شماره دادنامه: 140531390001131406
تاریخ دادنامه: 1405/05/06
شماره پرونده: 0402598
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مرتضی امید
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 134252/420 مورخ 1404/08/11 مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 134252/420 مورخ 1404/08/11 مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند؛ بند 2-5 نامه دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان با شرح وظایف ناظر به لحاظ الزام ناظر به تطبیق و گواهی نقشه های مصوّب و محاسباتی با مقرّرات ملّی ساختمان که صلاحیت محاسبات را می طلبد و گاهاً خیلی از ناظرین صلاحیت محاسبات را ندارند، مغایرت داشته و در تضاد و تعارض کامل قرار دارد و ناظر صرفاً وظیفه نظارت بر اساس نقشه های مصوّب و مفاد پروانه را بر عهده دارد و تشخیص و تصحیح مغایرت احتمالی نقشه با مقرّرات ملّی ساختمان و. .. بر عهده مهندس محاسب و کنترل کننده مربوطه نقشه می‌باشد. بنابر مراتب فوق و با توجّه به ادّله و مدارک ابرازی، رسیدگی و صدور رای مبنی بر ابطال مصوبه مذکور، مورد استدعا است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" نامه شماره 134252/420 مورخ 1404/08/11 دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی
مدیران کل راه و شهرسازی استان ها
موضوع: الزام به تطبیق نقشه های مصوّب با مباحث مقرّرات ملّی ساختمان
با سلام و احترام
در راستای اجرای ماده 35 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و لزوم نظارت عالیه بر اجرای ضوابط معماری شهرسازی و مقرّرات ملّی ساختمان در طراحی و اجرای پروژه های ساختمانی، همان طور که مستحضرید طبق ماده 13 بند 13-2 مبحث دوّم مقرّرات ملّی ساختمان، «ناظران ساختمان مکلّفند عملیات ساختمانی را که توسط مجری و تحت نظارت آن ها احداث می‌شود در حیطه صلاحیت مندرج در پروانه خود از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه، نقشه ها، محاسبات و مشخصات فنّی منضم به آن و مقرّرات ملّی ساختمان بر اساس شرح خدمات مصوّب مهندسان رشته ساختمان نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند». همچنین بر اساس بند 2-2-3 مبحث یاد شده «مقرّرات ملّی ساختمان ها اعم از مسکونی، اداری، تجاری، عمومی، آموزشی، بهداشتی و نظایر آن است.» لذا نقشه های مصوّب نباید بندهای مقرّرات ملّی ساختمان را نقض نماید و مهندس ناظر باید در صورت مشاهده مغایرت بین نقشه های مصوّب و مقرّرات ملّی ساختمان، مقرّرات ملّی را مبنای کار خود قرار داده و نظارت بر اساس آن انجام گیرد و در گزارشات خود قید نماید. لذا ضروری است ضمن اطّلاع رسانی به سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها و مراجع صدور پروانه، گزارشی از اقدامات صورت گرفته به این دفتر ارسال نمایید.
مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی"
در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 1404220478838680 مورخ 1404/11/27 توضیحاتی داده که خلاصه آن به شرح زیر است:
" 1- با عنایت به بندهای 2-5 مقرّرات ملّی ساختمان، از جمله وظایف ناظران، نظارت بر انطباق عملیات اجرایی با پروانه ساختمانی، نقشه های مصوّب و محاسبات فنّی ضمیمه شده در پروانه می‌باشد. بر همین اساس نامه مورد اعتراض شاکی نیز با تاکید بر نظارت و تطبیق نقشه های مصوّب، ناظر بر همان مقرّرات قانونی مزبور می‌باشد و همان گونه که در بند 2-5-2 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان بیان گردید از جمله وظایف ناظران انطباق یا عدم انطباق محاسبات فنّی با مقرّرات ملّی ساختمان می‌باشد، که در نامه معترضٌ عنه نیز به این مهم اشاره گردیده است و قاعده جدیدی ایجاد نکرده است. در واقع مفاد این نامه که برگرفته از مقرّرات قانونی می‌باشد، وظایف ناظرین را در مقام برخورد ناظر با تخلّفات در حین اجرا عملیات ساختمانی بیان نموده است و متذکّر می‌شود ملاک و معیار تخلّفات عدم تطبیق با مقرّرات ملّی ساختمان است که در صورت رویت چنین تخلّفاتی ناظر را ملزم به گزارش به مراجع ذی صلاح می نماید.
2- همچنین در صورت پذیرش نظر شاکی مبنی بر عدم لزوم تشخیص تخلّف و تطبیق نقشه های مصوّب و محاسبات با مقرّرات ملّی ساختمان اساساً فلسفه وجود ناظر برای نظارت بر اجرای موارد فوق مفهومی نخواهد داشت. لذا بنا به مفاد نامه مورد معترضٌ عنه، منظور از «ناظر باید در صورت مشاهده مغایرت بین نقشه های مصوّب، مقرّرات ملّی ساختمان را مبنای کار خود قرار دهد» این است که ناظر مطابق فرآیندهای مندرج در مبحث دوم مقرّرات ساختمان اجرا نموده و در صورت مشاهده مغایرت یا تخلّف، نقشه مصوّب با مقرّرات ملّی ساختمان را مورد توجّه قرار دهد و در خصوص تخلّف مذکور در چهارچوب وظایف قانونی گزارش آن را به مراجع ذی صلاح تقدیم نماید. لذا به موجب نامه مورد شکایت قاعده جدیدی برای ناظران ایجاد نگردیده است. بنابراین اعتراض شاکی فاقد مبنا و اساس قانونی بوده و در خور توجّه نمی‌باشد.
3- هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره 140431390000735516 مورخ 1404/03/25، 140431390000010769 مورخ 1404/01/06 و 140431390000540767 مورخ 1404/03/03، شکایات مشابه مطروحه را رد نموده و مقرّر گردیده است، اقدامات و مقرّرات تدوین شده توسط این دستگاه، با رعایت مقرّرات قانونی تدوین شده و مغایرتی با قوانین و مقرّرات حاکم نداشته است.
4- با عنایت به اصول 138و 85 قانون اساسی و قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب 1374 از جمله ماده 4 و آییننامه اجرایی قانون فوق، صلاحیت ها و اختیارات قانونی گسترده ای از جمله در خصوص موضوع شکایت مطروحه به این دستگاه به عنوان متولّی قانونی اعطا نموده است و کلّیه اقدامات انجام شده بر اساس مقرّرات قانونی فوق الذکر صورت پذیرفته است که شاکی بدون توجّه به موارد اخیرالذکر صرفاً با بیان مطالب کلّی، مبهم و نامشخص به نامه فوق الذکر معترض می‌باشد.
5- وزارت راه و شهرسازی بر مبنای اختیارات و اجازه قانونی در این خصوص اقدام نموده است و به طور کلّی در تعیین و تدوین سیاست ها و خط مشی و ضوابط و معیارهای فنّی را در قالب آییننامه و بخشنامه ها و دستورالعمل ها و شیوه نامه ها و سایر ضوابط تعریف نموده است که از این رو اقدام وزارت مذکور در تدوین، تصویب، اصلاح و ابلاغ مقرّرات مذکور بر اساس اختیار و اجازه حاصله از اصول قانون اساسی و نیز قانون نظام مهندسی و آییننامه اجرایی آن صورت گرفته است لذا نامه معترضٌ عنه به عنوان وضع مقرّرات و ضابطه گذاری خلاف و مغایر مقرّرات بالادستی محسوب نمی شود بلکه تدوین و ابلاغ ضوابطی است که بر اساس اختیارات قانونی و در راستای تاکید بر اجرای مقرّرات، تهیه و تدوین شده است. لذا شکایت شاکی بلاوجه و نامه مورد اعتراض فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.
علی هذا با عنایت به مراتب معنونه، نامه مورد شکایت در راستای تاکید وظایف ناظران ساختمانی بر اساس مبحث دوّم مقرّرات ملّی ساختمان می‌باشد و مغایر قانون و شرع بیّن نیست؛ لذا صدور حکم مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/05/06 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 33 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب سال 1374 (اصلاحی 1390/03/31) اصول و قواعد فنّی که رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجرا، بهره‌‌برداری و نگهداری ساختمان ها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهره‌دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی و ضروری است، به وسیله وزارت راه و شهرسازی تدوین خواهد شد. حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب کنترل اجرای آن ها و حدود اختیارات و وظایف سازمان های عهده‌دار کنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به وسیله وزارتخانههای راه و شهرسازی و کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.» هیات وزیران در جلسه مورخ 1383/04/17 بنا به پیشنهاد مشترک شماره 481/100/02 مورخ 1382/02/06 وزارتخانههای مسکن و شهرسازی و کشور آییننامه اجرایی ماده یادشده را تصویب کرده و آییننامه مذکور از جمله وظایف مجری و ناظر را به تفکیک بیان نموده است. در همین راستا و مطابق ماده 11 مجری ساختمان مسیو‌لیت صحت انجام کلّیه عملیات اجرایی ساختمان را برعهده دارد و در اجرای این عملیات باید مقرّرات ملّی ساختمان، ضوابط و مقرّرات شهرسازی، محتوای پروانه ساختمان و نقشههای مصوّب مرجع صدور پروانه را رعایت نماید. همچنین به موجب ماده 21 آییننامه اجرایی ماده 33 قانون یادشده، ناظر شخص حقیقی یا حقوقی دارای پروانه اشتغال به کار در یکی از رشته‌‌های موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است که بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطه صلاحیت مندرج در پروانه اشتغال خود نظارت می‌نماید و عملیات اجرایی تمامی ساختمان های مشمول ماده (4) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان باید تحت نظارت ناظر انجام پذیرد و مطابق ماده 22 این آییننامه ناظران مکلّفند بر عملیات اجرایی ساختمانی که تحت نظارت آن ها احداث می‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند. بنا به مراتب مذکور نظر به این که اولاً در مقرّرات یادشده تکلیفی برای ناظر مبنی بر تطبیق نقشههای مصوّب با مباحث مقرّرات ملّی ساختمان ذکر نشده است. ثانیاً براساس ماده 123 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب سال 1375 و همچنین ماده 40 آییننامه اجرایی موضوع ماده 33 قانون اخیرالذکر، دستورالعمل‌های موضوع مواد این آییننامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آییننامه یا دستورالعمل‌های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد، بنابراین و با توجّه به صلاحیت وزیر راه و شهرسازی در محدوده یاد شده در آییننامه های مذکور، مقرره شماره 420/134252 مورخ 1404/08/11 مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان که در مقام رفع ابهام در نحوه اجرای آییننامه است خارج از حدود اختیار مقام واضع بوده و با توجه به تکلیف مقرر مبنی بر لزوم تطبیق نقشههای مصوّب با مباحث مقرّرات ملّی ساختمان، برخلاف مواد مذکور از آییننامه موضوع ماده 33 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است و مستند به بند یک ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری