شماره دادنامه: 140431390002036332
تاریخ دادنامه: 1404/08/13
شماره پرونده: 0201941
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت توزیع نیروی برق استان یزد
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر ندوشن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 11 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1397 شهرداری ندوشن
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 11 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1397 شهرداری ندوشن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً در خصوص عوارض تعیین شده از سوی شهرداری ندوشن با عنوان حق تشرّف یا حق بر ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه، تعریضی و. .. به استحضار می رساند که این شهرداری عوارضی با عنوان عوارض حق تشرّف و بعداً عوارض حاصل از اجرای طرح های عمرانی تعیین نموده که به شرح زیر مغایر قانون است.
سابقاً شورای نگهبان اعلام کرده است که اخذ حق تشرّف با توجه به ماده واحده قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوّب 1360 مجلس شورای اسلامی خلاف شرع می‌باشد.
به موجب بند یک ماده 55 قانون شهرداری ها یکی از وظایف ذاتی و محوله شهرداری ها ایجاد خیابان، کوچه و. .. می‌باشد. همچنین به استناد ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، درآمد شهرداری ها احصاء گردیده است و هیچ سازمان یا نهادی بنابر اصل تسلیط و مالکیت مشروع اشخاص حق تحمیل هزینه ها بر دوش صرفاً احدی یا جمعی کوچک از شهروندان یک ناحیه را ندارد لذا اخذ چنین عوارضی غیر قانونی است.
براساس مصوبه اعلامی از شرکت مادر تخصّصی توانیر، شرکت توزیع مکلّف است بهای عرصه واگذار شده به شهرداری را براساس نظریه کارشناسی روز به شرکت توانیر پرداخت نماید و این در حالی است که شهرداری عوارضی چند برابر از قیمت اعلامی را برای شرکت توزیع نیروی برق استان یزد تحت عنوان عوارض حق برارزش افزوده در نظر گرفته است.
شورای شهرهای مختلف به جای عنوان حق تشرّف از عوارض حق برارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی با عنوان مشابه استفاده می نمایند و به این طریق مبنای غیر قانونی و غیر شرعی بودن اخذ این نوع عوارض را توجیه می کنند که شایسته است در این خصوص برای جلوگیری از تضییع حق اشخاص حقیقی و حقوقی از سوی شهرداری ها و جلوگیری از ورود ضرر دستور مقتضی و مناسب اتّخاذ گردد تا امکان هرگونه توجیه از سوی شهرداری ها سلب گردد.
مستند به نامه شماره 102/32642 مورخ 1402/06/01 صادره از قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بهای آماده سازی زمین به صراحت آمده: «بند مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد مگر این که میزان عوارض تعیین شده مستلزم اجحاف باشد که تشخیص آن بر عهده مراجع صالح قضایی است».
همچنین دادنامه شماره 14023139000239759 مورخ 1402/02/05 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با همین موضوع اقدام به ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های مصوّب شهری نموده است.
حال با عنایت به موارد فوق الذکر و مستندات پیوستی خواهشمند است دستورات لازم در راستای ابطال بخشی از مصوبه شورای شهر ندوشن از استان یزد که مربوط به اخذ حق بر ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی. .. (حق تشرّف سابق) است را با توجه به غیر قانونی بودن و غیر شرعی بودن آن صادر فرمایید."
شاکی همچنین به موجب لایحه رفع نقص به شماره 1402/104/3857 مورخ 1402/04/07 اعلام کرده است که:
" به استحضار عالی می رساند: مصوبه مورد اعتراض در خصوص «بند 11 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب سال 1397 شهرداری ندوشن خاصه «صدر آن» و «توضیح آن» و «ماده واحده» و «تبصره های متعلّقه» با عنوان «ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه، تعریضی و غیره» از فصل سوم عوارض شهرداری ندوشن می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب سال 1397 شهرداری ندوشن
11) ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه، تعریضی و غیره سال 1397
عوارض فوق برابر است با 35% (سی و پنج درصد) مابه التفاوت ارزش کارشناسی (زمین) و بعد از اجرای طرح که نباید از 20% (بیست درصد) ارزش باقیمانده ملک تجاوز نماید.
توضیح: حداکثر عمق برای محاسبه عوارض حق مشرفیت املاکی که دارای عمق بیشتر از 20 متر می‌باشند 20 متر در نظر گرفته می‌شود. بدیهی است این عوارض صرفاً به پلاک های اول (براساس سند مالکیت مورد تایید شهرداری) مشرف به معابر و طرح های احداثی تعلّق می‌گیرد.
طرح های اصلاح معابر: به طرح هایی اطلاق می گردند که در اثر مطالعات ترافیکی و یا طرح های شهرسازی، نیاز به اصلاحات در طرح یا معبر دارند.
طرح های توسعه و تطویل: به گذرهایی اطلاق می‌گردد که ادامه مسیر موجود بر اثر مطالعات ترافیکی در طرح های شهرسازی پیش بینی و طراحی شده اند.
طرح های تعریضی: به گذرهایی اطلاق می‌گردد که غالباً در هنگام تجدید بنا یا احداث بنا برابر آیین‌نامه گذربندی یا طرح های جامع تفصیلی و ساماندهی مشمول عقب نشینی می گردند.
طرح های احداثی: به گذرهایی اطلاق می‌گردد که براساس مطالعات شهرسازی و ترافیکی ایجاد و احداث می گردند.
ماده واحده: به کلّیه اراضی و املاکی که بر اثر طرح های اصلاحی، تعریضی، توسعه ای و احداثی در برِ گذر اصلاحی یا تعریضی و یا احداثی واقع می‌شوند، عوارض حق مشرفیت برای یکبار تعلّق می‌گیرد که هنگام فروش (نسبت به سهم فروش رفته) از صاحبان این قبیل املاک برابر مفاد تبصره های ذیل این ماده واحده توسط شهرداری وصول خواهد شد.
تبصره 1: اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث تعریض و توسعه و اصلاح معابر و میادین (که بعد از تاسیس شهرداری ایجاد شده) در برِ گذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی و یا توسعه واقع می‌شوند مشمول پرداخت عوارض حق مشرفیت خواهند بود.
تبصره 2: اراضی و املاکی که قبل از افتتاح در برِ گذرهای احداثی، اصلاحی، تعریض و یا توسعه واقع گردیده اند و نیاز به اصلاح سند دارند، عوارض حق مشرفیت نیز براساس 75 درصد فرمول پیشنهادی محاسبه و اخذ می‌گردد.
تبصره 3: در مورد اراضی مشاع که مشمول حق مشرفیت گردیده اند و مالک جهت پرداخت حق مشرفیت رضایت دارد با توجه به این گونه حسب تعریف مالکیت مشاعی درصدی از کل سهم است عوارض کلاً محاسبه و به نسبت قدرالسهم از مالکین مشاعی وصول می‌گردد.
تبصره 4: عوارض حق مشرفیت فوق در زمان انتقال و یا صدور گواهی مفاصاحساب محاسبه و اخذ می‌گردد. بدیهی است عوارض مذکور در زمان آزادسازی با جلب توافق طرفین قابل وصول است.
تبصره 5: در مواردی که میزان عوارض مشرفیت از میزان غرامت کمتر باشد مابه التفاوت مبلغ در وجه مالک پرداخت می‌شود.
تبصره 6: در صورتی که ملکی که در پشت ملک برِ معبر قرار گرفته، در ملک برِ معبر تجمیع گردد مشمول حق مشرفیت با ملحوظ نمودن عمق جبهه محاسبه می‌گردد.
تبصره 7: منظور از کارشناسی در مرحله اول نظر هیات ارزیاب شهرداری می‌باشد و در صورت هرگونه اعتراض، نظر هیات کارشناسان رسمی دادگستری ملاک عمل خواهد بود.
تبصره 8: در صورتی که ملکی در طرح قرار گیرد و طبق توافق، شهرداری مایل به واگذاری زمین معوّض باشد، هیات کارشناسی که مابه التفاوت ارزش زمین را اعلام می نماید، باید غرامت و همچنین ملک معوّض را کارشناسی (ارزیابی) نماید."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر ندوشن به موجب لایحه شماره 1403/260 مورخ 1403/04/19 توضیح داده است که:
" قانونگذار در بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد شهرداری ها و دهیاری ها، عوارض محلی را چنین تعریف نموده؛ وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تاسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیر منقول و مطابق قوانین و مقرّرات تعیین می‌گردد.
2- همان گونه که نیک مستحضرید به موجب قسمت اخیر بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه کَرد شهرداری ها و دهیاری ها که مقرّر می دارد:. .. عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش ها پس از تایید شورای عالی استان ها، تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذرماه هر سال توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ می‌شود.
بنابراین وضع عوارض محلی توسط شورای اسلامی شهر ندوشن و سایر شوراهای می‌بایست براساس دستورالعملی باشد که هر سال توسط وزارت کشور ابلاغ می‌گردد.
در این راستا وزارت کشور طی بخشنامه شماره 203726 مورخ 1401/09/30 و همچنین بخشنامه شماره 202865 مورخ 1402/09/28 در اجرای تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار، دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره قانون مذکور را به کلّیه استانداری ها و متعاقب آن استانداران به کلّیه شوراهای اسلامی ابلاغ نموده اند.
براساس جدول شماره 1 عناوین عوارض شهرداری ها موضوع دستورالعمل مذکور، عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی به عنوان یکی از عناوینی می‌باشد که شوراهای اسلامی شهر می‌بایست نسبت به وضع آن اقدام نمایند و براساس جدول مذکور ضوابط وصول این نوع عوارض، اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث یا تعریض معابر برای آنها ارزش افزوده ایجاد می‌گردد حداکثر به میزان 40 درصد ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول می‌باشد و لذا عوارض براساس مستندات مذکور وضع گردیده است.
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر این که «عوارض حق تشرّف» توسط شورای اسلامی شهر ندوشن وضع گردیده ناصحیح و شورای اسلامی شهر عنوانی تحت عوارض مذکور ندارد بلکه عبارت «عوارض بر حق تشرّف» بوده که با قانون جدید تغییر یافته است و نسبت به تعرفه مشابه در سال 1398 از سوی اشخاص شکایت شده که هیات تخصّصی شوراهای اسلامی به موجب دادنامه شماره 9909970906011136 مورخ 1399/08/21 با صدور رای رد شکایت، عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه معبری شهری (عوارض بر حق مشرفیّت) را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است.
ثانیاً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء شماره 81- 1383/05/04 و 1229- 1386/10/23 وضع عوارض بر حق مشرفیّت را موافق قانون تشخیص داده است و خاطر نشان می سازد شورای نگهبان نیز به موجب پاسخ شماره 1660/102/95- 1395/05/02 خطاب به رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری، جعل عوارض بر حق مشرفیت را به لحاظ شرعی بلامانع اعلام نموده است. ثالثاً: به موجب آراء متعدد صادره از هیات تخصّصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری نیز از جمله دادنامه شماره 46- 970997090600043 مورخ 1397/02/31، عوارض موصوف موافق قانون و داخل در حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص گردیده است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/13 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً هرچند طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت های شوراهای اسلامی شهر است لیکن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوی شهرداری منوط به ارایه خدمت از سوی شهرداری ها است که در مانحن فیه چنین خدمتی ارایه نمی‌شود. ثانیاً قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نظریه شماره 102/28310 مورخ 1402/06/13 در پرونده کلاسه 0106704 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، اطلاق دریافت عوارض را در مواردی که علی رغم افزایش قیمت منطقه‌ای قیمت ملک مورد نظر افزایش نداشته و به معنای دخالت دادن افزایش ایجاد نشده در وضع عوارض است، خلاف شرع اعلام نموده است. ثالثاً براساس تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1393/12/04 د ریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. با توجه به مراتب فوق، اطلاق بند 11 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری ندوشن که تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه و تعریض و غیره به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری