شماره دادنامه: 140531390000833134
تاریخ دادنامه: 1405/04/02
شماره پرونده: 0301363
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای طالب گریوانی با وکالت آقای مجتبی قدرتی
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری - ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال جزء یک بند (ر) ماده یک و ردیف یک جدول ماده 2 ضوابط اختصاصی خرید، فروش، حمل و نگهداری نهاده ها و کالاهای اساسی، موضوع ماده 2 دستورالعمل تبصره 4 الحاقی ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (موضوع مصوبه جلسه 124 مورخ 1398/02/10ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال جزءیک بند (ر) ماده یک و ردیف یک جدول ماده 2 ضوابط اختصاصی خرید، فروش، حمل و نگهداری نهاده ها و کالاهای اساسی، موضوع ماده 2 دستورالعمل تبصره 4 الحاقی ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" وفق تبصره 4 ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، خرید و فروش و حمل کالاهایی که موضوع قاچاق قرار می گیرند به صورت تجاری مانند فرآورده های نفتی و دارویی خارج از ضوابط تعیینی دولت، تخلّف محسوب و مرتکب علاوه بر ضبط کالای مزبور حسب مورد به حداقل جریمه نقدی مقرّر در این ماده محکوم می‌شود؛ همچنین براساس این تبصره دولت مکلّف گردیده تا دستورالعمل مورد نیاز را تصویب نماید. ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز در اقدامی فرا قانونی که هم مغایر با اصول و قوانین جاری کشور و هم اساساً خارج از صلاحیت این نهاد است با استناد به این تبصره و دستورالعمل موضوع آن مصوّب 1397 هیات وزیران، به تصویب مقرّراتی تحت عنوان ضوابط اختصاصی خرید، فروش، حمل و نگهداری نهاده‌ها و کالاهای اساسی، موضوع ماده (2) دستورالعمل تبصره (4) الحاقی ماده (18) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مبادرت نموده است. وفق فصل دوم مقرّرات عمومی ماده 2 ردیف شماره یک جدول (برنج، چای. ...) این ضوابط، رفتارهایی که به موجب این ضوابط تخلّف محسوب می‌شود، مشمول ضمانت اجراهای قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز از جمله جزای نقدی خواهد بود و رسیدگی به آنها در صلاحیت شعب سازمان تعزیرات حکومتی است. براساس ماده 3 این ضوابط ثبت کلّیه اطّلاعات موضوع این مصوبه توسّط اعضای زنجیره تامین باید به صورت آنی انجام گیرد. بنابراین وفق این مقرّرات اقداماتی جُرم محسوب و برای آنها مجازات تعیین شده که وفق تعاریف ماده یک قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز اساساً قاچاق محسوب نمی شوند.
موارد مغایرت ضوابط مذکور عبارتند از:
1- مغایرت با اصل قانونی بودن مجازات ها: اصل قانونی بودن جرایم و مجازات ها که از اصول اولیه حقوق جزا بوده و در قانون اساسی نیز تبلور یافته، واجد این مفهوم است که جُرم انگاری و تعیین مجازات، به حکم عقل و به عنوان شرط لازم برای مشروعیت جُرم انگاری و کیفرگذاری، تنها از طریق قانون موضوعه (مصوبات مجلس قانونگذاری) امکان پذیر است. وفق اصل سی و ششم قانون اساسی و ماده 12 قانون مجازات اسلامی، تعیین مجازات تنها باید به موجب قانون انجام شود.
2- فقدان صلاحیت آیینی (شکلی) و مغایرت با اصل «عدم اختیار تفویض»: وفق ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز با هدف سیاست گذاری در حوزه امور اجرایی، پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالا و ارز و برنامه ریزی، هماهنگی و نظارت در این موارد تشکیل گردیده است.
ستاد مذکور در راستای تصویب «ضوابط اختصاصی گروه کالاهای اساسی مانند برنج، گوشت و. .....» برای توجیه صلاحیت خود، علاوه بر ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به تبصره 4 الحاقی به ماده 18 قانون و ماده 2 دستورالعمل تبصره اخیر نیز استناد نموده است. وفق قسمت اخیر تبصره 4 ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز دولت مکلّف است ظرف مدّت 2 ماه از تاریخ لازم الاجرا این قانون دستورالعمل مورد نیاز را تصویب نماید. هیات وزیران در این راستا دستورالعمل تبصره (4) الحاقی ماده (18) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (موضوع تصویب نامه شماره 138864/ت52971 ه مورخ 1395/11/09 را تصویب و اصلاحیه های آن وفق ماده 2 دستورالعمل مصادیق کالاهای موضوع قاچاق و سایر ضوابط اختصاصی هر کالا حسب مورد به پیشنهاد دستگاه مربوطه و تایید ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز تعیین می‌گردد.
3- فقدان صلاحیت موضوعی ماهوی در پرتو اصل عدم صلاحیت: اگرچه قانونگذار در تبصره 4 الحاقی به ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز با استفاده از عبارت «خارج از ضوابط تعیینی» توسط دولت به نوعی اختیار تعیین ضوابط را به «دولت» واگذار کرده است، اما در تفسیر این مقرره باید توجّه داشت که اولاً این تفویض صلاحیت نباید مغایر با اصل قانونی بودن مجازات ها تفسیر شده و به دولت اجازه تعیین جرایم و مجازات ها داده شود و ثانیاً این تفویض صلاحیت، به دلیل استثنا بودن نسبت به اختیار قانونگذاری مجلس، باید به صورت محدود و در چهارچوب تعاریف و ضوابط مندرج در قانون تفسیر گردد.
4- مخالفت با عُرف تجاری و سیاست های کلّی اقتصاد مقاومتی: گذشته از مغایرت مواد مذکور از مصوبات ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، باید گفت که وجود چنین مقرّراتی در بازار، عدم قطعیت و عدم شفافیت را موجب می‌گردد. تولید کننده و وارد کننده ای که مواد اولیه خود را در داخل یا با استفاده از راه های قانونی از خارج از کشور فراهم نموده و به تمامی قوانین جاری کشور ملتزم بوده، هر آن باید با این خطر مواجه باشد که اقدامات وی به دلیل (عدم) رعایت تشریفاتی کم اهمیت و خارج از عُرف تجاری مشمول عنوان قاچاق قرار گیرد. برای این که یک عمل از نظر جُرم شناسی نیز جُرم باشد، باید مرتکب آن، عمل خود را مجرمانه بداند و حس کند و نمی توان از تولید کننده و واردکننده قانونی با حُسن نیت انتظار داشت تا به دلیل عدم ثبت آنی اطّلاعات در سامانه خود را مستحق عنوان قاچاقچی بداند. ثبت آنی اطّلاعات در سامانه های مربوطه با واقعیات بازار هم خوان نبوده و برخلاف اصل سرعت در امر تجارت است.
از طرفی هم زمان با وضع قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، قانون نظام صنفی کشور هم وضع شده که در این قانون مواد 60 و 17 تصریح داشته عدم رعایت ضوابط و مقرّرات قانونی تخلّف بوده و مستحق تنبیه وفق مقرّرات مگر می‌شود که مقنّن عالم و حاکم نباشد.
با توجّه به این که مصوبه شماره 124 مورخ 1398/02/10 خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می‌باشد بنا به مراتب با استناد به ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی و ابطال مصوبه مذکور مورد استدعا است. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" ضوابط اختصاصی خرید، فروش، حمل و نگهداری نهاده ها و کالاهای اساسی، موضوع ماده 2 دستورالعمل تبصره 4 الحاقی ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز
فصل اول - تعاریف
ماده یک - عبارات موجود در این تصویب نامه در معانی مشروح زیر به کار می رود:
.................
ر- کالاهای مشمول: نهاده ها و کالاهای اساسی شامل موارد ذیل که در 2 مجموعه دسته بندی شده اند:
1- مجموعه اول: گوشت قرمز، برنج، حبوبات، چای، تخم مرغ خوراکی، کره، روغن، شکر، لاستیک، کاغذ چاپ و تحریر و روزنامه، خمیر کاغذ.
.....................
فصل دوم - مقرّرات عمومی
ماده 2- به منظور ساماندهی و شفافیت زنجیره تجاری کشور، برای کالاهای مشمول وارداتی، اعضای زنجیره تامین ملزم به رعایت ضوابط تعیین شده برای هر کالا (مطابق زمان بندی اعلامی ذیل) خواهند بود.
ردیف - عناوین کالا - زمان بندی الزام
1- برنج، چای، شکر، لاستیک - 1398/06/01.
2- روغن، جو، ذرت، کنجاله سویا، گوشت قرمز - 1398/07/01.
3- دارو و واکسن دامی، کاغذ چاپ و تحریر و روزنامه و خمیر کاغذ، حبوبات - 1398/08/01.
4- دانه های روغنی، خوراک آماده (دام، ماکیان و آبزیان)، مکمّل و افزودنی های خوراک دام و طیور، سموم دفع آفات نباتی (آفت کش ها) - 1398/09/01.
5- کود شیمیایی، کره، تخم مرغ خوراکی - 1398/10/01."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 55418/103457 مورخ 1403/07/11 ضمن ارسال نامه شماره 03/202044 /ص مورخ 1403/07/09 سرپرست معاونت امور مقابله و هماهنگی حقوقی ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، توضیحاتی داده است که خلاصه آن ها اجمالاً به قرار زیر است:
" 1- مبرهن است که موضوع دستورالعمل اجرایی تبصره 4 ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، کالاهایی هستند که حسب تشخیص دولت، موضوع قاچاق قرار می‌گیرند و مصادیقی همچون دارو و فرآورده های نفتی، صرفاً بخشی از این گروه های کالایی را تشکل می دهد. بر این اساس، ادّعای شاکی که تبصره (4) ماده (18) قانون یاد شده صرفاً باید ناظر بر دارو و فرآورده های نفتی باشد، مغایر با واقع و قانون و ناشی از برداشت نادرست از این تبصره است.
2- تبصره فوق به صراحت مقرّر می‌دارد که کالای موضوع جُرم قاچاق منحصر به کالای خاصی نیست و از طرف دیگر خرید، فروش، حمل یا نگهداری آنها باید وفق ضوابطی باشد که دولت مقرّر می دارد. لذا تعیین ضوابط، تکلیف دولت تلّقی می‌شود. شاکی ادّعا داشته است عدم رعایت این ضوابط تخلّف محسوب شده و مقرره مورد شکایت اقدام به تخلّف انگاری نموده است؛ لیکن تعیین ضوابط، رُکن قانونی تخلّف یا جُرم قلمداد نشده و ذیل تبصره (4) ماده یاد شده دلالت بر آن دارد که هرگونه عدم رعایت ضوابط تعیینی مشمول مُجازات مقرّر شده است. لذا برخلاف ادّعای شاکی، احصای گروه کالایی و تبیین ضوابط خرید، عرضه و. .. در خصوص آنها تخلّف انگاری مقرره بنیاد محسوب نمی شود.
3- متعاقباً براساس ماده (2) تصویب نامه شماره 138864/ت52971ه مورخ 1395/11/09 هیات وزیران و اصلاحیه آن به شماره 106689/ت55679ه مورخ 1397/08/14، مقرّر گردید مصادیق کالاهای موضوع قاچاق و سایر ضوابط اختصاصی هر کالا حسب مورد به پیشنهاد دستگاه مربوط و تایید ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز تعیین شود. برخلاف ادّعای شاکی، ضوابط اختصاصی مذکور در مقام تقنین و جُرم انگاری نبوده و برخلاف قانون تصویب نشده است؛ با این توضیح که این ضوابط در راستای حکم ماده (2) دستورالعمل فوق الذکر تصویب شده و دستورالعمل مذکور نیز در اجرا حکم تبصره (4) ماده (18) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به تصویب رسیده است.
4- برخلاف ادّعای شاکی، تولید داخلی بودن کالا مغایرتی با الزام به رعایت ضوابط ندارد و تبصره یاد شده از کالایی یاد کرده است که می‌تواند موضوع قاچاق واقع شود؛ چرا که قاچاق اعم از واردات یا صادرات کالا بدون رعایت تشریفات است. از سوی دیگر، موضوع این تبصره کالای قاچاق نیست، بلکه کالای خاصی است که می‌تواند موضوع قاچاق واقع شود و این امر فارغ از تولید داخلی یا وارداتی بودن کالا است. با توجّه به مقتضیات خاص هرگروه کالایی به نسبت کالاهای دیگر، بدیهی است که تعیین ضوابط خرید، عرضه و. .. برای هرگونه کالایی باید متفاوت از دیگر گروه ها وضع شود. لذا تعیین ضوابط خاص، مستلزم تعیین گروه کالایی خاص و احصای آنها ذیل هر مجموعه ضوابط هم هست. به همین دلیل در بند (ر) ماده (یک) و ردیف (یک) جدول موضوع ماده (2) ضوابط اختصاصی خرید، فروش، حمل و نگهداری نهاده ها و کالاهای اساسی، کالاها دسته بندی شده و به شرح آن بندها احصا شده اند.
5- شاکی ادّعا دارد که تعیین گروه کالایی و متعاقباً تبیین ضوابط خاص ناظر بر آنها در صلاحیت ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز نبوده و این مصوبه ستاد خارج از صلاحیت آن مرجع است. در این خصوص لازم به ذکر است که براساس دستورالعمل اجرایی تبصره (4) ماده (18) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، «مصادیق کالاهای موضوع قاچاق و سایر ضوابط اختصاصی هر کالا حسب مورد به پیشنهاد دستگاه مربوط و تایید ستاد مرکز مبارزه با قاچاق کالا و ارز تعیین می‌گردد.» لذا ستاد در راستای مصوبه هیات وزیران دارای این صلاحیت است. از سوی دیگر، در موارد زیادی که از این نوع مصوبات ستاد در دیوان عدالت اداری شکایت شده است، دیوان چالشی به صلاحیت ستاد برای تبیین ضوابط خاص گروه های کالایی مختلف وارد ندانسته و از این جهت آنها را مغایر با قانون اعلام ننموده است.
6- در رد ادّعای شاکی مبنی بر این که ثبت آنی اطّلاعات در سامانه، خلاف اصل سرعت در امر تجارت است، باید گفت: 1. بازرگان می‌تواند با ورود اطّلاعات در سامانه با استفاده از داشبورد مدیریتی، به تمام اطّلاعات خود دسترسی کامل داشته و فرآیند تجارت خود را مدیریت نماید. 2. تمام اطّلاعات به صورت الکترونیک وارد سامانه می‌شود و سامانه به نوعی طراحی شده که از ورود اطّلاعات تکراری جلوگیری نماید. 3. بازرگان با ثبت اطّلاعات در سامانه، دیگر نیازی به ثبت سنتی اطّلاعات خود ندارد؛ زیرا در سامانه به تاریخچه تمام معاملات خود دسترسی داشته و طبق دستورالعمل، معامله ای معتبر است که در سامانه ثبت شود. شایان ذکر است که «ثبت آنی اطّلاعات» در ماده (6) مکرّر (2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نیز پیش بینی شده و استنکاف عمدی از ثبت آنی اطّلاعات کالاهای ضروری، مستوجب ضمانت اجرای مقرّر در تبصره (4) ماده (18) قانون است. وقتی ثبت آنی اطّلاعات فروش در عرصه خُرده فروشی امکان پذیر است و سال ها است در فروشگاه ها اجرا می‌شود، به طریق اولی ثبت آنی اطّلاعات فروش در عرصه عُمده فروشی مُغایر با اصل سرعت در امر تجارت نیست.
7- مواد (60) و (17) قانون نظام صنفی در سال 1382 تصویب شده اند، ولی تبصره (4) ماده (18) به موجب قانون اصلاح موادی از قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوّب 1394 به این قانون الحاق شده است. لذا نمی توان قانون نظام صنفی را بر آن حاکم دانست. از سوی دیگر، موضوع قانون نظام صنفی مختص امور صنفی و اشخاص مشمول آن قانون است و در مواردی که تکلیف مقرّر با ضمانت اجرای مصرّح وجود دارد، قابل اِعمال نیست. قانونگذار در راستای وضع قواعد مشدده مُجازات مضاعف نبوده و صرفاً در نظر داشته است تا هرگونه اقدام تجاری در خصوص کالای موضوع قاچاق با رعایت ضوابط به خصوصی انجام شود. امری که در موارد یاد شده از قانون نظام صنفی حکمی ندارد. بنابراین ادّعای شاکی دایر بر مغایرت مصوبه با آن قانون هم وارد نمی‌باشد. بنا به مراتب فوق، درخواست اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/04/02 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس تبصره 4 ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی1394/07/21): «خرید، فروش، حمل یا نگهداری کالاهایی که موضوع قاچاق قرار می‌گیرند به صورت تجاری مانند فرآورده‌های نفتی و دارویی خارج از ضوابط تعیینی دولت تخلّف محسوب و مرتکب علاوه بر ضبط کالای مزبور حسب مورد به حداقل جریمه نقدی مقرّر در این ماده محکوم می‌شود. دولت مکلّف است ظرف مدّت دو ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون دستورالعمل مورد نیاز را تصویب نماید» و دستورالعمل تبصره 4 الحاقی ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در قالب تصویب‌نامه شماره 138864/ت 52971 ه مورخ 1395/11/09 هیات وزیران به تصویب رسیده و براساس ماده 2 این دستورالعمل (اصلاحی 1397/07/25): «مصادیق کالاهای موضوع قاچاق و سایر ضوابط اختصاصی هر کالا حسب مورد به پیشنهاد دستگاه مربوط و تایید ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز تعیین می‌گردد.» نظر به این که مقرّرات مورد شکایت در اجرای صلاحیت فوق به تصویب رسیده و در هیچ کدام از آنها جرم انگاری صورت نگرفته و صرفاً کالاهای مشمول این مقرّرات که ملزم به رعایت ضوابط تعیینی دولت هستند احصاء شده‌اند، لذا موضوع از شمول دادنامه شماره 140331390000113021 مورخ 1403/01/21 هیات عمومی که مقرّرات موضوع آن صراحتاً در مقام جرم انگاری و تعیین مصادیق جرم قاچاق بودند خارج است و مقرّرات مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری