رای شماره 1212 مورخ 1396/11/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1212

تاریخ دادنامه: 24/11/1396

کلاسه پرونده: 95/650

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سعید کنعانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 27 و 28 [با توجه به اصلاحیه مورخ 16/9/1365] آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار مصوب هیات وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی اعلام کرده است که: الف: دادخواست: " با عرض سلام محضر قضات هیات عمومی و فقهای شریف شورای نگهبان شورای اسلامی کار به استناد ماده (1) قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار مصوب 1363 با سه هدف (تامین قسط اسلامی، تهیه و هماهنگی اجرای برنامه های مذهبی و افزایش میزان مشارکت) ایجاد شد و در ماده 13 قانون مذکور وظایف و اختیارات آن احصاء گردید که بالا بردن آگاهی کارکنان در زمینه های اجتماعی و سیاسی ازجمله آنهاست. شرایط انتخاب اعضای شورا در ماده 2 بیان شده که مهم ترین آنها اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت فقیه، عدم گرایش به گروه های مخالف جمهوری اسلامی ‌و برخورداری از صداقت و امانت می‌باشد. سپس با تصویب قانون کار در سال 1369 وظایف خطیر دیگری به شورا محول گردید مانند ماده 27 قانون کار که اخراج کارگر و فسخ قرارداد را صرفاً با موافقت شورای اسلامی کار، مجاز شناخت یا در ماده 157 قانون کار، هرگونه اختلاف فی مابین کارگر و کارفرما، در مرحله اول از طریق سازش مستقیم در شورای اسلامی کار حل و فصل خواهد شد همچنین حسب مقررات ماده 150 قانون کار و جهت تعظیم شعائر مذهبی و رعایت حال روزه داران، شرایط و ساعات کار تمام کارگران در ماه رمضان را شورای اسلامی کار تنظیم می نمایند. حال آن که به منظور نظارت بر شوراها و بررسی انحراف از وظایف قانونی، سلب عضویت اعضاء و تبعاً صدور حکم انحلال شوراها، هیاتی مرکب از 7 نفر طبق ماده 22 قانون شوراهای اسلامی کار ایجاد می‌شود که به هیات موضوع ماده 22 مصطلح است که منصرف و جدای از هیات تشخیص و حل اختلاف ماده 157 قانون کار می‌باشد. از عمده وظایف هیات موضوع ماده 22، سلب عضویت اعضاء و منحل کردن شورا وفق مواد 4 و 7 قانون شورای اسلامی کار می‌باشد، مضافاً ‌ماده 24 همان قانون، رسیدگی و اصدار دادنامه در موضوع نظارت بر کارکرد شورا، رسیدگی به شکایت کارکنان نسبت به شورا و بررسی تخلفات از وظایف قانونی را بر عهده هیات مذکور قرارداده است. ضمناً مستفاد از ماده 9 قانون یاد شده، ساعاتی که اعضاء شورای اسلامی کار به وظایف شورایی مشغول هستند جزء ساعات کار آنان محسوب می‌گردد که بنابه تصریح تبصره 2 آن، مرجع تعیین ساعات کار شورا، هیات موضوع ماده 22 می‌باشد و مستند به ماده 10 قانون مارالذکر، شورا در برابر هیات موضوع ماده 22 مسئول است. به دلالت ماده 22 قانون شورای اسلامی کار، یک نفر از وزارت کار، سه نفر از شوراهای اسلامی و سه نفر از مدیران واحدهای منطقه، اعضای تشکیل دهنده هیات موصوف می‌باشند که حسب آیین‌نامه اجرایی قانون، انتخاب می‌شوند. آیین‌نامه اجرایی قانون شورای اسلامی کار به استناد ماده 29 قانون مذکور، در سال 1364 به تصویب هیات وزیران رسید و در سال 65 بخشی از آن اصلاح گردید که در مواد 27 و 28 آن تشریفات انتخاب اعضای هیات موضوع ماده 22 تعیین شده و در مقام بیان شرایط انتخاب اعضای هیات های مذکور بر آمده است که به شرح ذیل می‌باشد:

ماده 27 - وزارت کار برای تشکیل هیات تشخیص از کلیه مدیران منطقه دعوت به عمل می‌آورد...

ماده 28 - جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضاء هیات تشخیص که به طور جداگانه ای صورت خواهد گرفت، با حضور دعوت‌ شدگان رسمیت یافته و رای گیری به عمل خواهد آمد...

‌تبصره1- هر یک از اعضاء شرکت کننده یک رای داشته... سه نفر از افرادی که اکثریت آراء را‌ کسب کرده‌اند به عنوان عضو اصلی و دو نفر بعدی به عنوان عضو علی‌البدل هیات تشخیص، تعیین خواهند گردید. بنابراین سه نفر از اعضای هیات موضوع ماده 22 را مدیران واحدها تشکیل می دهند که فارغ از هرگونه شرایط می‌توانند به عضویت هیات مذکور در آمده و برای شورایی که بنا به ماده (1) قانون شورای اسلامی کار به منظور تامین قسط اسلامی تشکیل شده است، قضاوت و داوری نموده و دادنامه صادر نمایند.

به عبارت دیگر مدیران شرکتها و کارفرمایان کارگاهها بدون هیچ شرط یا قیدی می‌توانند به عضویت هیات مذکور درآمده و قضاوت و داوری نمایند که مغایر با شرع می‌باشد چرا که برای افراد فراماسون، الحادی، ضد انقلاب، معاندین، محارب، منافقین، ساواک منحله و... ممانعتی در نظر نگرفته و از طرف دیگر اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدس جمهوری اسلامی یا ادیان توحیدی را شرط ننموده و راه را برای غیر مسلمانان، کافرین و فرق ضاله باز گذاشته است و از طرف دیگر طهارت مولد، حسن شهرت، امانتداری و عدم اشتهار به فساد درج نشده است. حال این اعضای غیر مسلمان که خود التزامی به ولایت فقیه و اسلام ندارند می‌بایست صلاحیتهای فردی اعضا را حسب شرایط مندرج در ماده 2 قانون شورای اسلامی کار که التزام به اسلام، عدم اشتهار به فساد و عدم گرایش به گروه های مخالف جمهوری است، تطبیق دهند. آیات قرآنی: (مبنی بر تقبیح تسلط کفار بر مسلمانان) آیه 38 سوره شوری - آیه 141 سوره نساء - آیه 65 سوره نساء - آیه سوره 44 مائده - آیه سوره 118 سوره آل عمران

احادیث معصومین(ع): (مبنی بر پرهیز از پذیرش ولایت کفار)

حدیث اعتلا از پیامبر اکرم (ص) [اَلاِسلامُ یَعْلُو وَ لا یُعلی عَلیْهِ وَ الْکُفّارُ بِمَنْزِلَهِ الْمَوْتی لا یَحْجُبونَ وَ لا یُورِثُونَ]

حدیث ابو خدیجه از امام جعفر صادق(ع) [إِیَّاکُمْ اَنْ یُحَاکِمَ بَعْضُکُمْ بَعْضاً إِلَی اَهْل الْجَوْرِ وَ لَکِنِ انْظُرُوا إِلَی رَجُلٍ مِنْکُمْ یَعْلَمُ شَیْئاً مِنْ قَضَایَانَا فَاجْعَلُوهُ بَیْنَکُمْ فَإِنِّی قَدْ جَعَلْتُهُ قَاضِیاً فَتَحَاکَمُوا إِلَیْهِ.]

حدیث ابو خدیجه از امام جعفر صادق(ع) [إیّاکُمْ، إذا وَقَعَتْ بَیْنکُمُ الْخُصُومَهُ اَوْ تَدَارَی فی شَیْ‌ءٍ مِنَ الاخْذِ وَ الْعَطاء انْ تَحاکَموُا إلی احَدٍ مِنْ هوُلاء الفُسّاقِ. اجْعَلوُا بَیْنَکُمْ رَجُلًا قَدْ عَرَفَ حَلالَنا وَ حَرامَنا؛ فَإنّی قَدْ جَعَلْتُهُ عَلَیْکُمْ قاضِیاً.]

قاعده نفی سبیل: مبنی بر غیرشرعی بودن هرگونه سلطه و نفوذ کفار بر مسلمانان

قاضی تحکیم و داور در فقه: مغایرت با شرایط ذکر شده در فقه برای قاضی تحکیم و داور رسیدگی می‌نماید. "

ب: لایحه تکمیلی

احتراما ً به استحضار می رساند آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار در تاریخ 17/07/1364 به تصویب نخست وزیر رسید که مواد 27، 28 و 29 آن در مقام انتخاب اعضای هیات موضوع ماده 22 برآمده که به شرح ذیل می‌باشد:

ماده 27 - وزارت کار و امور اجتماعی برای تشکیل هیات تشخیص به طور رسمی و کتبی از کلیه شوراها و مدیران منطقه دعوت به عمل می‌آورد تا ظرف یک‌ هفته نسبت به اعلام کاندیداهای خود اقدام نمایند و پس از پایان مهلت مقرر، طی ارسال آگهی، اسامی کاندیداها و همچنین زمان و مکان انجام انتخابات ‌را که یک هفته بعد خواهد بود، به اطلاع آنان خواهد رساند.

‌ماده 28 - کاندیداهای عضویت در هیات تشخیص باید دارای شرایط زیر باشند. (با اصلاحیه مورخ 16/9/1365 حذف شد)

‌الف - عدم گرایش به احزاب، سازمانها و گروه‌های غیر قانونی و مخالف جمهوری اسلامی

ب - برخورداری از صداقت، امانت و اشتهار به حسن اخلاق

ج - تابعیت ایران

‌تبصره - تشخیص موارد فوق در مورد کاندیداهای شورا به عهده وزارت کار و امور اجتماعی و در مورد کاندیداهای مدیران، به عهده وزارتخانه های مربوطه‌خواهد بود.

‌ماده 29- جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضاء هیات تشخیص که به طور جداگانه ای صورت خواهد گرفت، با حضور حداقل (3/2) دعوت شدگان رسمیت یافته و رای گیری به عمل خواهد آمد و چنانچه حد نصاب لازم حاصل نشود، مجدداً از نمایندگان شوراها و مدیران دعوت به عمل آمده و در جلسه بعدی که حداکثر یک هفته پس از جلسه اول، با حضور نصف به علاوه یک دعوت شدگان تشکیل و رای گیری به عمل می آید و در صورتی که حد نصاب اخیر نیز حاصل نشده پس از دریافت اسامی کاندیداها از شوراها و مدیران، اخذ رای به صورت مکاتبه ای توسط وزارت کار ‌صورت خواهد گرفت.

‌تبصره1- هریک از اعضاء شرکت کننده یک رای داشته و رای خود را به صورت کتبی و حداکثر به تعداد اسامی پنج نفر نوشته و در صندوقی که بدین منظور ‌تهیه گردیده خواهند انداخت آراء اخذ شده در حضور اعضاء شرکت کننده شمارش و صورتجلسه خواهد گردید. سه نفر از افرادی که از این طریق اکثریت آراء را‌ کسب کرده اند. به عنوان عضو اصلی و دو نفر بعدی به عنوان عضو علی البدل هیات تشخیص، تعیین خواهند گردید.

‌تبصره2- معترضین به انتخابات می‌توانند ظرف مدت سه روز بعد از تاریخ انجام انتخابات، اعتراض کتبی خود را با ذکر دلایل و مدارک به نماینده وزارت کار و ‌امور اجتماعی تسلیم و رسید دریافت نمایند. وزارت کار نیز موظف است حداکثر ظرف مدت یک هفته موضوع را بررسی و اعلام نظر نماید نظر مذکور قطعی و ‌لازم‌الاجرا است.

‌تبصره3- در صورت عدم وصول اعتراض یا رد اعتراضات واصله، اعتبارنامه به منتخبین برای مدت دو سال صادر خواهد شد.

با این وجود که مواد فوق، جهت تعیین شرایط انتخاب اعضاء، وافی به مقصود و مقید به موازین شرعی نبود لیکن توسط اصلاحیه مورخ 16/9/1365 ماده 28 آن حذف گردید و ماده 29 جایگزین آن شد. بنابراین اعضای هیاتها فارغ از هر شرایطی انتخاب می‌شوند، بدین معنا که حتی کافرین نیز می‌توانند به عضویت مراجع مذکور در آمده و رای قطعی و لازم الاجرا صادر نمایند چرا که هیچ شرطی جهت اعتقاد و التزام به اسلام در نظر گرفته نشده است. وزارت کار بر همین اساس، دستورالعمل شماره (27) به شماره ثبت 165060-9/10/1391 را تهیه و جهت وحدت رویه عملکرد هیاتهای موضوع ماده 22 به مدیران کل استانها ابلاغ نمود که در ماده 2 آن، تنها شرط عضویت و انتخاب در هیاتهای موصوف را «شمول عنوان مدیریت تعریف شده در آیین‌نامه و داشتن 35 نفر کارگر» بیان نموده و از ذکر شرایط ضروری چشم پوشی نموده است.

همچنین وزارت کار در مقام انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص و حل اختلاف قانون کار که به اختلافات فی مابین کارگر و کارفرما می پردازد از درج شرایطی من جمله، اسلام و عدالت و وثاقت صرف نظر نموده است که همین اغماض توسط فقهای معظم شورای نگهبان طی نظریه شماره 2003/102/95-2/6/1395 خلاف موازین شرع شناخته شد. البته لازم به ذکر است هیات تشخیص موضوع ماده 22، منصرف و جدای از هیات تشخیص و حل اختلاف قانون کار می‌باشد و اساساً هیچ ارتباطی نیز با هم ندارند چرا که هیات تشخیص و حل اختلاف به دعاوی فی مابین کارگر و کارفرما رسیدگی می‌نماید، در صورتی که هیات تشخیص موضوع ماده 22 جهت رسیدگی، دادرسی و نظارت بر شوراهای اسلامی کار بوده و دارای اختیارات ذیل می‌باشد:

تشخیص انحراف شوراها و رسیدگی به تخطی و تخلف از وظایف قانونی و تصمیم گیری در باب تعطیلی و انحلال شوراها مستند به ماده 4 قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار، به هیات موضوع ماده 22 داده شده است. حسب ماده 7 قانون یاد شده، احراز تخلف اعضا شورا و سلب عضویت آنان بر عهده هیات موصوف است و مهم تر از آن، تطبیق شرایط فردی اعضاء شورا، اعم از اسلام، صداقت، سوء پیشینه و... با هیات مذکور می‌باشد، به عبارت دیگر هیات موضوع ماده 22، مسلمان بودن اعضای شورای اسلامی کار را بررسی نموده یا وابستگی آنان به گروه های ضد انقلاب را تایید می‌نماید و به موضوع فقدان شرایطی مانند صداقت و حسن شهرت رسیدگی می کند. وفق ماده 9 قانون مزبور و تبصره 2 آن، مدتی که اعضا در شورا مشغول به فعالیت اند جزء ساعات کار آنان محسوب و به ازای آن، کارفرما حقوق و مزد پرداخت می‌نماید که مرجع تعین ساعت و مدت فعالیت، هیات موصوف است. مضافاً بنا به ماده 10 قانون مارالذکر، شورای اسلامی در برابر هیات موضوع ماده 22 مسئول است.

هیات تشخیص موضوع ماده 22 به دلالت تبصره 1 ماده (4) آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار به اختصار هیات تشخیص نامیده می‌شود. در آیین‌نامه مذکور نیز، همان اختیارات هیات تشخیص با دایره عمل وسیع تر، تکرار و تاکید شده به عنوان مثال در بند (ه-) ماده 5 و بند (ج) ماده 26 و ماده 39 آیین‌نامه، سلب عضویت اعضا و انحلال شورای اسلامی بدون قید و شرط بر عهده هیات موصوف گذاشته شده که هر زمان تشخیص بدهند ولو آن که شکایتی هم مطرح نشده باشد، بتوانند از ادامه فعالیت هر یک از اعضای شورا جل-وگیری نموده و از آنان سلب عضویت نمایند یا شورا را منحل کنند. یا حسب بند (و) ماده 38، کارفرما در صورتی می‌تواند اعضای شورا را اخراج نماید که تایید و موافقت هیات یاد شده را اخذ نموده باشد لذا اتخاذ تصمیم درباره اخراج اعضای شورا، توسط کارفرما در صلاحیت هیات وصف شده است. همچنین با وحدت ملاک از ماده 38 آیین‌نامه معترض عنه، آراء هیات مذکور قطعی و لازم الاجرا می‌باشد.

هیات موضوع ماده 22 از هفت نفر تشکیل می‌شود که سه نفر آنان مدیران و کارفرمایان یا نمایندگان آنها می‌باشند که بدون هیچ قید و شرط-ی و فارغ از هرگونه بررسی صلاحیتهای فردی انتخاب می‌شوند زیرا مطابق ماده 27 و 28 آیین‌نامه معترض عنه (پس از اصلاحیه مورخ 16/9/1365 ماده 28 حذف و ماده 29 جایگزین آن شد و به ماده 28 تغییر نام داد) مدیران و کارفرمایان از بین خود نمایندگانی انتخاب نموده و وزارت کار برای آنها اعتبارنامه صادر می‌نماید تا در هیاتها به دادرسی، داوری، رسیدگی و قضاوت بپردازند. آیا می‌شود افرادی که در هیات موضوع ماده 22 در جایگاه دادرسی و قضاوت قرار می گیرند و می خواهند مسلمان بودن اعضای شورای اسلامی را بررسی نمایند، خود اعتقاد و التزامی به اسلام نداشته باشند؟ آیا امکان پذیر است هیاتی که وظیفه اش نظارت، داوری و قضاوت بر عملکرد و فعالیت شورای اسلامی است، اعضایش غیرمسلمان، کافر و ضاله باشند؟ آیا می توان تصور نمود انحراف شورای اسلامی از قوانین جمهوری اسلامی و موازین اسلامی را هیاتی مرکب از چند ضد انقلاب، محارب و معاند رسیدگی نماید؟ بنابراین جهات مغایر با شرع به محضرتان تقدیم می‌گردد تا اتخاذ تصمیم بفرمایند:

الف) عدم درج شرط برای اعتقاد و التزام عملی به اسلام

در احادیث معصومین و آیات شریف قرآن تسلط کفار بر مسلمانان تقبیح شده و پذیرش ولایت کفار پرهیز شده است چرا که کفار در هیچ زمینه‌ای نمی توانند بر سرنوشت مسلمین مسلط باشند و بدین جهت قضاوت غیرمسلمان برای مسلمین اعتبار ندارد و حتی مشورت از غیرمسلمان در امور مسلمین نیز، جایز نیست.

آیه 159 سوره آل عمران: وَ شاوِرْهُمْ فِی الْاَمْرِ فَإِذا عَزَمْتَ فَتَوَکَّلْ عَلَی اللَّهِ إِنَّ اللَّهَ یُحِبُّ الْمُتَوَکِّلینَ و در کارها با آنان (امت خود) مشورت کن و چون تصمیم گرفتی بر خدا توکل کن، که خداوند متوکلان را دوست دارد [دستور مشورت صرفاً با مسلمانان]

آیه 38 سوره شوری: وَ الَّذینَ اسْتَجابُوا لِرَبِّهِمْ وَ اَقامُوا الصَّلاهَ وَ اَمْرُهُمْ شُوری‌ بَیْنَهُمْ کسانی که دعوت پروردگارشان را اجابت کرده و نماز را برپا می دارند و کارهایشان به صورت مشورت در میان آنهاست. [امور مسلمین میان خودشان شورایی است و نه با کفار]

آیه 118 سوره آل عمران: یَا اَیُّهَا الَّذِینَ آمَنُواْ لاَ تَتَّخِذُواْ بِطَانَهً مِّن دُونِکُمْ لاَ یَاْلُونَکُمْ خَبَالاً وَدُّواْ مَا عَنِتُّمْ قَدْ بَدَتِ الْبَغْضَاء مِنْ اَفْوَاهِهِمْ وَمَا تُخْفِی صُدُورُهُمْ اَکْبَرُ قَدْ بَیَّنَّا لَکُمُ الآیَاتِ إِن کُنتُمْ تَعْقِلُونَ ای اهل ایمان از غیرخودتان برای خود، محرم راز نگیرید آنان از هیچ توطئه و فسادی برای شما کوتاهی نمی کنند، شدت گرفتاری و رنج و زیان شما را دوست دارند تحقیقاً دشمنی [با اسلام و مسلمین] از سخنانشان پدیدار است. [جایز نبودن مشورت از غیر مسلمان در امور مسلمین]

آیه 141 سوره نساء: لَنْ یَجْعَلَ اللَّهُ لِلْکافِرینَ عَلَی الْمُوْمِنینَ سَبیلاً خدا تا ابد اجازه نداده که کافران کمترین تسلطی بر مومنان داشته باشند.

آیه 28 سوره آل عمران: لا یَتَّخِذِ الْمُوْمِنُونَ الْکافِرینَ اَوْلِیاءَ مِنْ دُونِ الْمُوْمِنینَ وَ مَنْ یَفْعَلْ ذلِکَ فَلَیْسَ مِنَ اللَّهِ فی‌ شَیْ‌ءٍ مومنین به هیچ بهانه ای نباید کفار را ولی و سرپرست خود بگیرند با اینکه در بین خود کسانی را دارند که سرپرست شوند و هر کس چنین کند دیگر نزد خدا هیچ حرمتی ندارد. [تقبیح تسلط کفار بر مسلمانان]

آیه 65 سوره نساء: فَلا وَ رَبِّکَ لا یُوْمِنُونَ حَتَّی یُحَکِّمُوکَ فیما شَجَرَ بَیْنَهُمْ به پروردگارت سوگند که آنها مومن نخواهند بود، مگر اینکه در اختلافات خود، تو را به داوری طلبند و سپس از داوری تو در دل خود احساس ناراحتی نکنند و کاملا تسلیم باشند. [عدم پذیرش داوری غیرمسلمان]

آیه 44 سوره مائده: وَ مَن لَّمْ یحْکُم بِمَا اَنزَلَ اللَّهُ فَاُولَئک هُمُ الْکافِرُونَ و آنها که به احکامی که خدا نازل کرده حکم نمی کنند، کافرند. [جایز نبودن سلطه قضایی غیرمسلمان]

احادیث و روایات

معصومین علیهم‌السلام به شیعیان دستور داده اند که صرفاً به قاضی و داور شیعه مراجعه کنند و حق رجوع به اشخاص غیر معتقد به شیوه ائمه اطهار را ندارند، به عبارت دیگر دادرسی، رسیدگی و داوری بین مسلمین را برای غیر مسلمانان منع نموده‌اند و امیر المومنین (ع) داوری را همانند قضاوت دانسته است.

قال الصادق علیه السلام إنَّ امیرَالمومنینَ علیه السلام القَی صِبیانُ الکُتّابِ الواحَهُم بینَ یدَیهِ لِیُخَیِّرَ بینَهُم. فقالَ: اما إنّها حُکومَهٌ و الجَورُ فیها کالجَورِ فی الحُکمِ [میزان الحکمه، ج9، ص 495، ح17016] کودکان دستخط های خود را در مقابل امیر المومنین (ع) نهادند، تا بهترین آنها را انتخاب کند، حضرت فرمودند: این یک نوع داوری است و ظلم در این باره، مانند ظلم در قضاوت است!

قال الصادق علیه السلام إِیَّاکُمْ اَنْ یُحَاکِمَ بَعْضُکُمْ بَعْضاً إِلَی اَهْلِ الْجَوْرِ وَ لَکِنِ انْظُرُوا إِلَی رَجُلٍ مِنْکُمْ یَعْلَمُ شَیْئاً مِنْ قَضَائِنَا فَاجْعَلُوهُ بَیْنَکُمْ فَإِنِّی قَدْ جَعَلْتُهُ قَاضِیاً فَتَحَاکَمُوا إِلَیْهِ [اصول الکافی، ج7، ص412] مبادا یکی از شما، دیگری را نزد اهل جور و ستم به محاکمه بکشاند، بلکه در بین خود نگاه کنید و شخصی را که چیزی از احکام می داند میان خود داور قرار دهید، به درستی که من او را میان شما قاضی قرار دادم، پس برای داوری در نزد وی برید.

قال الصادق علیه السلام إِیَّاکُمْ إِذَا وَقَعَتْ بَیْنَکُمْ خُصُومَهٌ اَوْ تَدَارَی فِی شَیْءٍ مِنَ الْاَخْذِ وَ الْعَطَاءِ اَنْ تَحَاکَمُوا إِلَی اَحَدٍ مِنْ هَوُلَاءِ الْفُسَّاقِ اجْعَلُوا بَیْنَکُمْ رَجُلًا قَدْ عَرَفَ حَلَالَنَا وَ حَرَامَنَا فَإِنِّی قَدْ جَعَلْتُهُ عَلَیْکُمْ قَاضِیا [وسائل الشیعه، ج 27، ص 139، ح 33421] وقتی بین شما خصومت و نزاعی اتفاق می افتد، یا در مورد دریافت و پرداخت اختلافی پیش می آید، مبادا برای محاکمه و رسیدگی به یکی از این جماعت فاسق مراجعه کنید. مردی را که حلال و حرام ما رامی شناسد بین خودتان حاکم و داور سازید، زیرا من او را بر شما قاضی قرار داده‌ام.

قال اَبی عبد اللّه علیه السلام رُبَّمَا کَانَ بَیْنَ الرَّجُلَیْنِ مِنْ اَصْحَابِنَا الْمُنَازَعَهُ فِی الشَّیْ‌ءِ فَیَتَرَاضَیَانِ بِرَجُلٍ مِنَّا فَقَالَ لَیْسَ هُوَ ذَلِکَ [جواهر الکلام، ج40، ص18] گاهی اوقات بین دو نفر از شیعیان اختلافی رخ می دهد طرفین رضایت دارند که نزد مردی از ما (امامیه) تحاکم آورند، چه صورتی دارد؟ حضرت فرمودند: دادرسی این اشخاص (شیعیان) مانعی ندارد.

قال رسولُ اللّه ِصلی الله علیه و آله اَلاِسلامُ یَعْلُو وَ لایُعلی عَلیْهِ وَ الْکُفّارُ بِمَنْزِلَهِ الْمَوْتی [وسائل الشیعه، ج 26، ص 125، ح 32640] اسلام همیشه برتری دارد و هیچ چیزی بر آن برتری ندارد و کافران به منزله مُرده ها هستند.

ب) عدم شرط سلامت جسمی و روانی

ویژگی اساسی برای داوری و قضاوت، سلامتی است که تمام فقها آن را لازم و ضروری می دانند، زیرا نابینایان، ناشنوایان، معلولین ذهنی و روحی نمی توانند در جهت حل و فصل، داوری و دادرسی بر آیند و نسبت به انشاء و صدور رای اقدام نمایند. حال آن که افراد عاجز و ناتوان جسمی و روحی و معلولین می‌توانند کارگاه دایر کنند و کارفرما شوند یا در کارگاههای خاصی که برای آنان تمهید شده است مشغول به کار شوند و بر همین اساس به عضویت هیات درآیند. بنابراین عدم شرط سلامت جسمی و روانی برای اعضای این هیاتها، مانع ورود این افراد و محجورین به هیاتها نیست.

ج) پایبندی و التزام به اصل ولایت فقیه و نظام مقدس جمهوری اسلامی

بی تردید مهم ترین رکن و اصلی که می‌بایست قبل از هر چیزی ملاک عمل قرار می گرفت، اعتقاد قلبی به ولایت مطلقه فقیه می بود، در حالی که این اصل مغفول مانده است چرا که برخی آن را شرعی و برخی دیگر قانونی و مربوط به قانون اساسی قلمداد می کنند. در نتیجه حذف این شرط، این ابهام را به وجود می آورد که نعوذبالله،دیگر نیازی به رعایت آن نیست. لذا اعتقاد به اصل ولایت فقیه و نظام مقدس جمهوری اسلامی می‌بایست در شرایط اعضای این هیات ذکر می گردید تا افراد ضد انقلاب، منافقین، اعضای ساواک منحله و اشخاص موثر رژیم فاسد پهلوی نتوانند برای مسلمین رای قطعی و لازم الاجرا صادر نمایند.

د) عدم درج شرط وثاقت و امانت

شرط مهم در مسئولان امور، وثوق و اعتماد است زیرا بیشتر مصیبت های اجتماعی که دامنگیر مردم می‌گردد، ناشی از افرادی است که بدون داشتن تقوا، عهده دار انجام وظایف مهم اجتماعی شده اند. در شرایط عضویت این هیات، هیچ گونه شرطی مبنی بر طهارت مولد، حسن شهرت، امانت داری، عدم اشتهار به فساد درج نشده است، بر این اساس هیات موصوف صلاحیت لازم را نخواهد داشت.زیرا اعضاء هیات مذکور، با توجه به وظایف و اختیاراتی که به عهده آنان گذاشته شده، لازم است برایشان وثاقت و امانت، شرط شود و از میان افراد دارای چنین شرایطی، هیات موضوع ماده 22 تشکیل گردد.

ه-) عدالت و انصاف

قضاوت و دادرسی، بدون عدالت بی ثمر بوده و اعتبار قانونی ندارد بر همین اساس احقاق حق در اسلام با عدالت در دستور کار قرار گرفته و داوری و رسیدگی بدون رعایت انصاف و عدالت به معنای عدم مشروعیت است."

متن مواد مورد اعتراض از آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار با اصلاحیه سال 1365 به قرار زیر است:

" ماده 27- وزارت کار و امور اجتماعی برای تشکیل هیات تشخیص به طور رسمی و کتبی از کلیه شوراها و مدیران منطقه دعوت به عمل می آورد تا ظرف یک هفته نسبت به اعلام کاندیداهای خود اقدام نمایند و پس از پایان مهلت مقرر در فوق، طی ارسال آگهی، اسامی کاندیداها و همچنین زمان و مکان انجام انتخابات را که یک هفته بعد خواهد بود، به اطلاع آنان خواهد رساند.

ماده 28- جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضای هیات تشخیص که به طورجدگانه ای صورت خواهد گرفت، با حضور حداقل دو سوم دعوت شدگان رسمیت یافته و رای گیری به عمل خواهد آمد، چنانچه حد نصاب لازم حاصل نشود، مجدداً از نمایندگان شوراها و مدیران دعوت به عمل آمده و در جلسه بعدی که حداکثر یک هفته پس از جلسه اول، با حضور نصف به علاوه یک دعوت شدگان تشکیل و رای گیری به عمل می آید و در صورتی که حد نصاب اخیر نیز حاصل نشده پس از دریافت اسامی کاندیداها از شوراها و مدیران اخذ رای به صورت مکاتبه ای توسط وزارت کار و امور اجتماعی صورت خواهد گرفت.

تبصره1: هر یک از اعضای شرکت کننده یک رای داشته و رای را به صورت کتبی و حداکثر به تعداد اسامی پنج نفر نوشته و در صندوقی که بدین منظور تهیه گردیده خواهند انداخت آراء اخذ شده در حضور اعضای شرکت کننده شمارش و صورتجلسه خواهد گردید. سه نفر از افرادی که از این طریق اکثریت آراء را کسب کرده اند، به عنوان عضو اصلی و دو نفر بعدی به عنوان عضو علی البدل هیات تشخیص، تعیین خواهند گردید.

تبصره2: معترضین به انتخابات می‌توانند ظرف مدت سه روز بعد از تاریخ انجام انتخابات، اعتراض کتبی خود را با ذکر دلایل و مدارک به نماینده وزارت کار و امور اجتماعی تسلیم و رسید دریافت نمایند. وزارت کار نیز موظف است حداکثر ظرف مدت یک هفته موضوع را بررسی و اعلام نظر نماید نظر مذکور قطعی و لازم الاجرا است.

تبصره3: در صورت عدم وصول اعتراض یا رد اعتراضات واصله اعتبار نامه به منتخبین برای مدت دو سال صادر خواهد شد.

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 49741/31119-28/4/1396 توضیح داده است که:

" 1- قانونگذار در ماده 22 قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار (مصوب 1362)، به منظور بررسی و تشخیص انحراف شوراهای مزبور از وظایف قانونی خود و انحلال آنها مقرر نموده در هر منطقه هیات تشخیص انحراف و انحلال شوراها مرکب از 7 نفر به شرح زیر تشکیل می‌گردد:

« الف- سه نفر از نمایندگان شوراهای اسلامی کار به انتخاب شوراهای واحدهای منطقه.

ب- سه نفر از مدیران واحدهای منطقه انتخاب خود آنان.

ج- یک نفر نماینده از وزارت کار و امور اجتماعی.»

2- لازم به ذکر است قانونگذار در ماده 1 همان قانون، شرایط اعضای شوراهای اسلامی کار را به تفصیل عنوان نموده لیکن همان گونه که ملاحظه می‌گردد در رابطه با شرایط و نحوه انتخاب مدیران مناطق جهت عضویت در هیاتهای تشخیص انحراف و انحلال شوراهای هر منطقه حکمی را بیان نموده است. در ضمن برابر ماده 29 همان قانون تدوین آیین‌نامه اجرایی مربوطه بر عهده هیات وزیران قرار گرفته است.

3- با توجه به این موضوع هیات وزیران برابر مقرره یاد شده، آیین‌نامه اجرایی موصوف را تهیه نموده و برابر مواد 27 و 28 آن، نحوه انتخاب و مشارکت کلیه شوراها و مدیران منطقه را در هیاتهای تشخیص موصوف به شرح ذیل تعیین نموده است:

« ماده 27- وزارت کار و امور اجتماعی برای تشکیل هیات تشخیص به طور رسمی و کتبی از کلیه شوراها و مدیران منطقه دعوت به عمل می آورد تا ظرف یک هفته نسبت به اعلام کاندیداهای خود اقدام نمایند و پس از پایان مهلت مقرر در فوق، طی ارسال آگهی، اسامی کاندیداها و همچنین زمان و مکان انجام انتخابات را که یک هفته بعد خواهد بود به اطلاع آنان خواهد رساند.

ماده 28- جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضای هیات تشخیص که به طور جدگانه ای صورت خواهد گرفت، با حضور حداقل دو سوم دعوت شدگان رسمیت یافته و رای گیری به عمل خواهد آمد و چنانچه حد نصاب لازم حاصل نشود، مجدداً از نمایندگان شوراها و مدیران دعوت به عمل آمده و در جلسه بعدی که حداکثر یک هفته پس از جلسه اول، با حضور نصف به علاوه یک دعوت شدگان تشکیل و رای گیری به عمل می آید و در صورتی که حد نصاب اخیر نیز حاصل نشده پس از دریافت اسامی کاندیداها از شوراها و مدیران، اخذ رای به صورت مکاتبه ای توسط وزارت کار و امور اجتماعی صورت خواهد گرفت.»

4- شاکی مواد یاد شده مقرره را به دلیل عدم ذکر برخی شرایط در نحوه انتخاب مدیران مناطق (نظیر اسلام، عدم سوء پیشینه موثر کیفری و...) مغایر با موازین شرعی (قاعده نفی سبیل)، عنوان نموده است در حالی که ماده 28 آیین‌نامه مربوط به شرایط شکلی نحوه تشکیل جلسات مدیران منطقه است و ارتباطی با ایراد مطروحه مشارالیه ندارد و در رابطه با ماده 27 مقرره نیز ایراد مطروحه به دلایل ذیل قابل پذیرش نمی‌باشد:

الف- صرف نظر از اینکه در بند (5) ماده 24 همان قانون در ذیل وظایف این هیاتها، صرفاً امکان « ارجاع تخلفات مدیر به دادگاه صالح» پیش بینی گردیده و اصولاً هیات هیچ گونه تصمیم ماهوی در این رابطه اتخاذ نمی‌نماید، در رابطه با تصمیم هیاتها مبنی بر انحلال شوراها نیز در تبصره همان ماده مقرر گردیده است، « شورا در صورت اعتراض به رای هیات موضوع ماده 22 می‌تواند به دادگاه صالح شکایت نماید و دادگاه موظف است خارج از نوبت به آن رسیدگی کند» لذا حتی در فرض اینکه کلیه اعضای هیات موصوف از غیر مسلمین باشند، استدلال شاکی دایر بر ایجاد سلطه غیر مسلمین بر مسلمانان، با توجه به امکان اعتراض از آراء صادره مزبور در محاکم دادگستری جمهوری اسلامی ایران (که بر اساس موازین اسلامی تشکیل می‌گردد) قابل پذیرش نمی‌باشد.

ب- علاوه بر اینکه قانونگذار اساسی اصولاً امکان مشارکت اقلیتهای دینی در فعالیتهای اجتماعی و نیز رعایت اخلاق حسنه، قسط و عدل و حقوق انسانی آنان را مورد تاکید قرار داده است (اصول 14، 19 و 20) مع الوصف در قوانین و مقررات مشابه نیز قانونگذار مانعی در امکان مشارکت اقلیتهای دینی در هیاتهای مشابه ایجاد ننموده است، به عنوان نمونه در ماده 79 قانون قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی) در رابطه با رسیدگی به شکایات مربوط به انحراف شوراهای مذکور از وظایف قانونی مقرر گردیده است:

« ماده 79- به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی هیات هایی به نام هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات به ترتیب زیر تشکیل می‌شود:

1- هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات با عضویت دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی- سه نفر از اعضای شورای عالی استانها جهت رسیدگی به شکایات از شورای استان و شورای عالی استانها و شورای شهر تهران تشکیل می‌شود.

2- هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان به عضویت یک نفر از اعضای شورای استان به انتخاب آن شورا و دو نفر از نمایندگان استان مربوطه در مجلس شورای اسلامی تشکیل می‌شود.

3- هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شهرستان به عضویت دو نفر از اعضای شورای شهرستان به انتخاب آن شورا و یک نفر از اعضای شورای استان تشکیل می‌شود.»

بدیهی است تمام یا برخی از اعضای هیاتهای اخیرالذکر ممکن است از اقلیتهای دینی باشند. " در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مواد 27 و 28 آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار اصلاحی سال 1365 هیات وزیران با شرع مقدس اسلام، دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 1574/100/96-31/3/1396 اعلام کرده است که:

" اطلاق ماده 27 خلاف شرع دانسته شد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24/11/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم الاتباع است. نظر به اینکه دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 1574/100/96-31/3/1396 اعلام کرده است فقهای شورای نگهبان اطلاق ماده 27 را خلاف شرع می دانند، بنابراین در اجرای احکام قانونی فوق الذکر و مواد 88 و 13 قانون مذکور و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق ماده 27 آیین‌نامه معترض عنه از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ضمناً با توجه به نظر فقهای شورای نگهبان، موجبی برای ابطال ماده 28 آیین‌نامه مورد اعتراض اصلاحی سال 1365 از بُعد شرعی وجود ندارد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع