بسمه تعالی
هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
شماره پرونده: ه ت/ 0200814 شماره دادنامه سیلور: 140431390001979887 تاریخ:1404/08/07
شاکی: آقای رضا سینافر
طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/07/02
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان اداری و استخدامی کشور به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/07/02 سازمان اداری و استخدامی کشور
نظر به سوالات متعددی که از سوی دستگاههای اجرایی در زمینه چگونگی رسیدگی و تعیین مجازات در موارد وقوع تخلف تصدی بیش از یک شغل کارمندان دولت مطرح گردیده: هیات عالی نظارت در جلسه شماره 824 مورخ 1396/06/29 با بررسی دقیق گزارش کارشناسی تهیه شده در دبیرخانه و ملحوظ قرار دادن جمیع جوانب امر به استناد صلاحیت و اختیارات ناشی از ماده 22 قانون رسیدگی به تخلفات اداری با اتفاق آراء به ترتیب ذیل اتحاذ تصمیم و مقرر نمود:
1- نظر به اینکه موضوع تصدی بیش از یک شغل توسط کارکنان دولت ضمن بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری در زمره تخلفات اداری است، هیاتهای رسیدگی به تخلفات صالح به رسیدگی بوده و مبنای رسیدگی آنها نیز قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آیین‌نامه اجرایی آن است ماده 97 و تبصره ذیل ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز موید همین امر است.
2- حسب ماده 97 قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین نوع مجازات با توجه به مفاد ماده 21 آیین‌نامه اجرایی به عهده هیات صادر کننده رای است.
مقتضی است مراتب به هیاتهای تابعه ابلاغ و نظارت وافی حسن اجرای این مقرره معمول فرمایند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
همانطورکه مستحضرید از یک طرف؛ مطابق اصل 141 قانون اساسی و همچنین قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، تصدی بیش از یک «شغل» دولتی، یا عضویت در شرکتها و موسسات، نمایندگی مجلس، وکالت دادگستری، مشاوره حقوقی و. ..ممنوع و ضمانت اجرای تخلف از ممنوعیت مذکور نیز در تبصره 5 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک «شغل»، منجزاً مورد تصریح قرار گرفته است و از طرف دیگر مطابق ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری، تصدی بیش ازیک« پست سازمانی» ممنوع گردیده و تخلف اینگونه افراد مطابق ماده 97 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری می‌باشد (رابطه بین قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل با ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری، عموم و خصوص مطلق است لکن بخشنامه موصوف توجهی به این رابطه نداشته و خلط مبحث نموده است) لذا بخشنامه شماره 1413293 مورخ 7/2/96 سازمان اداری و استخدامی کشور (مصوبه شماره 824 مورخ 29/6/96 هیات عالی نظارت) که بدون توجه به مفاد احکام قانوین فوق الذکر با خلط مبحث «دو شغله موضوع اصل 141 قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل» با «دو شغله پست سازمانی موضوع ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری»، با استناد به بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری که صرفاً در مقام «شغل دولتی» تعیین تکلیف می نماید، تعیین مجازات مشمولان هر دو قانون فوق الذکر را به طور «مطلق» به استناد ماده 97 قانون مدیریت خدمات کشوری و بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری (که صرفاً در خصوص شغل دولتی است) در صلاحیت هیات صادر کننده رای، تفسیر و تلقی نموده که این اقدام، اولاً؛ مغایر دامنه ممنوعیت مقرر در اصل 141 قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل(تصدی بیش از یک شغل، عضویت در شرکتها و موسسات، نمایندگی مجلس، وکالت دادگستری، مشاوره حقوقی و. ..) است ثانیاً؛ اعطای اختیار تعیین مجازات به هیات ها برای مشمولین دوشغله های موضوع اصل 141 قانون اساسی و قانون ممونوعیت تصدی بیش از یک شغل، با وجود منجز بودن مجازات مقرر در تبصره 5 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، ورود در حیطه قانونگذاری و نقض قو انین و مقررات است. مع الوصف با لحاظ اینکه تعیین مجازات «افراد دارای دو پست سازمانی موضوع ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری» بر اساس بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، توسط هیات های رسیدگی کننده قابل اعمال است و این اختیار قابل تسری به مشمولین اصل 141 قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل نمی‌باشد. بخشنامه فوق الذکر سازمان اداری و استخدامی (مصوبه شماره 824 مورخ 96/06/29 هیات عالی نظارت) خارج از اختیارات و خلاف قانون و شرع به نظر می‌رسد، مطابق مواد، 13، 86 و 87 قانون تشکیلات و ایین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه فوق الذکر از زمان صدور مورد استدعاست.
از آنجایی که براساس اصل 4 قانون اساسی کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد و این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است بدیهی است که کلیه قوانین از جمله اصل 141 قانون اسای و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل منطبق با موازین اسلامی و به عبارت دیگر منطبق با شرع مقدس بوده و مغایرت مقررات (مصوبات، بخشنامه ها، دستورالعملها و. ..) با قوانین یاد شده، مغایرت با شرع مقدس تلقی می‌شود و این در حالیست که شرع مقدس مقرر داشته؛ بر اساس آیات 7 الی 9 سوره الرحمان (وَالسَّمَاءَ رفعها و وضع المیزان»، «الا تَطْغَوا فی المیزان»، «وَاَقِیمُوا الوزن بالبسط ولا تخسروا المیزان» و آیه شماره 25 سوره حدید (و انزلنا معهم الکتاب و المیزان لیقوم الناس بالقسط » ملاک برای برقراری قسط عدل و داد میزان (قانون) مقرر شده است. همچنین بر اساس قاعده «کل ما حکم به العقل حکم به شرع و کل ما حکم به شرع حکم به العقل» قوانین در جامعه اسلامی محصول عقلی عقلاء جامعه (قانون اساسی توسط «مجلس خبرگان» و قوانین عادی توسط «مجلس شورای اسلامی») وضع شده است و ایضا قوانین عادی نیز به تایید شورای محترم نگهبان رسیده است بنابران نظر به اینکه مجلس خبرگان در «اصل 141 قانون اساسی» و مجلس شورای اسلامی در «قانون تصدی بیش از یک شغل» تکلیف «دوشغله ها» و میزان مجازات آنها را مشخص نموده و همچنین «مواد 94 و 97 قانون مدیریت خدمات کشوری» تکلیف و نحوه مجازات «متصدیان بیش از یک پست سازمانی» را مشخص نموده‌اند لذا بخشنامه موضوع خواسته به شماره 1413293 مورخ 2/7/96 سازمان اداری و استخدامی کشور موضوع مصوبه شماره 824 مورخ 29/6/96 هیات عالی نظارت، خلاف شرع بین بوده و از این
جهت نیز اقتضاء ابطال از زمان تصویب را دارد.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی، مجلس و استانها به موجب لایحه شماره 60341 مورخ 1401/08/16 به طور خلاصه توضیح داده است که:
بر اساس اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، موضوع منع تصدی دو شغل به عنوان مبنای حقوقی ممنوعیت دوشغله بودن مطرح شده است. روح حاکم بر این قانون گویای این است که اصل بر آن است که هر شخص بیش از یک شغل دولتی نداشته باشد.
بر همین اساس در سال 1373 «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل» نیز تصویب شد که جوانب مختلف این ممنوعیت را در ابعاد حاکم بر ما نحن فیه نشان می دهد از نظر قانونگذار اصل بر این است که هیچ کس نمی‌تواند بیش از یک شغل دولتی داشته باشد. فلسفه جرم دانستن دوشغله بودن از جهات گوناگون از جمله بحث های مفاسد اقتصادی و رانت اطلاعاتی قابل توجه است. قانون گذار به منظور ایجاد ضمانت اجرای ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل در تبصره 5 قانون اخیر الذکر این عمل را به عنوان فعلی مجرمانه تلقی کرده است.
ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل در حقیقت نوعی مبارزه با سوء استفاده از رانت بوده و باید این تخلف را در گروه تخلفات اداری و اقتصادی قرار دهیم که می‌تواند با کاهش کارایی فرد در مشاغل گوناگون احتمال تخلف و جرم را نیز در حوزه اختیارات آن اداره افزایش دهد.
در همین راستا در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372، که تخلفات اداری در آن احصاء شده و برخی از این تخلفات دارای وصف مجرمانه است، ملاحظه می کنیم در بند 24 ماده 8 قانون مذکور که در باب اشتغال هم زمان، داشتن شغل دولتی دیگر تخلف محسوب شده است.
مصوبه هیات عالی نظارت، بر اساس بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری و در پاسخ به استعلامات هیات های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه ها به تصویب رسیده و در تصویب آن مواردی از جمله جلوگیری از تکرار تخلف دوشغله ها و نیز اثر بخشی مجازات، مد نظر بوده است نظر به اینکه در برخی از دستگاه ها کارمندانی وجود داشتند که علی رغم داشتن شغل دولتی همچنان به ادامه شغل دولتی دیگری در دستگاه ها اشتغال داشته و در نهایت با بازنشستگی از طریق دو صندوق مجزا بازنشسته شده و دریافت حقوق داشتند که این امر هم صندوق های بازنشستگی را با مشکل مواجه نموده و از طرفی با توجه به مشکلات جامعه و بیکاری جوانان و اوضاع صندوقها و. .. به تصویب رسیده است.
مستفاد از ماده 19 قانون رسیدگی به تخلفات اداری هرگاه تخلف کارمند عنوان یکی از جرایم مندرج در قوانین را نیز داشته باشد هیات رسیدگی به تخلفات اداری مکلف است مطابق این قانون به تخلف رسیدگی و رای قانونی صادر نماید و مراتب را برای رسیدگی به اصل جرم به مرجع قضایی صالح ارسال دارد. هر گونه تصمیم مراجع قضایی مانع اجرای مجازاتهای اداری نخواهد بود لذا با توجه به ماده قانونی فوق الذکر هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری وظیفه رسیدگی به جنبه تخلفات اداری کارمند که ماهیتا انتظامی است دارند، همچنین مبتنی بر ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری «تشخیص تخلف و انطباق آن با یکی از موارد تخلفات مندرج در قانون، بر عهده هیاتهای رسیدگی کننده است.» در نهایت بر اساس ماده 21 آیین‌نامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری، «هیات پس از اتمام رسیدگی و ملاحظه اسناد و مدارک موجود در پرونده و توجه کامل به مدافعات متهم و مواردی از جمله میزان زیان وارد شده (اعم از مادی و معنوی) به دولت یا اشخاص حقیقی یا حقوقی آثار سوء اجتماعی و اداری، موقعیت و سوابق کارمند و وجود یا فقدان سوء نیت وی، اقدام به صدور رای و اتخاذ تصمیم می کند. رای هیات ها باید مستدل و مستند به قانون و مقررات مربوط بوده و حاوی تخلفات منتسب به متهم، نام و نام خانوادگی و امضای اعضای رای دهنده در زیر رای صادر شده باشد.»
همانطور که بر اساس ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 و تبصره آن تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می‌باشد و عدم رعایت آن توسط هر یک از کارمندان دولت اعم از قبول کننده پست دوم یا مقام صادر کننده حکم متخلف محسوب و در هیات رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی و اتخاذ تصمیم خواهد شد و همچنین به استناد ماده 97 قانون مدیریت خدمات کشوری رسیدگی به مواردی که در این قانون ممنوع و یا تکلیف شده است و تعیین مجازات آنها طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری می‌باشد.
لذا، هیات عالی نظارت با امعان نظر به قوانین بالادستی و اصل 141 قانون اساسی و تبصره 5 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل و سایر قوانین مرتبط و موارد مطروحه در سطور بالاتر اقدام به صدور این مصوبه نموده است.
با عنایت به موارد یاد شده رد شکایت ایشان مورد استدعاست.
در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 46889/102 مورخ 1404/05/26 اعلام کرده است که:
-بخشنامه مورد شکایت خلاف شرع تشخیص داده نشد. از حیث رعایت موازین قانونی تشخیص بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.
پرونده شماره ه ت/ 200814 مبنی بر تقاضای ابطال بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/07/02 سازمان اداری و استخدامی کشور با عنایت به اتخاذ تصمیم هیات تخصصی استخدامی در جلسه مورخ 1403/10/09 مبنی بر عدم ابطال بخشنامه فوق از حیث مغایرت با قانون به لحاظ ادعای مغایرت با شرع در جلسه مورخ 1404/06/23 هیات تخصصی استخدامی مجدداً مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضای هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 46889/ 102 مورخ 1404/05/26 اعلام نموده است که بخشنامه مورد شکایت خلاف شرع تشخیص داده نشد لذا بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/07/02 سازمان اداری و استخدامی کشور مغایر قانون و شرع نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. دلایل عدم مغایرت با قانون که اعضای هیات تخصصی استخدامی در جلسه مورخ 1403/10/09 بر آن ها تاکید نمودند به شرح ذیل می‌باشد:
اولاً: اصل 141 قانون اساسی ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل را مقرر نموده است و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل نیز در اجرای اصل فوق به تصویب رسیده است.
ثانیاً: ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری بر ممنوعیت تصدی بیش از یک پست سازمانی تصریح می‌نماید و تبصره ذیل ماده مذکور نیز عدم رعایت ماده فوق را تخلف محسوب نمود و مقرر داشته که به تخلف مذکور در هیات رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی و اتخاذ تصمیم خواهد شد.
ثالثاً: به موجب ماده 97 قانون مدیریت خدمات کشوری رسیدگی به مواردی که در قانون مذکور ممنوع و یا تکلیف شده و یا سایر تخلفات کارمندان دستگاههای اجرایی به عهده هیات رسیدگی به تخلفات اداری است. بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز داشتن بیش از یک شغل دولتی را تخلف برشمرده است.
این رای ازحیث ادعای مغایرت با قانون ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور توسط رییس یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است و از حیث ادعای مغایرت با قانون به استناد ماده 33 آیین‌نامه اداره جلسات هیات های تخصصی و هیات عمومی دیوان عدالت اداری قطعی است.
محمد اسماعیلی
رییس هیات تخصصی استخدامی
دیوان عدالت اداری