تاریخ دادنامه: 1387/08/19
شماره دادنامه: 556
کلاسه پرونده: 87/36
شاکی: خانم مهربانو عاملی
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه چهل وپنجمین جلسه مورخ12/11/1382 شورای اسلامی شهرتهران
مقدمه: وکیل شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، شورای شهر تهران به موجب مصوبه چهل و پنجمین جلسه خود مقرر میدارد «به منظور جلوگیری از عدم استفاده و یا استفاده نابجا از امکانات و زیر ساختهای شهری و همچنین افزایش ضریب بهرهوری از سطوح قابل استفاده در شهر، به شهرداران تهران اجازه داده میشود با رعایت مقررات به شرح بندهای ذیل نسبت به اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلا استفاده خالی یا متروکه به ماخذ 20% قیمت منطقهای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک اقدام نمایند» مصوبه مذکور به دلایل ذیل برخلاف قانون بوده و ابطال آن مورد استدعا است. 1- بر مبنای اصول و قواعد مسلم فقهی از جمله اصل تسلیط، مالکیت هر شخص نسبت به اموال و دارائی و مایملک خود حق هرگونه انتفاع و بهرهبرداری را داشته و میتواند اقدام به اعمال تصرفات مالکانه و مشروع در ملک خود نماید. بر همین اساس در برخی موارد ممکن است مالک بنابه دلایلی که بعضاً خارج از حیطه اختیار و اراده او میباشد، نتواند از ملک خود انتفاع و بهرهبرداری نماید. بنابراین صرف عدم استفاده و یا خالی بودن ملک نمیتواند به عنوان مجوزی برای شهرداری در زمینه مطالبه عوارض، تحت عنوان عوارض بلا استفاده ماندن ملک محسوب شود. اصولاً اشخاص در زمینه نحوه انتفاع و بهرهبرداری از ملک خود کاملاً مخیر و آزاد هستند، مگر اینکه قانونگذار ضوابط و مقررات خاصی را در این زمینه تصویب نموده باشد. بنابراین وضع عوارض فوق کاملاً مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و بر خلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص میباشد. 2- ماده 77 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 مقرر میدارد، «شورای اسلامی شهر و دهستان میتوانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینههای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آییننامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید.» قانونگذار وصول عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی را مطابق آییننامه مصوب هیات وزیران مجاز دانسته است. ماده 14 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، مواردی را که به موجب آن شورای اسلامی میتواند اقدام به وضع عوارض نماید طی 14 بند احصاء نموده است و مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با هیچ یک از شقوق و بندهای 14 گانه مصوبه هیات وزیران مطابقت نداشته و خارج از مقررات آییننامه اجرایی میباشد. 3- به صراحت ماده 15 آییننامه هیات وزیران نحوه و میزان و نیز افزایش عوارض وصولی میبایست مطابق مندرجات ماده 15 آییننامه و تبصره ذیل آن باشد. تبصره ذیل ماده 15 آییننامه مقرر میدارد، مجموع عوارض وصولی در هر محل با رعایت ماده 3 این آییننامه نباید در مورد درآمدها بیش از حداکثر 2درصد درآمد سالیانه در مورد فروش کالاها یا خدمات بیش از حداکثر 2درصد قیمت عمده فروش و در مورد دارایی و ثروت بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی آن با احتساب میزان عوارض قابل وصول موجود باشد. در حالی که مطابق مصوبه شماره 45 مورخ 12/11/1382 شورای اسلامی تهران عوارض سالیانه اراضی و املاک بلا استفاده خالی یا متروکه به ماخذ 20درصد قیمت منطقهای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک اعلام شده است. لذا از آنجا که وضع عوارض مورد بحث بر خلاف اصل مالکیت و تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص در اموال و دارائی خود میباشد متقاضی ابطال مصوبه فوقالذکر میباشم. رئیس شورای اسلامی شهر تهران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 2352/160 مورخ 7/7/1387 اعلام داشتهاند، در خصوص استناد به اصل تسلیط که در ماده 30 قانون مدنی متجلی شده است، مقرر میدارد، «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد.» قانونگذار دایره شمول عموم صدر آن را تخصیص زده است. بنابراین حق هرگونه «انتفاع و بهرهبرداری» که به عنوان حقوق مالکانه در دادخواست تقدیمی به آن استناد شده است، توسط قوانین و مقررات جاری محدود گردیده است، لذا مصوبه مورد اعتراض شورای اسلامی شهر تهران بر مبنای اختیارات قانونی در چارچوب قوانین و مقررات جاری تصویب شده و یکی از مصادیق استثنائات قانونی است که در ذیل ماده 30 قانون مدنی آمده و دایره شمول آن را محدود نموده است. 2- ماده 14 آییننامه اجرایی مذکور به بیان سیاستهای عمومی دولت پرداخته و شوراها را موظف نموده تا این سیاستها را مراعات نمایند و مصوبهای بر خلاف این سیاستها وضع ننمایند، لکن ایشان پنداشتهاند که عوارض مصوب میبایست مصداق یکی از شقوق ماده 14 مرقوم باشد. 3- وکیل شاکی به ماده 15 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب هیات وزیران استناد نمودهاند، و وضع عوارض یاد شده را قانونی دانسته و صرفا نسبت به میزان افزایش آن معترض میباشند. 4- وکیل شاکی مصوبه مورد بحث را مغایر با مندرجات ماده 77 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اعلام نمودهاند، لکن برای این ادعا هیچ گونه استدلالی ارائه ننمودهاند، لذا به دلیل عدم ارائه هر گونه دلیل برای اثبات ادعای مذکور اظهارات وی فاقد وجاهت قانونی است. هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل در تاریخ فوق تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به صراحت بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 اختیار شوراهای اسلامی شهر و روستا در وضع و برقراری عوارض مقید و مشروط به رعایت سیاستهای کلی دولت و ضوابط و شرایط مندرج در مادتین 14 و 15 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378 هیات وزیران به ویژه عدم تجاوز میزان عوارض از حداکثر مقرر در تبصره ماده 15 آییننامه مزبور به میزان نیم درصد ارزش معاملاتی دارایی و ثروت اشخاص است. نظر به مراتب فوقالذکر و اعتبار اصل تسلیط و عدم جواز مطالبه عوارض به ادعای عدم اعمال حقوق مالکانه در اراضی اشخاص، مصوبه چهل و پنجمین جلسه مورخ 12/11/82 شورای اسلامی شهر تهران مبنی بر تعیین عوارض سالیانه اراضی و املاک بلا استفاده و خالی و متروکه به ماخذ 20درصد قیمت منطقهای موضوع دفترچه بهاء معاملات املاک خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا در وضع عوارض تشخیص داده میشود و مصوبه معترضعنه مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- علی رازینی