شماره دادنامه: 140431390002113877
تاریخ دادنامه: 1404/08/20
شماره پرونده: 0204776
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان احمد مارامایی- غفار زیرکی فر- رجب محمد ارمش با وکالت آقای سیف الدین سلطانی یلمه
طرف شکایت: 1- شورای اسلامی شهر گنبد کاووس 2- شهرداری شهر گنبدکاووس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 15 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 مصوّب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری
گردش کار: آقای سیف الدین سلطانی یلمه به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال ماده 15 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 مصوّب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" بنابر اصل تسلیط- قاعده لاضرر- عمومات قانون مدنی در مورد تعهّدات و دیگر قواعد فقهی و آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری و قانون شهرداری و قانون اساسی، تصویب و وصول عوارض تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی خلاف شرع و قانون بوده، لذا استدعای ابطال ماده 15 دفترچه عوارض و بهای خدمات مصوّب 1400 شورای شهر گنبد کاووس و تبصره آن از تاریخ تصویب براساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و با توجه به لزوم تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان را دارد."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای وکیل شاکیان ارسال شد وی به موجب لایحه ای که به شماره 3179447 مورخ 1402/07/16 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" بنابر اصل تسلیط- قاعده لاضرر- عمومات قانون مدنی در مورد تعهدات و دیگر قواعد فقهی و آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری و قانون شهرداری و قانون اساسی، تصویب و وصول عوارض تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی خلاف شرع و قانون می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 مصوّب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس
ماده پانزده؛ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری
1- به کلّیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث تعریض و توسعه و اصلاح معابر و میادین در برِ گذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی یا توسعه ای واقع می‌شوند قسمتی از ملک را که در معرض طرح قرار می‌گیرد ارزیابی و همراه با میزان ارزش افزوده به ملک در لیست واحدی منظور خواهد نمود. به هنگام پرداخت غرامت میزان عوارض ارزش افزوده از غرامت و بهای ملک واقع در طرح تعریض و تملّک کسر می‌گردد و مابه التفاوت به مالک پرداخت می‌شود. عوارض ارزش افزوده صرفاً یک بار فقط در صورت پرداخت غرامت به صاحبان این قبیل املاک توسط شهرداری برای باقیمانده عرصه ملک مورد محاسبه قرار خواهد گرفت و از مطالبات صاحبان املاک واقع در تعریض کسر خواهد گردید و باقیمانده مطالبات مربوط به غرامت پرداخت خواهد شد.
غرامت - ارزش افزوده - خسارت
تبصره یک: عوارض ارزش افزوده هر قطعه زمینی که در معرض اجرای طرح های مذکور در متن بند یک قرار می‌گیرد. عبارتست از 70 درصد قیمت روز بهای زمین که به تشخیص کارشناس رسمی دادگستری که ملاک پرداخت غرامت قرار می‌گیرد برای معادل مساحت عرصه واقع در تعریض مورد ملاک عمل می‌باشد.
برای باقیمانده عرصه تا عمق 20 متر معادل 30 درصد بهای کارشناسی عرصه ملک واقع در تعریض مورد ملاک محاسبه قرار خواهد گرفت و از عمق بیش از 20 متر تا 40 متر معادل 10 درصد بهای کارشناسی عرصه واقع در تعریض، ملاک محاسبه قرار خواهد گرفت و مازاد بر عمق 40 متر مشمول محاسبه عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح توسعه شهری نخواهد شد.
تبصره دو: چنانچه در اجرای متن تبصره یک عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح توسعه شهری بیشتر از میزان خسارت باشد مالک از پرداخت آن معاف می‌باشد.
تبصره سه: در صورت عدم دریافت غرامت توسط مالک در خصوص بهای ملک واقع در تعریض، سطح اشغال و تراکم براساس مساحت ملک قبل از تعریض ملاک عمل خواهد بود و به ازای هر درصد تعریض 5 درصد به عوارض زیر بنایی و پذیره تخفیف اعمال می‌گردد و برای املاکی که بیش از یک بَر دارند و تعریض ملک از سَمت کوچه باشد به طوری که از برِ اصلی ملک (و به خیابان اصلی و یا از معبر بزرگتر) کسر شود و تقاضای غرامت ننماید 20 درصد قیمت کارشناسی عرصه واقع در تعریض از عوارض زیر بنایی و پذیره کسر می‌گردد و برای املاکی بیش از یک بَر دارند و تعریض ملک از دو بَر باشد و تقاضای غرامت ننماید تخفیفات به تناسب هر بَر محاسبه می‌گردد (اعمال میزان مبلغ تخفیف بابت تعریض حداکثر تا 50% قیمت کارشناسی مساحت عرصه واقع در تعریض ملاک عمل خواهد بود)
تبصره چهار: در صورت عدم دریافت غرامت توسط مالک در خصوص بهای ملک واقع در تعریض، سطح اشغال و تراکم براساس مساحت ملک قبل از تعریض ملاک عمل خواهد بود.
تبصره پنج: مالکین آن دسته از املاک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که راساً از طریق اقدامات مراجع قضایی به نحوی از انحاء نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارت از شهرداری می نمایند به ازای هر متر مربع عرصه باقی مانده به میزان 140p مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده می گردند.
2- بدیهی است زمان شمولیت عوارض ارزش افزوده در مورد کلّیه اراضی یا املاک و عرصه دارای مستحدثات که قبلاً پشت جبهه بوده و در اثر تعریض در برِ گذر جدید قرار می گیرند و یا در اثر احداث معابر و تملّک املاک واقع در مسیر آن در برِ گذر جدید واقع می‌شوند عوارض ارزش افزوده عرصه این گونه املاک بر اساس تبصره یک و برمبنای بهای کارشناسی عرصه که ملاک پرداخت غرامت قرار گرفت به میزان 20 درصد غرامت پرداختی (با قیمت کارشناسی روز) در هر متر مربع عرصه و اعیان محاسبه و پس از تعیین میزان ارزش افزوده در زمان صدور پروانه و تغییر کاربری و یا فروش ملکی عرصه و اعیان محاسبه که در اثر اجرای طرح برِ معبر قرار گرفت از مالک آن وصول می‌گردد. بدیهی است پس از محاسبات ارزش افزوده مراتب باید اعلام گردد.- رییس شورای اسلامی شهر گنبد کاووس"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی و شهرداری گنبد کاووس به موجب لوایح شماره 200-2844 مورخ 1402/09/21 و 10-25668 مورخ 1401/08/18 با متن مشابه توضیحاتی داده اند که خلاصه آن به قرار زیر است:
" اولاً: مصوبه شورای شهر با رعایت تشریفات قانونی و تاییدیه کمیته تطبیق فرمانداری و نشر آگهی عمومی انجام شده است.
ثانیاً: در ماهیت امر اقدام شهرداری در اخذ عوارض ارزش افزوده مطابق با ضوابط و مقرّرات قانونی حاکم بر قضیه می‌باشد.
پس بدواً این که شهرداری ها یک نهاد دولتی محسوب نمی گردد که حمایت و پشتوانه مالی دولت را داشته و یا از سرانه ها و اعتبارات دولتی بهره مند گردند با همین رویکرد و سیاست در برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در ذیل ماده 174 عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری پیش بینی شده است. بر همین مبنا موضوع نحوه و چگونگی تعیین ارزش افزوده و مشمولین آن را شهرداری طی لایحه ای به شورای اسلامی شهر گنبد کاووس ارسال و النهایه شورای اسلامی شهر گنبد کاووس با اخذ عوارض ارزش افزوده به شرح تبصره 5 ماده 15 دفترچه عوارض و خدمات شهرداری مصوّب 1400 موافقت و مورد تصویب قرار گرفته و جهت انطباق با قوانین جاری به کمیته انطباق فرمانداری ارسال و مورد تایید قرار گرفت.
ثالثاً: رای کمیسیون ماده 77 چون براساس مصوبه شورا و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه تهیه و تدوین گردید و از طرفی مطابق قانون و از لحاظ نحوه محاسبه و سایر موارد شکلی و ماهیتی به درستی انجام گردیده قابلیت نقض را ندارد. از سوی دیگر با بررسی آرای متعدد صادره از سوی هیات عمومی و هیات های تخصّصی دیوان عدالت اداری موضوع تعیین عوارض بر ارزش افزوده باقیمانده اراضی ناشی از اجرای طرح های مصوّب شهری مورد تایید قرار گرفته است.
طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر است و در قانون مالیات بر ارزش افزوده تبصره یک ماده 50 و اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض، تبصره یک ماده 5 مصوّب 1381، وضع عوارض محلی تجویز شده است. علی ای حال اعلام می‌دارد که شورای نگهبان با شرایطی طبق نظریه شماره 95/102/1660- 1395/05/02 جعل عوارض بر حق مشرفیت یا حق تشرّف را مخالف شرع اعلام نکرده است بلکه حق مشرفیت را مغایر دانسته در واقع این حق را که از حقوق عین مالی و از شقوق حقوق مالکانه بوده را در حدود اختیارات شورا ندانسته، نه وضع و جعل عوارض بر این حقوق را که متاسفانه در بسیاری از محافل حقوقی از آن برداشت اشتباه دارند.
رابعاً- باقی مانده ملک به قطعات متعدّد تقسیم شده و به اشخاص واگذار گردیده است. علی هذا با عنایت به دلایل و مستندات قانونی مذکور رد دعوی خواهان ها مورد استدعاست."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/42829 مورخ 1403/04/18 اعلام کرده است که:
"موضوع ماده 15 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر گنبد کاووس در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری، در جلسه مورخ 1403/04/10 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
- با استظهار این که ارزش افزوده در همه موارد مذکور، مفروض گرفته شده و میزان آن نیز با درصد ثابت برای همه مصادیق در نظر گرفته شده است، اطلاق مصوبه خلاف شرع شناخته شد.
همچنین تبصره 5 بند 1 ماده 15، از جهت ایجاد تضییق برای تظلّم خواهی حقوق افراد، خلاف شرع شناخته شد و آنچه صرفاً بر این اساس گرفته شده لازم است برگردانده شود."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/20 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/42829 مورخ 1403/04/18 در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «با استظهار این که ارزش افزوده در همه موارد مذکور، مفروض گرفته شده و میزان آن نیز با درصد ثابت برای همه مصادیق در نظر گرفته شده است، اطلاق مصوبه خلاف شرع شناخته شد. همچنین تبصره 5 بند 1 ماده 15، از جهت ایجاد تضییق برای تظلم‌خواهی حقوق افراد، خلاف شرع شناخته شد و آنچه صرفاً بر این اساس گرفته شده لازم است برگردانده شود.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ماده 15 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر گنبد کاووس در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری