رای شماره 861 مورخ 1396/09/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 861

تاریخ دادنامه: 7/9/1396

کلاسه پرونده: 92/1188

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم زهرا مظاهری خوب

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره (10) ماده 24 و تبصره (3) ماده 26 و تبصره (2) ماده 47 تعرفه عوارض محلی سال 1393 شورای اسلامی شهر همدان از تاریخ تصویب

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره (10) ماده 24 و تبصره (3) ماده 26 و تبصره (2) ماده 47 تعرفه عوارض محلی سال 1393 شورای اسلامی شهر همدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" احتراماً با تقدیم دادخواست و ضمائم آن به استحضار می رساند: تبصره 10 ماده 24 و تبصره 2 ماده 47 و تبصره 3 ماده 26 تعرفه عوارض محلی سال 1393 شهرداری همدان که به تصویب شورای اسلامی شهر همدان رسیده است به شرح آتی خلاف قانون و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر همدان می‌باشد:

1- طبق تبصره 10 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1393، شهرداری همدان غرامت املاک واقع در طرح تعریض معابر را با فرمول(60%×(n) تعداد طبقات عرض معبر مندرج در سند و s مساحت زمین قبل از تعریض و از طریق کسر از عوارض مازاد بر تراکم در سطح پروانه ساختمانی پرداخت می‌نماید.

2- طبق تبصره 2 ماده 47 تعرفه عوارض محلی سال 1393، شهرداری همدان هنگام صدور پروانه ساختمانی اراضی و املاک دارای تعریض که در اثر اجرای طرحهای مصوب شهری در برگذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی یا توسعه واقع شده و موجب ارزش افزوده می گردند علاوه بر کسر pst8 (ارزش منطقه ای =p و مساحت مقدار مسیری = st) از ارزش افزوده بابت غرامت مسیری، مقدار (60%×(نیز از تراکم در سطح کسر می‌نماید. لازم به ذکر است شهرداری همدان با محاسبه غرامت املاک واقع در طرح تعریض معابر طبق مصوبات یاد شده، مبلغ ناچیزی نسبت به قیمت روز به مالکین این گونه املاک پرداخت می‌نماید.

3- طبق تبصره 3 ماده 26 تعرفه عوارض محلی سال 1393، شهرداری همدان در تفکیکهایی که حسب ضرورت ناشی از تعریض و بازگشایی معابر اجرای طرحهای مصوب در بودجه، مقدار تفکیکی باقیمانده (دارای مستحدثات و فاقد مستحدثات) مشمول عوارض تفکیک نگردد، غرامتی بابت مسیری پرداخت نمی کند. به صراحت ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 واحدهای دولتی و موسسات عمومی مندرج در ماده مذکور از جمله شهرداریها مکلفند در صورت تحقق و اجتماع شرایط قانونی لازم نسبت به تملک اراضی و املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها با واگذاری زمین معوض و یا پرداخت بهای روز ملک با رعایت مقررات قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370 اقدام نمایند.

بنا به جهات فوق الذکر و عنایت به اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و آثار مترتب بر آن حسب مادتین 30 و 31 قانون مدنی، وضع قاعده آمره مبنی بر پرداخت بهای ملک واقع در طرح با عنوان غرامت بر اساس فرمولهای خاص (که کمتر از قیمت روز می‌باشد) آن هم از طریق تهاتر با عوارض مازاد بر تراکم در سطح و ارزش افزوده و نیز وضع قاعده آمره مبنی بر عدم پرداخت غرامت املاک مردم توسط شهرداری در مصوبات پیش گفته، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر همدان می‌باشد. لازم به ذکر است هیات عمومی دیوان عدالت اداری طبق دادنامه شماره 1491- 14/12/1386، مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر که از حیث وضع قاعده آمره مشابه با مصوبات مورد اعتراض می‌باشد، ابطال کرده است. با توجه به مراتب یاد شده، با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 صدور حکم به ابطال مصوبه مورد اعتراض استدعا می‌شود. ضمناً با توجه به ماده 13 قانون اخیرالذکر به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاصی که املاک آنها در طرح تعریض معابر قرار داشته، تقاضای ابطال مصوبه مورد اعتراض از تاریخ تصویب دارم. "

متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

" تبصره 3 ماده 26- در تفکیک هایی که حسب ضرورت ناشی از تعریض و بازگشایی معابر اجرای طرحهای مصوب در بودجه مقدار تفکیکی باقیمانده (دارای مستحدثات و فاقد مستحدثات) مشمول عوارض تفکیک نگردیده و شهرداری نیز غرامتی بابت قسمت مسیری پرداخت نخواهد کرد و در صورت درخواست غرامت یا صدور احکام قضایی عوارض تفکیک و ارزش افزوده محاسبه و وصول یا تهاتر خواهد شد.

تبصره 10 ماده 24: به املاکی که قسمتی از آنها در تعریض قرار می‌گیرد به عنوان غرامت مسیری طبق فرمول زیر از مبلغ مازاد تراکم در سطح کسر شود. 60%×

(تعداد طبقات طبق عرض معبر مندرج سند=n مساحت زمین بعد از تعریض= مساحت زمین قبل از تعریض= s

بند: ملاک عمل تعداد طبقات قبل از تعریض سند می‌باشد در صورتی که در سند عرض معبر مشخص نباشد تعداد طبقات قبل از تعریض را 3 در نظر می گیریم.

تبصره 2 ماده 47: صرفاً هنگام صدور پروانه ساختمانی در مواردی که ملک دارای تعریض است در مورد غرامت مسیری علاوه بر کسر pst 8 از ارزش افزوده مقدار 60%× از تراکم در سطح نیز کسر گردد.

بند: در صورتی که متراژ به دست آمده از فرمول ذکر شده در تبصره 2 از متراژ تراکم در سطح محاسبه شده در پروانه ساختمان طبق پیش نویس بیشتر باشد ملاک عمل متراژ تراکم در سطح صادره در پروانه ساختمانی طبق پیش نویس می‌باشد."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 487-14/4/1393 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که:

" مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً، عطف به اخطاریه رفع نقص صادره از دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 92/1188 و شماره پرونده 9209980900010426-31/3/1393 به اینجانب ابلاغ گردیده است به استحضار می رساند همان گونه که در متن دادخواست تقدیمی اعلام گردیده است قسمتهای مورد شکایت از تعرفه عوارض سال 1393 شهرداری همدان که به تصویب شورای اسلامی شهر همدان رسیده است، خلاف ماده واحده قانون تعیین تکلیف وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 و قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370 و مواد 30 و 31 قانون مدنی می‌باشد و از طرفی با توجه به وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر مصوبات یاد شده خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر همدان می‌باشد. علاوه بر این پرداخت بهای املاک واقع در طرحهای شهری به کمتر از قیمت روز، خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع بوده لذا از این حیث خلاف شرع نیز می‌باشد. "

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر همدان به موجب لایحه شماره 361200/52/70-19/3/1393 توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

بازگشت به اخطاریه کلاسه 92/1188 در رابطه با شکایت خانم زهرا مظاهری خوب نسبت به ابطال تبصره 10 ماده 24 و... تعرفه عوارض محلی سال 1393 شهرداری همدان به شرح ذیل دلایل بی اساسی شکایت مطروحه به استحضار می‌رسد:

اولاً: شاکی در دعاوی متعدد خواستار ابطال مصوبات شورای شهر شده اند حال آن که اساساً نه هویت و نه حیات و ممات ایشان معلوم است و نه نفع و فایده ای که بر دعوای ایشان مترتب است مشخص می‌باشد چرا که یکی از شروط عمومی طرح دعوا داشتن ذینفعی در موضوع مطروحه است والا اجازه طرح هر نوع دعوا از اشخاص نامشخص نتیجه ای جز انباشت پرونده ها و تضییع حقوق و جلوگیری از رسیدگی به پرونده های مستحق توجه نخواهد داشت، لذا مستدعی است ابتدا دستور فرمایید دفتر نسبت به موارد اخیر قبل از طرح موضوع در هیات، تحقیق لازم را معمول دارند.

ثانیاً: تبصره ها و مواد مورد شکایت هیچ گونه منافاتی از حیث تصویب و محتوا با قوانین موضوعه مورد اشاره در شرح شکایت (از جمله قانون تعیین وضعیت املاک... و قانون نحوه تقویم) ندارد و تنها سوء فهم شاکی از مواد قانونی است بدین توضیح که طبق تبصره 6 ماده 100 قانون شهرداریها مالک یا مالکینی که قصد اخذ پروانه ساختمانی دارند می باید بر اساس طرحهای مصوب شهری رعایت برهای اصلاحی را بنمایند در حالی که متن ماده واحده قانون نحوه تقویم املاک مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370 در مقام بیان نحوه پرداخت غرامت به املاکی است که مورد تملک شهرداریها قرار گرفته اند به بیان روشن تر شکایت حاضر مواردی را شامل می‌شود که مالک خود راساً متقاضی اخذ پروانه ساختمانی است و تبعاً مکلف به رعایت تعریض است (البته با دریافت مابه ازاء تراکم و ارتفاع) حال آن که قانون اخیرالذکر و نیز قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای عمومی ناظر به طرحهایی است که اولاً: ضرورت اجرا داشته باشند. ثانیاً: آن طرح به تصویب بالاترین مقام دستگاه اجرایی رسیده باشد. ثالثاً: اعلان عمومی شده باشد و رابعاً: بودجه تخصیصی داشته باشند که تصدیق می فرمایید شکایت حاضر فاقد ارکان فوق می‌باشد.

ذکر مطالب اخیر بدین معنا نیست که شهرداریها در هیچ موردی به املاک واقع در طرحها قیمت روز زمین یا املاک را پرداخت نمی نمایند بلکه مقصود بیان تفاوتهای ادعای مطروحه با موارد مورد توافق و یا تملک شهرداریهاست و گواه این موضوع هم اجرای سالانه مادتین 8 و 9 لایحه قانون نحوه خرید و تملک املاک برای اجرای برنامه های عمومی عمرانی و نظامی و پرداخت بهای عادله روز این گونه املاک است. وانگهی به فرض محال که مصوبات دفترچه تعرفه عوارض شهرداری مغایر و در تضاد قوانین عامل مملکتی باشد باز هم این امر مانع تظلم خواهی شخص شاکی در محاکم دادگستری و شعبه دیوان عدالت نخواهد بود.

ثالثاً: مصوبات مورد شکایت به متقاضیان ساخت و ساز این امکان را می دهد که قبل از تعریض (احتمالی) تراکمی بیش از ضوابط شهرسازی تا میزان 80 درصد دریافت نمایند (توضیح آن که پیشینه تراکم در موارد دعاوی 60 درصد می‌باشد) فروش تراکم بر این اساس از مالکین با قیمت روز و ارزش عادله ملک نیست تا غرامت هم بر آن اساس باشد بلکه مصوبه شورای شهر اقدامی تشویقی جهت بازگشایی معابر شهری است که نفع آن به طرفین موضوع خواهد رسید.

رابعاً: نکته ظریف قابل تامل در رابطه با واژه غرامت اینکه: غرامت تاوان و جبران زیان وارده است به دیگر سخن غرامت مستلزم تجاوز به مال غیر است یعنی شرط تحقق غرامت قابل مطالبه اقدام به تعریف ملک توسط شهرداری بدون رعایت مقررات و پرداخت بهای آن می‌باشد نه در جایی که هیچ اقدام عملیاتی از سوی شهرداری انجام نگرفته باشد چه اینکه در اینجا خود مالک داوطلبانه و با تقاضای خود و با دریافت مزایای مابه ازای تعریض اقدام به اخذ پروانه ساختمانی با رعایت بر اصلاحی می‌نماید. "

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود. هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال آن بخش از تبصره 3 ماده 26 مبنی بر اخذ ارزش افزوده، از تعرفه عوارض سال 1393 شهرداری همدان مصوب شورای اسلامی همدان به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 142-19/7/1396 رای به رد شکایت شاکی صادر می کند. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن موضوع تبصره (10) ماده 24، تبصره (3) ماده 26 و تبصره (2) ماده 47 تعرفه عوارض محلی سال 1393 شورای اسلامی شهر همدان با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 2402/102/93-10/8/1393 اعلام کرده است که:

" اطلاق تبصره های مصوبه در خصوص مواردی که شکایت شده، عدم پرداخت قیمت در صورتی که امکان پرداخت قیمت به صورت نقدی باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد و در مورد مغایرت با قانون تشخیص امر به عهده آن دیوان است. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/9/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه مطابق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم الاتباع است و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 2402/102/93-10/8/1393 اعلام کرده است که اطلاق تبصره های موضوع شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد، بنابراین در اجرای احکام قانونی فوق الذکر و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، حکم بر ابطال اطلاق تبصره 10 ماده 24 و تبصره 3 ماده 26 و تبصره 2 ماده 47 تعرفه عوارض محلی سال 1393 شورای اسلامی شهر همدان از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود. با ابطال اطلاق مصوبات به شرح فوق الذکر موجبی برای اتخاذ تصمیم در رابطه با ادعای مغایرت مصوبات با قانون وجود ندارد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع