شماره دادنامه: 140531390000754956
تاریخ دادنامه: 1405/03/26
شماره پرونده: 0300226
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7 رای مورخ 1396/07/18 و بند یک رای مورخ 1398/07/23 شورای عالی معادن کشور
گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه شماره 464436 مورخ 1402/12/12 اعلام کرده است که:
" با احترام، بند 7 رای مورخ 1396/07/18 و بند یک رای مورخ 1398/07/23 شورای عالی معادن کشور در خصوص تفویض اختیار رفع اثر سلب صلاحیت بهره برداران مواد معدنی گروه های 3، 2 و یک (شن و ماسه، خاک رُس و سنگ لاشه ساختمانی) در شورای معادن استانی و شورای عالی معادن از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود:
1- ماده 20 قانون معادن اشعار می دارد: «وزارت صنعت، معدن و تجارت به دارندگان مجوّزهای اکتشاف و بهره برداری و اجازه برداشت که به تعهّدات خود عمل ننمایند با تعیین مهلتی مناسب اخطار می کند تا تعهّد خود را ایفا نمایند. در صورتی که اشخاص مزبور در انقضا مهلت مقرّر اقدامی ننمایند و یا اقدام انجام شده کافی نباشد، با تایید شورای عالی معادن ملزم به پرداخت خسارات ناشی از عدم انجام تعهّدات مربوط میشوند و یا در نهایت برای ادامه عملیات مربوط فاقد صلاحیت شناخته میشوند».
بنا به صراحت قانونگذار در ماده مذکور صرفاً با تایید شورای عالی معادن اجازه سلب صلاحیت بهره برداران معادن داده شده و در ماده مذکور اشاره ای به رفع سلب صلاحیت نشده است.
2- به استناد بند (ث) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون، یکی از مواردی که موجب انتزاع معدن از یَد بهره بردار می‌گردد، سلب صلاحیت می‌باشد و طبق تبصره یک ماده مذکور در صورت انتزاع معدن از یَد بهره بردار (به جز در زمان اتمام ذخیره معدنی)، وزارت موظّف است نسبت به واگذاری مجدّد معدن طبق مفاد آیین‌نامه اقدام کند. به علاوه، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظّف است بر اساس مفاد مواد 67 و 66 آیین‌نامه جهت واگذاری مجدّد از طریق مزایده اقدام نماید و برابر تبصره 5 ماده 74 آیین‌نامه اجرایی قانون، دارنده قبلی مجوّز موضوع مزایده در صورت تسویه حساب کامل با وزارت و نداشتن ممنوعیت شرکت در مزایده می‌تواند در آن شرکت نماید.
3- از سوی دیگر، وزیر صنعت، معدن و تجارت خطاب به استانداران سراسر کشور، بخشنامه های شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 و شماره 60/233615 مورخ 1398/09/02 را پیرو آرا مورخ 1396/07/18 و 1398/07/23 شورای عالی معادن کشور در خصوص تفویض برخی اختیارات به شورای معادن استانی ابلاغ نموده است. بر اساس بند 7 رای مورخ 1396/07/18 و بند یک رای مورخ 1398/07/23 شورای عالی معادن کشور، به شورای معادن استانی اختیار داده شده که موضوع سلب صلاحیت از بهره برداران (سابق) مواد معدنی گروه های 3، 2 و یک (شن، ماسه، خاک رُس و سنگ لاشه ساختمانی) را در صورت تسویه حساب حقوق دولتی بر اساس میزان استخراج اسمی با اِعمال 25 درصد کاهش در تُناژ استخراج سالیانه و ارایه تعهّد مبنی بر فعّال سازی معدن و انجام سایر تعهّدات، رفع اثر نمایند.
با این اوصاف و از آنجا که بر اساس آرا مورخ 1396/07/18 و 1398/07/23 شورای عالی معادن کشور و به استناد ماده 43 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، وزیر صنعت، معدن و تجارت اختیار رفع اثر سلب صلاحیت بهره برداران (سابق) مواد معدنی گروه های 3، 2 و یک (شن، ماسه، خاک رُس و سنگ لاشه ساختمانی) را (در صورت تسویه حساب حقوق دولتی براساس میزان استخراج اسمی با اِعمال 25 درصد کاهش در تُناژ استخراج سالیانه و ارایه تعهّد مبنی بر فعّال سازی معدن و انجام سایر تعهّدات) به شورای معادن استانی تفویض نموده است و در ماده 20 قانون معادن؛ صرفاً با تایید شورای عالی معادن، اجازه سلب صلاحیت بهره برداران معادن داده شده و در ماده مذکور اشاره ای به رفع سلب صلاحیت نشده است و مضافاً به استناد بند (ث) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون، یکی از مواردی که موجب انتزاع معدن از یَد بهره بردار می‌گردد؛ سلب صلاحیت می‌باشد و به استناد تبصره یک ماده مذکور در صورت انتزاع معدن از یَد بهره بردار، وزارت موظّف است نسبت به واگذاری مجدّد معدن طبق مفاد آیین‌نامه اقدام کند، لذا موضوع مخیّر نمودن شورای معادن استان و حتّی شورای عالی معادن به رفع سلب صلاحیت با توجّه به این که در مفاد قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن دیده نشده، فاقد وجاهت قانونی و خارج از وظایف و اختیارات شورای عالی معادن مندرج در تبصره 3 ماده 12 قانون معادن می‌باشد و وزارت صنعت، معدن و تجارت موظّف است در صورت سلب صلاحیت از بهره بردار بر اساس مفاد مواد 67 و 66 آیین‌نامه جهت واگذاری مجدد از طریق مزایده اقدام نماید و بر اساس تبصره 5 ماده 74 آیین‌نامه اجرایی قانون، دارنده قبلی مجوّز موضوع مزایده (پروانه بهره برداری)، در صورت تسویه حساب کامل با وزارت و نداشتن ممنوعیت شرکت در مزایده می‌تواند در آن شرکت نماید.
بنا به مراتب فوق، بند 7 رای مورخ 1396/07/18 و بند یک رای مورخ 1398/07/23 شورای عالی معادن کشور که طی بخشنامه های شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08 و شماره 60/233615 مورخ 1398/09/02 توسّط وزیر صنعت، معدن و تجارت به استانداران ابلاغ گردیده مغایر با قانون یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آنها در هیات عمومی دیوان از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف: بند 7 رای مورخ 1396/07/18
بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08
استانداران سراسر کشور
موضوع: ماده (43) قانون برنامه ششم توسعه [قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران] (شورای معادن استانی)
با سلام
به آگاهی می رساند، موضوع ماده (43) قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شورای معادن استانی در جلسه مورخ 1396/07/18 شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره (4) ماده (12) قانون معادن، رای قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح زیر جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.
در اجرای ماده (43) قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و پیرو مصوبه مورخ 1396/05/24 شورای عالی معادن، ابلاغی طی نامه شماره 60/124976 مورخ 1396/05/29، موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم گیری در چهارچوب قوانین و مقرّرات ذی ربط از جمله قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می‌شود:
.....
7- بررسی موضوع رفع سلب صلاحیت بهره برداران (سابق) مواد معدنی گروه های یک و دو (شن، ماسه، خاک رُس و سنگ لاشه ساختمانی) منوط به تسویه حساب حقوق دولتی بر اساس میزان استخراج اسمی با اعمال 25% کاهش در تُناژ استخراج سالیانه و ارایه تعهّد مبنی بر فعّال سازی معدن و انجام سایر تعهّدات.
......
- وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت
ب: بند یک رای مورخ 1398/07/23
بخشنامه شماره 60/233615 مورخ 1398/09/02
استانداران سراسر کشور
موضوع: تفویض اختیارات بیشتر به شوراهای معادن استنای (پیرو مصوبه مورخ 1396/07/18 شورای عالی معادن، ابلاغی به شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08)
با سلام
احتراماً، به آگاهی می رساند، موضوع تفویض اختیارات بیشتر به شوراهای معادن استانی (پیرو مصوبه مورخ 1396/07/18 شورای عالی معادن، ابلاغی به شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08) در جلسه مورخ 1398/07/23 شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره (4) ماده (12) قانون معادن رای قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.
در خصوص درخواست معاونت امور معادن و صنایع معدنی دایر بر تفویض اختیارات بیشتر به شوراهای معادن استانی (پیرو مصوبه مورخ 1396/07/18 شورای عالی معادن، ابلاغی به شماره 60/178047 مورخ 1396/08/08)، موارد ذیل نیز از تاریخ ابلاغ این رای به شوراهای معادن استانی تفویض اختیار می‌گردد:
1- بندهای (7) و (6) مصوبه یاد شده در خصوص مواد معدنی گروه (3) نیز قابل اجرا خواهند بود. (اجرای ماده (20) قانون معادن و رفع سلب صلاحیت بهره برداران سابق)
......
- وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 3140118 مورخ 1403/04/24، ضمن ارسال نامه شماره 3071181 مورخ 1403/04/13 معاون وزیر و معاون معادن و فرآوری مواد وزارت صنعت، معدن و تجارت توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
" موضوع تفویض اختیار در خصوص ماده 20 قانون معادن به شورای معادن استان و فرآیندهای مترتّب بر آن به موجب رای دیوان مُلغی گردید و مراتب کتباً به استان ها اعلام شد. اما در خصوص نظر سازمان بازرسی مبنی بر فقدان وجاهت قانونی موضوع «رفع سلب صلاحیت» توسّط شورای عالی معادن، موضوع از دو بُعد حقوقی و قانون معادن قابل بررسی می‌باشد.
1- شکستن آرا و مصوبات در مراجع قضایی حتّی در خصوص آرا قطعی در صورت بروز شرایط و احراز مستندات و ادله (فرجام خواهی)، اجرا می‌گردد. قانون اصلاح ماده (18) اصلاحی قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب، مفاد 439 و 438 قانون آیین دادرسی مدنی نیز مویّد این موضوع می‌باشد. قانون معادن نیز به تبعیت از این امر عمل می نماید. از این رو شورای عالی معادن هرگاه تشخیص دهد مدارک ارایه شده جدید دال بر اشکال در رای سلب صلاحیت می‌باشد یا هرگاه با توجّه به جمیع ابعاد قانونی، اجتماعی و. .. تشخیص دهد بهره بردار سلب شده متعهّد به انجام تعهّدات قانونی گردیده است و می توان به ایشان مهلتی جهت اصلاح نحوه فعالیت داد، اقدام به شکستن مشروط رای می نماید. این امر حتی در غالب عفو و تخفیف مجازات در مراجع قضایی نیز اتفاق می افتد.
2- تصمیم قانونگذار در مفاد (پ) و (ث) تبصره 3 (الحاقی) ماده 12 قانون معادن مبنی بر اختیارات تعیین شده برای شورای عالی معادن می‌باشد. (ضمن امعان نظر به مفاد ماده 56 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و موکداً بند (ت)).
3- با عنایت به طرح شکایات علیه آرا سلب صلاحیت در دیوان عدالت اداری و بعضاً صدور رای دیوان مبنی بر الزام شورای عالی معادن به شکستن رای سلب صلاحیت، بر اساس تکالیف محوّله، شورای عالی معادن موظّف به رسیدگی به درخواست های رفع سلب بوده که در صورت بررسی مدارک جدید یا آمادگی و تعهّد بهره بردار سلب شده مبنی بر انجام بهینه تکالیف قانونی و تشخیص اعضا شورا، رای به رفع سلب دایم یا مشروط صادر خواهد شد؛ همان گونه که موضوع عفو یا تخفیف مجازات نیز در آرا قضایی کشور اجرا می‌گردد.
همچنین شورای معادن استان ها صرفاً مُجاز به رفع سلب صلاحیت مواردی می‌باشند که شورای معادن استان قبلاً نسبت به صدور رای سلب صلاحیت اقدام نموده و در خصوص مصوبات شورای عالی معادن فاقد چنین اختیاری می‌باشند.
با توجه به توضیحات ذکر شده، تفویض اختیار موضوع ماده 20 قانون معادن (سلب صلاحیت) به شورای معادن استان ها لغو و در وضعیت حاضر تمامی پرونده های سلب صلاحیت در شورای عالی معادن مورد رسیدگی واقع می‌گردد. از این حیث مستند به ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری شکایت مطروحه در این قسمت سالبه به انتفا موضوع می داند.
با عنایت به تنفیذ ماده 43 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، در بند 7 ماده 48 قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، شورای معادن استان ها همچنان در چهارچوب مصوبات شورای عالی معادن جواز اقدام داشته و لذا با ملاحظه بند 7 تصمیم مورخ 1396/07/18 شورای عالی معادن آنچه که مشهود است تعیین چهارچوب های رفع سلب صلاحیت بهره برداران منوط به تصفیه حساب حقوق دولتی بر اساس میزان استخراج اسمی با اِعمال 25 درصد کاهش در تُناژ استخراج سالیانه و ارایه تعهّد مبنی بر فعّال سازی معدن و انجام سایر تعهّدات است. بر همین اساس، اساساً شورای معادن استان صرفاً نسبت به کنترل معیارهای مزبور اقدام می نماید. چه آنکه در همان بند موضوع شکایت (بند 7 مصوبه مورخ 1396/07/18) مصادیق رفع سلب نیز مشخص شده اند. لذا شورای معادن استان صرفاً از جهت کنترل و تطبیق مستندات با بند 7 مصوبه اخیرالذکر، نسبت به موضوع ورود و اعلام نظر می نماید. نظر به مراتب فوق تقاضای اتّخاذ تصمیم شایسته در جهت رد شکایت مطروحه را دارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/03/26 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 20 قانون معادن (اصلاحی 1390/08/22): «وزارت صنعت، معدن و تجارت به دارندگان مجوّزهای اکتشاف و بهره برداری و اجازه برداشت که به تعهّدات خود عمل ننمایند با تعیین مهلتی مناسب اخطار می‌‌کند تا تعهّد خود را ایفا نمایند. در صورتی که اشخاص مزبور در انقضاء مهلت مقرّر اقدامی ننمایند و یا اقدام انجام شده کافی نباشد، با تایید شورای عالی معادن ملزم به پرداخت خسارات ناشی از عدم انجام تعهّدات مربوط میشوند و یا در نهایت برای ادامه عملیات مربوط فاقد صلاحیت شناخته میشوند...» با توجّه به این که برمبنای ماده فوق به صلاحیت شورای عالی معادن برای تایید فقدان صلاحیت بهره‌بردار در موارد مذکور در این ماده تصریح شده و برمبنای بند (ث) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوّب سال 1392، «سلب صلاحیت بهره‌بردار» از جمله مواردی است که معدن از یَد بهره‌بردار منتزع می‌شود و برمبنای تبصره یک همین ماده در مواردی که انتزاع معدن از یَد بهره‌بردار باشد، وزارت صنعت معدن و تجارت موظّف است نسبت به واگذاری مجدّد معدن طبق مفاد این آیین‌نامه اقدام کند، لذا با عنایت به اینکه واگذاری مجدّد معدنی که از یَد بهره‌بردار منتزع می‌شود تکلیف وزارت صنعت، معدن و تجارت است و در ماده 20 قانون معادن اختیاری برای شورای عالی معادن برای رفع اثر از سلب صلاحیت پیش‌بینی نشده، در نتیجه وضع مقررات مورد شکایت که متضمّن پیش‌بینی رفع اثر از سلب صلاحیت از بهره‌برداران معادن است، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری