوط میباشد.»
2- بر اساس بند (ز) آییننامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1386 هیات وزیران اصلاحی مورخ 1396/06/08 مقرر گردیده: «طرح های خدمات عمومی مورد نیاز مردم موضوع تبصره (2) اصلاحی ماده (2) قانون منحصراً به شرح جدول پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین میشود. ..» که بر اساس ردیف های 26 و 27 جدول ذیل بند 1 تصویب نامه معترض عنه «منطقه نمونه گردشگری واقع در خارج از حریم شهرها با تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (در اراضی درجه (3) و بیشتر)» و «بوم گردی واقع در بافت های کالبدی روستایی (در اراضی درجه (3) و بیشتر)» به عنوان طرح های خدمات عمومی مورد نیاز مردم موضوع تبصره 2 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اصلاحی مصوب 1385 تعیین گردیده اند.
بنابه مراتب مذکور و با توجه به هدف اصلی قانونگذار از تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374 و آییننامه اجرایی آن که حفظ حداکثری کاربری اراضی زراعی و باغ ها و تداوم بهره وری آنهاست در جایی که قانونگذار به جهت ایجاد زمینه برای اجرای طرح های خدمات عمومی مورد نیاز مردم، تغییر کاربری اراضی مذکور را تجویز می نماید، این امر میبایست با امعان نظر به اهداف اصلی قانونگذار صورت گیرد و تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها موجبی جهت سهولت در افراز و تفکیک عرصه و اعیان و امکان فروش و نقل و انتقال این اراضی به سایر اشخاص نگردد. بر این اساس تبصره 5 ذیل بند 2 تصویب نامه شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 هیات وزیران مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد.
- در خصوص بند 2 ماده 3 دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی تولیدی و غیر کشاورزی مصوب 1387 وزارت جهاد کشاورزی قابل ابطال نیست، زیرا:
بر اساس تبصره 2 ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 1389 مقرر گردیده: «با تصویب این قانون، انتقال قطعی مالکیت دولت در واگذاری اراضی ملی، دولتی و موات به متقاضیانی که از تاریخ ابلاغ این قانون به بعد شروع به تشکیل پرونده درخواست اراضی می نمایند ممنوع بوده و قوانین مغایر لغو میگردد لکن صدور سند مالکیت اعیانی احداثی پیش بینی شده در طرح مصوب و پس از اجراء کامل طرح و تایید هیات نظارت مندرج در قانون اصلاح ماده (33) اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب 1386/4/9 مجمع تشخیص مصلحت نظام، بلامانع بوده و بهره برداری از اراضی مذکور به صورت اجاره، حق بهره برداری و یا حق انتفاع و در قالب طرح مصوب، مجاز میباشد.»
بر اساس مواد 31 و 32 آییننامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 1359 مقرر گردیده: «به منظور کمک به توسعه و ایجاد موسسات دامداری و پرورش طیور و آبزیان و واحدهای وابسته به آنها، وزارت کشاورزی و عمران روستایی مجاز است طرحهای اشخاص حقیقی یا حقوقی ایرانی را مورد بررسی قراردهد و در صورت تصویب راساً نسبت به واگذاری اراضی متناسب با طرح مصوبه از اراضی ملی شده یا سایر زمینهای دولتی از طریق اجاره اقدام نماید. موقعیت و مساحت و اجاره بها و سایر شرایط مربوط در هر مورد به وسیله کارشناسان منتخب وزارت مذکور و متناسب برا [برای] طرح مصوبه تعیین خواهد گردید. وزارت کشاورزی و عمران روستایی بر اجرای طرحهای مذکور نظارت خواهد داشت. و اجاره بهای وصولی پس از کسر هزینه های کارشناسی بخزانه دولت واریز خواهد کرد.» و «اراضی مورد احتیاج وزارتخانه ها و سازمانها و شرکتهای دولتی و موسسات خیریه و عام المنفعه و همچنین اراضی مورد نیاز برای مصارف غیر کشاورزی، بر اساس طرحهای مصوبه سازمانهای مربوطه به وسیله وزارت کشاورزی و عمران روستایی بررسی و از زمین های ملی شده و دولتی اختصاص و با شرایط متناسب با طرح راساً توسط وزارت مذکور واگذار خواهد شد.»
بنابه مراتب مذکور واگذاری اراضی از طرف دولت به اشخاص میبایست در راستای تحقق اهداف مورد نظر قانونگذار که کمک به توسعه و ایجاد موسسات دامداری و پرورش طیور و آبزیان و واحدهای وابسته به آنها و همچنین اجرای طرح های مصوب صورت گیرد و این امر نمیبایست موجبی جهت سهولت در تبدیل، تغییر کاربری، تفکیک، افراز، انتقال اعیان به اشخاص ثالث، فروش و انتقال حقوق تصرفی به غیر گردد. بر این اساس به موجب بند 2 ماده 3 دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی تولیدی و غیر کشاورزی مصوب 1387 وزارت جهاد کشاورزی مقرر گردیده که اعمال مذکور با اذن و نظارت و پذیرش شرایط مورد نظر مرجع واگذاری صورت خواهد پذیرفت و این امر مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد.
ب) در خصوص مغایرت با شرع اعضای محترم هیات به اتفاق بر این عقیده بودند که:
با عنایت به اینکه به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 43600/102 مورخ 1403/07/08 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی تبصره 5 ذیل بند 2 تصویب نامه شماره 44996/ت54918ه- مورخ 1397/04/11 هیات وزیران و بند 2 ماده 3 دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی تولیدی و غیر کشاورزی مصوب 1387 وزارت جهاد کشاورزی تصریح گردیده: «تبصره و بند مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد.»، لذا با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402، تبصره 5 ذیل بند 2 تصویب نامه و بند 2 ماده 3 دستورالعمل مورد اعتراض مغایر شرع تشخیص نگردیده و قابل ابطال نمیباشد.
این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری