بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0300273 شماره دادنامه سیلور: 140431390000327489 تاریخ: 1404/02/13
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 100182/63143 مورخ 1403/07/07 معاون اول رییس جمهور
شاکی دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
بخشنامه شماره 100182/63143 مورخ 1403/07/07 معاون اول رییس جمهور
بخشنامه به کلیه وزارتخانه ها، سازمانها، شرکتهای دولتی، موسسات عمومی غیر دولتی و موسسات و شرکت هایی که شمول قانون و مقررات بر آنها مستلزم تصریح یا ذکر نام است و سایر دستگاه های اجرایی ذیل قوه مجریه
به منظور ایجاد هماهنگی، ارزیابی و نظارت موثر و مستمر بر عملکرد واحدهای حقوقی دستگاه ها و بهره گیری از ظرفیت متخصصان و نخبگان و تخصصی شدن امور و ضابطه مند شدن جایگاه، وظایف و روش های پیشبرد امور حقوقی در بخشهای حقوقی و رفع اختلافات حقوقی، نظارت بر امور حقوقی و قانونی مناقصات، مزایدات، قراردادها، دعاوی و داورهای داخلی و خارجی و تدقیق در تدوین لوایح قانونی، آییننامه ها و دستورالعمل های مربوطه و اجرا و راهبری یکپارچه امور حقوقی در دولت، انتصاب بالاترین مسیول حقوقی هر یک از دستگاههای اجرایی ذیل قوه مجریه (موضوع ماده 5) قانون مدیریت خدمات کشوری)، پس از تایید صلاحیت تخصصی معاونت حقوقی ریاست جمهوری انجام گیرد.
محمدرضا عارف- معاون اول رییس جمهور
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
به موجب قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسیولیت های ریاست جمهوری ایران، حدود وظایف رییس جمهور مشخص شده و در فصل سوم این قانون تاسیس نهاد ریاست جمهوری تعیین تکلیف گردیده است که در ماده 17 آن به منظور اداره امور نظارت رییس جمهور مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نهاد ریاست جمهوری تشکیل و دارای شخصیت حقوقی است.
علیهذا متوقف شدن انتصاب بالاترین مقام حقوقی دستگاه های موضوع بخشنامه معترض عنه به تایید صلاحیت تخصصی آن توسط معاونت حقوقی ریاست جمهوری، بدون وجود نص صریح قانونی به حکم نظارت استصوابی پسینی یا تداخل خواهد بود و از آنجاییکه مستفاد از اصل 137 هر یک از وزیران مسیول وظایف خاص خویش در برابر رییس جمهور و مجلس هستند لذا درآن اشتراک وظیفه انتصابات به تشخیص صلاحیت توسط معاونت حقوقی ریاست جمهوری و اقدام وزارت مورد حکم قرار نگرفته است. از سوی دیگر بدیهی است که رییس جمهور در صورت انحراف وزراء و. .. میتواند از ابزارها و اختیارات قانونی خود در قبال اعمال ایشان بهره بگیرد اما نظارت استصوابی پسینی به شرح بخشنامه معترض عنه موجب قانونی نداشته و متداخل بر استقلال تصمیم گیری وزراء میباشد. چرا که در غیر این صورت به مثابه مصرح مشهور حضرت مولانا: «چون که صد آمد نود هم پیش ماست» در سایر انتصابات نیز می توان معاونت های ریاست جمهوری و یا سایر دستگاه های اجرایی را مسیول نظارت استصوابی پسینی و مداخله مشابه بخشنامه معترض عنه منصوب نمود. از جمله در انتصاب: بالاترین مقام بازرسی دستگاه های اجرایی؛ توسط بازرسی نهاد ریاست جمهوری، بالاترین مدیران حراست؛ توسط حراست نهاد ریاست جمهوری، بالاترین مقام روستایی دستگاه های اجرایی؛ توسط معاونت رییس جمهور در امور توسعه روستایی و مناطق محروم کشور، انتصاب مدیرکل بانوان یا مشاور بانوان؛ توسط معاونت بانوان ریاست جمهوری و..... که به این شرح کلیه مشاغل دستگاه های اجرایی میتواند در تشابه با بخشنامه معترض عنه مورد عمل و واسپاری به تشخیص مرجعی غیر از منصوب کننده، قرار گیرند!
به موجب اصل 134 قانون اساسی:
ریاست هیات وزیران با رییس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیمهای وزیران و هیات دولت میپردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا میکند.
در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاههای دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رییس جمهور اتخاذ میشود لازمالاجراء است.
رییس جمهور در برابر مجلس، مسیول اقدامات هیات وزیران است.
همانطور که در این اصل مشخص است رییس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد و از نظارت تداخل و یا موکول کردن اختیار وزیر به اخذ تایید معاونت حقوقی در انتصاب بالاترین مقام حقوقی وزارت افاده نمی گردد زیرا در این صورت وظایف وزیر در امر انتصابات از جمله بالاترین مقام حقوقی متوقف به تایید معاونت حقوقی ریاست جمهوری خواهد بود و این موضوع دایر بر مداخله خواهد بود.
هرچند وفق اصل 126 قانون اساسی مسیولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و میتواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد اما با توجه به اصل حاکمیت قانون، صلاحیت و محدوده ایفای تکالیف رییس جمهور ناشی از این اصل را قوانین مشخص می سازد و زمانی که قوانین احکامی را در تشکیل شوراهای قانونی از جمله شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، تعیین کرده است نمیتواند وظایف احراز مشاغل از جمله در مقرره معترض عنه (صرف نظر از امکان یا عدم امکان آن) را علی الراس به معاونت حقوقی واسپاری نمود.
سادساً مفروض بر وجود امکان واسپاری موضوع بخشنامه باید خاطر نشان نمود که وفق اصل 138 قانون اساسی، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامه و آییننامه بپردازد و معاون اول علی الراس چنین وظیفه ای را برعهده ندارد.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت بهموجب لایحه شماره 133012/55819 مورخ 1403/08/30 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1 - شاکی پیشتر به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 96481 مورخ 1400/09/28 معاون اول وقت رییس جمهور را با موضوع مشابهی خواستار شده که هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری، طی دادنامه شماره 140009970906011447 مورخ 1400/12/23 درخواست مذکور را رد کرده است. از این رو با توجه به مفاد ماده (93) قانون دیوان عدالت اداری که آراء هیات های تخصصی در عدم ابطال مصوبات موضوع بند «1» ماده (12) این قانون را در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل دانسته، در رسیدگی به شکایت از بخشنامه اخیر که با ماهیت مشابه بخشنامه موضوع دادنامه سابق الصدور هیات تخصصی دیوان صادر شده، به نظر میرسد این دادنامه باید ملاک عمل آن مرجع محترم قرار گرفته و حکم به رد شکایت مطروحه صادر گردد؛ ولو آن که شاکی جهات دیگری را مبنای درخواست خود قرار داده باشد، چرا که در ماده (93) قانون دیوان به تشابه یا تفاوت در مبانی و موجبات شکایت اشاره ای نشده و صرفاً صدور رای به ابطال یا عدم ابطال مصوبه مطمح نظر قانونگذار قرار گرفته است.
2- شاکی در بند دوم از دادخواست خود با استناد به قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 1365، مدعی است حدود وظایف رییس جمهور در این قانون مشخص شده و لذا مفاد بخشنامه معترض عنه فراتر از حدود مزبور و دخالت در حوزه مسیولیت وزرا قلمداد میشود. این در حالی است که قطع نظر از اینکه تایید صلاحیت تخصصی توسط معاونت حقوقی رییس جمهور افاده انتصاب مسیولین حقوقی وزارتخانه ها توسط مرجع مزبور را نمی نماید، باید خاطرنشان نمود که اولاً شاکی توجهی به این مطلب نداشته که قانون مورد استناد وی، پیش از بازنگری قانون اساسی در سال 1368 و در زمانی به تصویب رسیده که اولاً، طبق اصل (134) قانون اساسی، ریاست هیات وزیران با نخست وزیر بوده و وی بر کار وزیران نظارت داشته و نه رییس جمهور، و ثانیاً برخلاف آنچه که در حال حاضر در اصل (126) قانون اساسی مقرر شده و مسیولیت امور برنامه و بودجه کشور و امور اداری و استخدامی کشور برعهده رییس جمهور قرار گرفته، در زمان تصویب قانون حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری، این امور در زیر مجموعه نخست وزیری تمشیت می شده و رییس جمهور مسیولیت این امور را برعهده نداشته است. با توجه به نکات فوق، مفاد قانون مذکور را باید با توجه به اصلاحات قانون اساسی در جریان بازنگری در آن سال 1368 مورد توجه قرار داد و از این رو باید به نکات زیر توجه داشت:
اولاً، برای رییس جمهور در اصل (134)، صلاحیت «نظارت» بر کار وزیران، پیش بینی شده و عبارت مذکور اطلاق دارد و اعم از نظارت پیش بینی و پسینی است. در موضوع حاضر، پیش بینی شرط تایید صلاحیت تخصصی معاونت حقوقی رییس جمهور برای انتصاب بالاترین مسیول حقوقی هریک از دستگاه های اجرایی ذیل قوه مجریه، متضمن نظارت پیشینی بر کار وزیران است و در چارچوب اختیاراتی است که در اصل (134) برای رییس جمهور لحاظ شده و در اجرای (124)، «برای انجام وظایف قانونی» به معاونت حقوقی رییس جمهور واگذار شده است. لذا صدور بخشنامه مورد شکایت از سوی معاون اول رییس جمهور، همچنانکه در دادنامه سابق الصدور هیات تخصصی دیوان نیز مورد اشاره قرار گرفته، «در مقام اعمال صلاحیت های مقرر در اصول یک صد و بیست و چهارم و یکصد و سی و چهارم قانون اساسی و به منظور هماهنگی بین وزیران، معاونان رییس جمهور و سایر مقامات اجرایی» صادر شده و ایرادی بر آن وارد نیست.
ثانیاً، قطع نظر از این که محدود نمودن مفهوم عبارت «نظارت» در اصل (134) قانون اساسی به معنای لغوی آن یعنی «نگاه کردن»، تناسبی با شان و جایگاه رییس جمهور در قانون اساسی نداشته و استدلال غیرقابل پذیرشی است، خصوصاً اینکه رییس جمهور در صورت عدم انجام این وظیفه مسیولیت داشته و حتی میتواند در معرض استیضاح قرار گیرد. لازمه شناسایی چنین مسیولیتی، امکان «اتخاذ تدابیر لازم» موضوع اصل (134) قانون اساسی است که مفاد بخشنامه معترض عنه را باید در همین راستا دانست. این نکته را هم نباید نادیده گرفت که طبق اصل (126)، مسیولیت امور اداری و استخدامی کشور نیز برعهده رییس جمهور قرار گفته و لذا توقع آن می رود که رییس جمهور بتواند حداقل در دستگاه های زیر مجموعه قوه مجریه که ریاست آن را بر عهده دارد، به منظور تنظیم امور اداری و استخدامی، ضوابط لازم را در جهت تحقق مسیولیت قانونی خود مقرر بدارد و این امر را نمی توان امری غیر از نظارت دانست و مفید دخالت رییس جمهور در امور و وظایف مربوط به هریک از وزیران و نفی صلاحیت وزراء در انتصاب مسیولین حقوقی وزارتخانه ها قلمداد نمود.
4- شاکی در بند سوم از دادخواست خود، با برداشتی از اصل (134)، نظارت بر کار وزیران را صرفاً معطوف به شخص رییس جمهور دانسته و منوط نمودن انتصاب مسیولین حقوقی دستگاه ها به تایید صلاحیت تخصصی آنها از سوی معاونت حقوقی رییس جمهور را متضمن مداخله در شیون وزراء دانسته است؛ حال آن که جدای از دلایلی که پیشتر ارایه شد و مفاد دادنامه سابق الصدور هیات تخصصی دیوان که صریحاً نافی استدلال شاکی است و ناظر بر شان معاونین رییس جمهور بر همکاری با رییس جمهور «برای انجام وظایف قانونی» - و از جمله نظارت- است، باید این نکته را نیز خاطر نشان نمود که تایید صلاحیت تخصصی را نمی توان دخالت در انتصاب دانست؛ چرا که پذیرش چنین ادعایی به طور مشابهی افاده این امر را هم مینماید که رعایت مقررات گزینش نیز دخالت در امر انتصاب افراد است در حالی که اینگونه نیست و تایید صلاحیت تخصصی نافی صلاحیت مقام منصوب کننده نیست.
5- در خصوص ادعای شاکی در بند دیگری از دادخواست مبنی بر صلاحیت شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور بر «بررسی و تصویب شرایط احراز رشته های شغلی» در چارچوب بند «2» جزء «ب» ماده (116) قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین صلاحیت شورای عالی اداری در خصوص «اصلاح ساختار تشکیلات دستگاههای اجرایی» براساس بند «1» ماده (115) قانون مزبور و نادیده گرفته شدن صلاحیت این شوراها به واسطه بخشنامه معترض عنه، باید خاطر نشان نمود: اولاً بخشنامه به هیچ وجه در مقام اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاههای اجرایی نیست و ثانیاً، شرایط احراز رشته های شغلی با شرایط عمومی و تخصصی پستهای مدیریت حرفه ای و انتصاب و ارتقاء شغلی مقرر در ماده (57) قانون مدیریت متفاوت است، باید بار دیگر بر مفاد دادنامه سابق الصدور هیات تخصصی دیوان تاکید نمود که به موجب بند «5» ماده (5) دستورالعمل شورای عالی اداری، اخذ تاییدیه از مراجع قانونی ذیربط یکی از مراحل انتخاب و انتصاب مدیران در دستگاه های اجرایی است.
همچنین در این باره نباید این نکته را از نظر دور داشت که با توجه به ماموریتها و وظایف قابل توجهی که مسیولان حقوقی دستگاهها به موجب مقررات در حوزه دعاوی و امور قضایی، قوانین، لوایح و استعلامات، تعهدات و قراردادها، املاک و امور ثبتی، امور هماهنگی، آموزشی و پژوهشی برعهده دارند و از جمله باید خط مشی و برنامه سالیانه در حوزه حقوقی دستگاه مربوط را با توجه به سیاستهای ابلاغی معاونت حقوقی رییس جمهور تنظیم کرده و در بازرسی و ارزیابی عملکرد معاونتها و مدیریتهای حقوقی با معاونت حقوقی ریاست جمهور همکاری داشته باشند. لذا از رییس جمهور و به نمایندگی از ایشان، معاون اول رییس جمهور جز این انتظار نمی رود که در راستای هماهنگ ساختن تصمیمات وزیران و هیات دولت مبادرت به اتخاذ چنین تدبیری و صدور چنین بخشنامه ای نمایند.
6- شاکی در بند دیگری از دادخواست به برداشت خود از اصل (126) قانون اساسی متوسل شده و قایل به این شده که با توجه به اصل حاکمیت قانون، صلاحیت و محدوده ایفای تکالیف رییس جمهور در رابطه با مسیولیت وی در امور اداری و استخدامی کشور در قانون مدیریت خدمات کشوری و با تشکیل شوراهای قانونی از جمله شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی تعیین شده و لذا واسپاری تایید صلاحیت تخصصی مسیولین حقوقی دستگاهها به معاونت حقوقی رییس جمهور مغایر قانون است؛ حال آن که در اصل (122) قانون اساسی، رییس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی به عهده دارد، مسیول شناخته شده است بر این اساس از یک سو، تضییق مسیولیت وی به حدود مقرر در قوانین عادی مغایر با اصل مذکور و از سوی دیگر، لازمه مسیولیت وی، وجود حق نظارت و لوازم آن (اتخاذ تدابیر لازم) است که در اصل (134) مورد شناسایی قرار گرفته است.
7 - شاکی در بند «6» دادخواست خود اشاره نموده که وفق اصل (138) قانون اساسی، هیات وزیران از این صلاحیت برخوردار است که برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به وضع تصویب نامه و آییننامه بپردازد و معاون اول نمی توانسته علی الراس به چنین اقدامی مبادرت نماید. در این باره باید خاطرنشان نمود که اولاً، معاون اول به شخصه اقدام به صدور چنین بخشنامه ای ننموده و بلکه از طرف رییس جمهور و در چارچوب صلاحیتهای تفویض شده به وی بخشنامه مورد شکایت را صادر نموده است؛ ثانیاً، اقدام مذکور به نمایندگی از رییس جمهور در چارچوب مسیولیت ایشان در رابطه به امور اداری و استخدامی کشور و همچنین اعمال نظارت مقرر در اصل (134) قانون اساسی صورت گرفته و لذا از جمله تدابیر موضوع این اصل و لوازم مسیولیت مقرر در اصل (126) به شمار میآید که در نتیجه در نیازی به وضع مقرره در قالب تصویب نامه و آییننامه از سوی هیات وزیران نداشته است و هیات وزیران در این خصوص فاقد صلاحیت قانونی لازم است.
پرونده کلاسه 0300273 ه ع با موضوع "ابطال بخشنامه شماره 100182/63143 مورخ 1403/07/07 معاون اول رییس جمهور»" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی اتخاذ تصمیم گردید:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
نخست اینکه مطابق اصل یکصد و بیست و چهارم قانون اساسی "رییس جمهور می تواند برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی داشته باشد. معاون اول رییس جمهور با موافقت وی اداره هیات وزیران و مسیولیت هماهنگی سایر معاونتها را به عهده خواهد داشت." و مطابق اصل یکصد و سی و چهارم "ریاست هیات وزیران با رییس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم های وزیران و هیات دولت می پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می کند..." در راستای اعمال صلاحیت های مقرر در اصول یاد شده رییس جمهور به موجب نامه شماره 71989 مورخ 1403/05/07 صلاحیت هماهنگی بین وزراء و مقامات اجرایی را به معاون اول رییس جمهور تفویض کرده است؛ دوم اینکه بر اساس ماده 57 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 دستورالعمل اجرایی ناظر به انتصاب و ارتقاء شغلی و شرایط تخصصی و عمومی پستهای مدیریت حرفه ای و نحوه ارتقاء مسیر شغلی با پیشنهاد سازمان به تصویب شورای عالی اداری میرسد. شورای عالی اداری در اجرای این حکم مصوبه شماره 579095 در تاریخ 27؍2؍1395 با عنوان "دستورالعمل نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای" را تصویب کرده است که به موجب بند 5 ماده 5 دستورالعمل مذکور، اخذ تاییدیه از مراجع قانونی ذیربط یکی از مراحل انتخاب و انتصاب مدیران در دستگاه های اجرایی است؛ از سوی دیگر رییس جمهور وفق اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی، "مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد." بدیهی است که رییس جمهور نیز یکی از مراجع قانونی ذیربط در امر انتخاب و انتصاب مدیران دستگاه های اجرایی است و به دلالت این اصل اختیار واگذاری این مسئولیت به دیگری را دارد؛ با توجه به اینکه بخشنامه مورد شکایت از آن جهت که در مقام اعمال صلاحیت-های مقرر در اصول یکصد و بیست و چهارم و یکصد و سی و چهارم قانونی اساسی و به منظور هماهنگی بین وزیران و سایر مقامات اجرایی و با عنایت به اختیارات مقرر برای رییس جمهور در اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی صادر شده است همچنین در متن بخشنامه با ذکر عبارت "دستگاه های اجرایی ذیل قوه مجریه"، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از شمول حکم مقرر خارج شده اند نظر به اینکه بخشنامه شماره 100182/63143 مورخ 1403/07/07 معاون اول رییس جمهور خارج از حدود اختیارات قانونی و در مغایرت با قانون اساسی و دیگر قوانین استنادی نیست و هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 1446 و 1447 مورخ 1400/12/23 بخشنامه شماره 96481 مورخ 1400/08/29 معاون اول رییس جمهور را با همین استدلال تاییدکرده و مغایر قانون ندانسته است در نتیجه با اتفاق آراء هیات تخصصی اداری و امور عمومی مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/02/1402) رای به رد شکایت صادر میشود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیاتهای تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی