شماره دادنامه: 140531390001131484
تاریخ دادنامه: 1405/05/06
شماره پرونده: 0302496 - 0304166
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت حمل و نقل ثمره آتیه اردکان و شرکت حمل و نقل احسان ترابر یزد
طرف شکایت: سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای- سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد- استانداری یزد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1-2، 2-2، 3-2 و 4-2 از مصوبه شماره 2 جلسه مورخ 1403/05/20 شورای تامین استان یزد و بخشنامه شماره 93/26400 مورخ 1403/05/25 مدیرکل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد
گردش کار: شرکت حمل و نقل ثمره آتیه اردکان و شرکت حمل و نقل احسان ترابر یزد به موجب دادخواست های جداگانه با متن مشابه ابطال بندهای 1-2، 2-2، 3-2 و 4-2 از مصوبه شماره 2 جلسه مورخ 1403/05/20 شورای تامین استان یزد و بخشنامه شماره 93/26400 مورخ 1403/05/25 مدیرکل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" اداره کل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد چند مدّتی است شرکت های باربری سطح استان را به استناد نامه [بخشنامه] شماره 93/26400 مورخ 1403/05/25 بدون رعایت تشریفات لازم جهت واگذاری ملزم به ثبت نام و فعالیت در سامانه 1000 بار [هزاربار] نموده و در صورت امتناع شرکت های موصوف اقدام به مسدود سازی سامانه های کاربردی جهت صدور بارنامه می‌نماید که اقدام اخیر باعث مختل شدن فعالیت این واحدهای صنفی می‌شود و مورد اعتراض بسیار زیاد شرکت های باربری استان یزد قرار گرفته است. لازم به ذکر است یک سازمان دولتی نمی‌تواند بدون در نظر گرفتن قوانین و مقرّرات مربوطه نظیر آیین‌نامه معاملاتی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای و یا قانون برگزاری مناقصات، برای شرکتی و یا مجموعه ای ایجاد انتفاع و موضوعی را واگذار نماید. در صورتی که این تصمیم، درآمد و سود هنگفتی را نصیب این سامانه می نماید؛ حال آن که فلسفه وجود قوانین و حتی آیین‌نامه معاملاتی سازمان مورد شکایت ایجاد رقابتی صحیح بین اشخاصی که برای شرکت در مناقصه معرفی می‌شوند، می‌باشد.
جهات ابطال تصمیم مورد اعتراض به شرح زیر است:
هیچ گونه پروتکل و یا قانونی در این زمینه در رابطه با سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وجود ندارد و سازمان حمل و نقل استان یزد در اقدامی فراقانونی و خود رای جهت واگذاری موضوع قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه معاملات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای اقدام به این عمل نموده است.
نکته عجیب آن که سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد، خود فرا قانوناً از شرکت های استان، تعهّدنامه محضری اخذ می نماید. حال آن که هیچ گونه مامن قانونی نداشته و شرکت های باربری از این تصمیم، متحمّل خُسران مالی زیاد و ایضاً مخدوش شدن اعتبار کاری واحد صنفی مربوطه می‌شود و در ضمن شیوه واگذاری و عدم رعایت کلّیه قوانین مرتبط از طرف اداره کل استان یزد شایبه انتفاع را ایجاد نموده، بدین جهت که روزانه چندین هزار بار اعلان و منتج به صدور بارنامه می‌شود و سامانه مورد نظر با ثبت هر اعلان بار متوسط مبلغ 8 تا 15 هزار تومان از طرف مقابل اخذ می‌کند و مبلغ حاصله بسیار زیاد بوده و نفع به سزایی را نصیب شرکت یادشده می نماید.
همچنین به استناد بند (ب) ماده یک قانون برگزاری مناقصات مصوّب 1383/11/13 سازمان های دولتی موظّف به رعایت و تبعیت از قانون مذکور می‌باشند و فلسفه قانون مورد اشاره به استناد بند (الف) ماده 2 قانون صدرالذکر «مناقصه: فرآیندی است رقابتی برای تامین کیفیت مورد نظر (طبق اسناد مناقصه)، که در آن تعهّدات موضوع معامله به مناقصه‌گری که کمترین قیمت متناسب را پیشنهاد کرده باشد، واگذار می‌شود.» مگر در موارد استثناء که موضوع بندهای مصرّح در ماده 29 قانون مطروحه است؛ مثلاً در بند (الف) ماده مذکور بیان می‌شود: «خرید اموال منقول، خدمات و حقوقی که به تشخیص و مسیولیت وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی در مرکز و یا استان و یا مقامات مُجاز از طرف آن‌ها منحصر به فرد (انحصاری) بوده و دارای انواع مشابه نباشد.»
چنانچه سازمان مورد شکایت بخواهد بند (الف) ماده 29 قانون برگزاری مناقصات را جاری نماید، مشروط به وجود انحصار است. در صورتی که سامانه 1000 بار [هزاربار] منحصر نبوده و سامانه هایی مشابه سامانه 1000 بار [هزاربار] وجود دارد و به لحاظ مسایل فنّی و فناوری در شرایط مشابه با سامانه 1000 بار [هزاربار] می‌باشد و متعاقباً به استناد ماده یک آیین‌نامه معاملات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای مصوّب 1387/03/20 که ویژه معاملات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای می‌باشد، سازمان مزبور موظّف به رعایت تشریفات لازم قانونی به جهت واگذاری حقی و یا خدمتی و موارد مصرّح در آیین‌نامه می‌باشد و حتی این اقدام خودسر و فراقانونی اداره کل استان یزد از موارد مصرّح در ماده 26 آیین‌نامه مورد اشاره نیز نبوده؛ به جهت آن که در ماده مذکور موارد به شکل حصری بیان شده است، برگزاری مناقصه (مزایده) در موارد زیر الزامی نیست و سازمان می‌تواند بدون انجام مناقصه (مزایده) معامله مورد نظر را انجام دهد.
بند یک ماده 26 آیین‌نامه معاملات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای بیان می دارد: «خرید اموال منقول، خدمات و حقوقی که به تشخیص و مسیولیت مدیرعامل (و یا نمایندگان مُجاز وی) و تصویب هیات عامل، منحصر به فرد بوده و دارای انواع مشابه نباشد...».
مورد دیگری که جهت عدم برگزاری تشریفات مناقصه از جانب سازمان های مذکور در بند (ب) ماده یک «قانون برگزاری مناقصات» جزو افراد استثناء شده است و نیازی به برگزاری مناقصه و رعایت تشریفات لازمه ندارد، شرکت های موضوع بند (و) ماده 3 «قانون حمایت از شرکت ها و موسّسات دانش بنیان و تجاری سازی نوآوری ها و اختراعات» و بند (ی) ماده 10 قانون «جهش تولید دانش بنیان» مصوّب 1401/02/31 می‌باشد.
النهایه تقاضای رسیدگی و ابطال تصمیم مورد اشاره و سپس الزام سازمان به رعایت تشریفات مصرّح در قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه معاملات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای مورد استدعا است."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" بخشنامه شماره 93/26400 مورخ 1403/05/25
کلّیه شرکت های حمل و نقل کالای سطح استان یزد
موضوع: اجرایی شدن سامانه هزاربار
با سلام و احترام
در اجرای تکالیف مقرّر در بند 2-1 [1-2] مصوبه شوری تامین استان، به اطّلاع می رساند «سامانه هزاربار» برای کلّیه محصولات صنعتی و معدنی استان از تاریخ 1403/05/30 راه اندازی و اجرایی خواهد شد و وفق بند 2-2 مصوبه موصوف تمامی شرکت های حمل و نقل استان و بزرگ مقیاس کشوری موظّفند حداکثر تا تاریخ 1403/06/06 ارتباط نرم افزاری خود را با سامانه هزاربار برقرار نمایند.
بر این اساس مقتضی است آن شرکت در اسرع وقت و حداکثر تا تاریخ فوق با هماهنگی کانون و انجمن صنفی شرکت های حمل و نقل شهرستان خود نسبت به برقراری ارتباط سیستمی نرم افزار بارنامه نویسی شرکت با سامانه هزاربار اقدام و از تاریخ فوق جذب ناوگان و صدور بارنامه جهت حمل محمولات در سطح استان صرفاً از طریق اعلام بار در سامانه «هزاربار» صورت گیرد. بدیهی است با متخلّفین از اجرای طرح اعم از شرکت های حمل و نقل، راننده و مالک ناوگان برابر بندهای 2-3 [3-2] و 2-4 [4-2] مصوبه راساً برخورد و قطع خدمت خواهند شد.
- مدیرکل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد
مصوبه شماره 2 جلسه مورخ 1403/05/20
.......
2- به منظور کمک به توزیع عادلانه بار در استان و فروکش کردن نارضایتی ها مقرّر گردید:
2-1- اداره کل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان از تاریخ 1403/05/30 نسبت به راه اندازی و اجرایی نمودن سامانه هزاربار برای تمام محصولات صنعتی و معدنی استان اقدام نماید.
2-2- تمامی شرکت های حمل و نقل استانی و شرکت های بزرگ مقیاس کشوری موظّفند حداکثر تا 1403/06/06 ارتباط نرم افزاری سامانه های بارنامه نویسی طرف قرارداد خود را با سامانه هزاربار برقرار نمایند.
2-3- اداره کل راهداری و حمل و نقل نسبت به تعلیق خدمات شرکت هایی که از اجرای بند 2-2 استنکاف نمایند اقدام خواهد کرد.
2-4- اداره کل راهداری و حمل و نقل با استفاده از ظرفیت های قانونی در اختیار (غیرفعال کردن کارت هوشمند و تشکیل پرونده انضباطی) با مالکین ناوگان و رانندگانی که بار خارج از سامانه جذب کنند یا بدون بارنامه یا با «تُناژ اضافه» حمل نمایند و به طور کلّی در استفاده از سامانه هزارپا [هزاربار]، استنکاف داشته باشند، برخورد خواهد کرد.
........
- شورای تامین استان یزد"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای و مدیرکل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان یزد به موجب لوایح شماره 161001/75/03 مورخ 1403/09/20 و 93/47230 مورخ 1403/09/08 توضیحاتی داده اند که خلاصه آن ها اجمالاً به قرار زیر است:
" 1- براساس بندهای 23 و 21، 20، 19 برنامه ها و سیاست های ابلاغی از سوی سازمان متبوع در زمینه توسعه سامانه های اعلام بار و نوبت دهی الکترونیکی بر حذف بومی گرایی و برقراری عدالت در توزیع بار بین کلّیه رانندگان از طریق مکانیسم های الکترونیکی و مجازی (در کنار فرآیندهای فیزیکی تا کامل شدن زیرساخت ها) تاکید شده است.
2- بر اساس مستندات تکلیفی فوق و در راستای عملیاتی شدن توزیع عادلانه بار بین رانندگان و برقراری مکانیسم شفاف ارایه خدمت و حذف دلالان و با توجّه به افزایش مطالبات رانندگان در این زمینه و با هدف جلوگیری از گسترش نارضایتی این قشر زحمت کش، شورای تامین استان بر اساس مصوبه محرمانه مورخ 1403/05/20 اداره کل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان را مکلّف نموده از تاریخ 1403/05/20 نسبت به راه اندازی و اجرایی نمودن سامانه هزاربار برای کلّیه محصولات صنعتی و معدنی استان اقدام نماید.
با توجّه به مراتب فوق مصوبه شورای تامین استان و متعاقب آن ابلاغیه مفاد مصوبه تحت شماره 93/26400 مورخ 1403/05/25 به صورت تماماً قانونی و بر اساس سیاست ها و ضوابط بالادستی ابلاغی سازمان متبوع و با هدف پیشگیری از بروز و گسترش نارضایتی رانندگان و حذف زمینه های فساد، رانت و دلالی در این بخش با ایجاد یک سامانه شفاف و کاملاً مکانیزه توزیع عادلانه بار در بین رانندگان جهت جلب رضایت عموم خدمت گیرندگان بوده است.
ایراد عمده شاکی در رابطه با عدم برگزاری تشریفات مناقصه نیز فاقد وجاهت می‌باشد. زیرا موضوع مصوبه انتخاب یک پلتفرم برای اجرای فرآیند توزیع عادلانه بار در یک بستر امن مجازی بوده که برای شروع فرآیند با توجه به حساسیت های زمانی، مکانی و لزوم تسریع در راه اندازی سامانه به جهت پیشگیری از گسترش نارضایتی رانندگان (بابت بی نوبتی و بومی گرایی و فسادهای مترتّبه) سامانه هزاربار را به جهت سوابق قبلی اجرایی در این زمینه و احراز مجوّزهای قانونی و فنّی برای شروع فرآیند انتخاب و متعاقب آن نیز طی نامه شماره 93/39555 مورخ 1403/07/30 به کانون انجمن های صنفی استان اعلام گردیده تا نرم افزار پیشنهادی خود را همراه با مستندات و مجوّزهای قانونی مورد نیاز مراجع ذی صلاح به این اداره کل معرّفی تا در صورت دارا بودن حداقل پارامترهای فنّی مورد نیاز و تایید اداره کل در لیست شرکت های دارای صلاحیت برای انتخاب قرار گیرد که تاکنون از سوی کانون استانی انجمن های صنفی نرم افزاری معرّفی نشده است.
بر این اساس همان گونه که ملاحظه می فرمایید اصولاً این اداره کل به عنوان یک دستگاه دولتی، خرید کالا و یا خدمتی را تعهّد نکرده و اعتباری نیز برای آن دیده نشده است تا مشمول برگزاری تشریفات مناقصه گردد؛ بلکه این اداره کل به لحاظ ماهیت سیاستگذاری و نظارتی خود بر اساس مصوبه شورای تامین استان مکلّف گردیده تا شرکت ها و رانندگان دارای مجوّز فعالیت از این اداره کل را ملزم به رعایت برنامه های حاکمیتی جهت اجرای فرآیند توزیع عادلانه بار در بین رانندگان از طریق سامانه جامع اعلام بار مجازی استان نماید. ضمن آن که شرکت حمل و نقل شاکی نیز بابت اجرای فرآیند و دریافت خدمات سامانه هزاربار هزینه ای پرداخت نمی نماید و تمامی هزینه استفاده از سامانه جامع اعلام بار مجازی استان به عهده رانندگان از طریق دریافت نوبت می‌باشد و فی الواقع شاکی در دادخواست مطروحه ذی نفع نبوده و از این حیث نیز شکایت مطروحه مردود می‌باشد. با عنایت به مراتب فوق و مستندات پیوست صدور حکم شایسته مستدعی است."
مدیرکل دفتر امور امنیتی و انتظامی استانداری یزد در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 13131/م مورخ 1403/11/07، تصویر مقرره مورد شکایت (بندهای 1-2، 2-2، 3-2 و 4-2 از مصوبه شماره 2 جلسه مورخ 1403/05/20 شورای تامین استان) را ارسال کرده است و پاسخی در جهت ابطال مقرره ارایه ننموده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/05/06 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجّه به این که وضع مقرّرات مورد شکایت با هیچ یک از وظایف شورای تامین مصرّح در قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مصوّب سال 1362 و مشخصاً ماده 5 آن انطباق ندارد، لذا مقرّرات مزبور به لحاظ خروج از حدود اختیارات قابل ابطال است و مستند به بند یک ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری