بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0200589 شماره دادنامه سیلور: 1744483 14043139000 تاریخ:1404/07/15
شاکی: داریوش کیهان مهر
طرف شکایت: سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه 280-60-912 تفویض اختیار 16810 - 942100 مربوط به بخشنامه فوق به جهت مغایرت با اصول 40، 44 و 138 قانون اساسی
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
تفویض اختیار 16810 - 942100 مورخ 1394/05/28
با توجه به نامه شماره 18540/133600 مورخ 1393/03/11 آن معاونت و نامه شماره 24947/923300 مورخ 1394/03/06 معاون امور مجلس و حقوقی و استان ها به منظور کاهش فرآیند بوروکراسی اداری و تسریع در بررسی و ابطال موافقتنامه تاسیس سرمایه گذاران مناطق نمونه گردشگری، مسیولیت لغو موافقتنامه تاسیس مناطق نمونه گردشگری با رعایت تمام قوانین و مقررات ذیربط به معاون برنامه ریزی و سرمایه گذاری، سازمان تفویض می‌گردد. ضروری است پس از اخذ کارگروه گردشگری استان مبنی بر لغو موافقتنامه تاسیس با دلایل مستند، اقدام لازم معمول و مراتب به سرمایهگذار و مراجع ذیربط منعکس گردد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
به استحضار می رساند بخشنامه شماره 280-60-912 مورخ 1391/08/09 معاون وقت سرمایه گذاری سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و تاکید به شماره 1433-92260 مورخ 1392/05/12 معاون مذکور، متضمن تفویض اختیار شماره 16810-942100 مورخ 1394/05/28 مقام عالی و مجاز دستگاه مذکور بر اساس اصول 40، 44 و 138 قانون اساسی، در تخالف و تغایر آشکار با قانون و مقررات موضوعه مرتبط و خارج از حدود و اختیارات قانونی و شرعی واضع آن میباشد، لذا به استناد ماده 80 و 84 قانون دیوان عدالت اداری ابطال بخشنامه فوق بنا به دلایل ذیل مورد تقاضاست.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
الف: با هدف اشتغال زایی و رفع بیکاری و توسعه صنعت ایرانگردی، مصوبه 1370/07/07 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است؛ لذا مشاهده می فرمایید که صدور هر گونه مجوز و موافقت برای کلیه تاسیسات گردشگری بر عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی میباشد. لذا سازمان ایرانگردی و جهانگردی توسط وزارت ارشاد به عنوان متولی بخش گردشگری معین گردیده است و مقام عالی سازمان ایرانگردی و جهانگردی معاون وزیر ارشاد بوده است و در ادامه با تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به وسیله مصوبه 1382/10/23 مجلس شورای اسلامی کلیه اختیارات سازمان ایرانگردی به سازمان جدیدالتاسیس فوق منتقل شده و مقام عالی سازمان جدید میراث فرهنگی و گردشگری معاون رییس جمهور میباشد. در ادامه قانون ایجاد مناطق نمونه گردشگری و آیین‌نامه اجرایی تاسیس مناطق نمونه گردشگری در تاریخ 1383/02/11 توسط هیات وزیران به تصویب رسیده است و همچنین هیات وزیران طی مصوبه 1384/05/10 برای تصمیمات و اقدامات شورای برنامه ریزی و توسعه استان ها و تمامی کارگروه های تخصصی استان ها شرح وظایف و اعضای آنها را تعیین و مقرر و تصویب نموده است و نکته مهم کلیدی این است که؛ استحضار دارید که هر گونه تغییر در مصوبات هیات وزیران صرفاً با تایید تمام اعضای هیات وزیران امکان پذیر میباشد و تغییر در شرح متون مقرره در مصوبات هیات وزیران و وضع مقرره مغایر با مصوبات هیات وزیران غیر قانونی است.
ب: با توجه به مصوبات قانونی فوق الذکر در خصوص ایجاد مناطق نمونه گردشگری به استحضار می رساند؛ معرفی و تایید و صدور موافقتنامه تاسیس مناطق نمونه گردشگری و لغو موافقتنامه ها فقط در اختیار مقام عالی متولی گردشگری کشور یعنی سازمان و یا وزاتخانه جدیدالتاسیس میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری بوده است و مقام عالی دستگاه مذکور «مقام مجاز قانونی صدور موافقتنامه های تاسیس مناطق نمونه گردشگری» صدور و تمدید و هرگونه موافقت برای تاسیس و بهره برداری از مناطق نمونه گردشگری را در 1391/03/03 به مدیران کل استان ها تفویض نموده است و با توجه به شرح وظایف کارگروه های گردشگری استان ها که برابر ماده 43 مصوبه هیات وزیران درمورد شورای برنامه ریزی استان ها صرفا در جهت توسعه و رشد فرهنگی، اقتصادی و گردشگری استان ها است ولی مدیران کل میراث فرهنگی و گردشگری استان ها با عملی اضافه بر سازمان و اخذ تایید نظر دستگاه های ذیربط استانی برای صدور موافقتنامه های تاسیس مناطق نمونه گردشگری برای افراد حقیقی و حقوقی نسبت به طرح موضوع صدور موافقتنامه های تاسیس مناطق نمونه گردشگری درکارگروه های گردشگری استان ها پرداخته اند که مبادرت به این امر با وضع بخشنامه مورد اعتراض خارج از حدود اختیارات قانونی واضع بخشنامه است.
ج: کما اینکه پس از تایید اعضای کارگروه گردشگری جهت صدور موافقتنامه تاسیس مناظق نمونه، در نهایت اداره کل میراث فرهنگی استان طبق نمونه قرارداد مشخص برای همه مناطق نمونه با فرد مورد نظر قرارداد منعقد می‌نماید و موافقتنامه را برای مدت زمان مشخص به تحصیل متقاضی می رساند، لذا نظر به اینکه؛ قطعاً متولی واگذاری محل تاسیس منطقه نمونه گردشگری اعم از شهرداری، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان منابع طبیعی، وزارت راه و شهرسازی، سازمان ملی زمین و مسکن بر خلاف ماده 6 قانون توسعه صنعت ایرانگردی و ماده 6 آیین‌نامه ایجاد مناطق نمونه گردشگری یا عمل نمی کنند و یا با تاخیر زیاد به وظیفه ذاتی و قانونی خود عمل می نمایند و دارنده موافقتنامه تحصیلی را با مشکلات عدیده و خسارات سنگین مواجه می نمایند، اما تخلف آشکار سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به شرح ذیل میباشد. علاوه بر آن تخلف در بخشنامه مذکور و تفویض اختیار 1394/05/28 صدرالذکر از جهات ذیل مغایر موازین قانونی و شرعی و حفظ حق الناس است.
خواسته: 1- اکنون مستحضرید که بر اساس مصوبات قانونی فوق الذکر؛ صدور هر گونه مجوز و موافقتنامه، در اختیار مقام عالی سازمان و یا وزارتخانه میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی قرار گرفته است و بر اساس بخشنامه 1391/08/09 لغو موافقتنامه های تاسیس مناطق نمونه گردشگری در اختیار سازمان (مقام عالی سازمان؛ با ذکر اخذ مصوبه کارگروه گردشگری است) و متعاقباً طی نامه مورخ 1392/05/12 معاون سرمایه گذاری سازمان مذکور لغو موافقتنامه‌‌ها فقط در اختیار مقام عالی سازمان مذکور بوده است و در 1394/05/28 این اختیار، توسط مقام عالی سازمان مذکور با ذکر طرح در کارگروه گردشگری به معاون سرمایه گذاری تفویض گردیده است.
2- از آنجا که هیات وزیران در ماده 43 مصوبه خود هیچ گونه اختیاری برای اعضای کارگروه گردشگری در جهت لغو موافقتنامه های تاسیس مناطق نمونه گردشگری مقرر و معین ننموده وکارگروه های فوق؛ بر اساس سیاست های کلی نظام صرفاً برای توسعه نرم افزاری و سخت افزاری استان ها تشکیل جلسه و اتخاذ تصمیم می نمایند ولی متاسفانه لغو موافقتنامه ها از طریق مصوبه کارگروه گردشگری صرفاً برای شکل دادن تصمیمات شخصی برخی مسیولین وزارت گردشگری بوده و برخلاف بر اساس اصول 40، 44 و 138 قانون اساسی میباشد؛ لذا قضیه طرح موضوع لغو موافقت‌‌نامه‌‌های تاسیس مناطق نمونه در کارگروه گردشگری استان ها که به تحصیل افراد حقیقی یا حقوقی می‌رسد، در بخشنامه موقوف و تفویض اختیار لغو موافقتنامه ها؛ کاملاً غیرقانونی است و به علت سوء استفاده های مسیولین ذیربط وزارت گردشگری و ایراد خسارت به حقوق مکتسبه دارنده موافقتنامه و طبیعتاً ایراد خسارت به اقتصاد مملکت، مغایر با اصول 40، 44 و138 قانون اساسی و از حیث قاعده فقهی لاضرر و لاضرار فی اسلام و قاعده اذا تساقطا و قاعده من اتلف مال غیره ضمن له ضمان خلاف شرع میباشد.
لذا با استناد به بند 1 ماده 12، 13 و 48 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال بخشنامه معترض، از تاریخ تصویب مورد استدعا میباشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌موجب لایحه شماره 1818/14032139 مورخ 1403/04/31 به طور خلاصه توضیح داده است که:
بازگشت به ابلاغ نامه شماره 140331100002590414 تاریخ1403/4/12موضوع پرونده شماره 1/ 140231920001324596 به شماره بایگانی 0207233 در خصوص شکایت آقای داریوش کیهان مهر (شرکت توسعه گردشگری آراد)، به استحضار می رساند: اراضی ملی منطقه نمونه عظیمیه کرج طبق مصوبه مورخ 1388/05/18 هیات وزیران وقت، به عنوان منطقه نمونه گردشگری تعیین گردیده و با توجه به عدم تشکیل استان البرز در زمان یاد شده کلیات طرح ایجاد منطقه نمونه به سرمایه گذاری شرکت آراد، در دهمین جلسه کارگروه میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان تهران مشروط به شرایط مصوب شده، ولی در هر حال علی رغم عدم تحقق شرایط، از سوی اداره کل استان تهران موافقت صورت می پذیرد. با عنایت به تشکیل استان البرز در سال 1389، موضوع به کارگروه مربوطه در استانداری البرز محول شده و نهایتاً در سال 1391 کارگروه تخصصی استان البرز نیز طرح اولیه شرکت آراد را مصوب نموده و متعاقباً موافقت نامه تاسیس منطقه نمونه بدون رعایت ضوابط و مقررات راجع به مناطق نمونه صادر و قرارداد مربوط نیز بین شرکت مذکور و مدیرکل وقت میراث فرهنگی استان البرز در تاریخ 1391/06/29 با مهلت اجرای 6 ماهه منعقد گردید. خاطرنشان می سازد مطابق موافقتنامه مسیولیت تمهید مقدمات بر عهده شرکت سرمایه گذار بوده که علی‌‌رغم عدم توان شرکت به اجرای تعهدات، موافقتنامه طی دو نوبت تمدید گردید ولی متاسفانه شرکت یاد شده نتوانسته تعهدات خود را از جمله اخذ استعلام از دستگاه های ذیربط، موافقت اداره کل راه و شهرسازی برای واگذاری زمین و آماده نمودن طرح جامع (علی رغم تمدید دو نوبت موافقتنامه) به اجرا برساند. لذا با توجه به مخالفت صریح اداره کل راه و شهرسازی با واگذاری اراضی ملی به شرکت یاد شده و عدم توانایی سرمایه گذار به اجرای تعهدات، نهایتاً در اواخر سال 1393 کارگروه میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان به اتفاق آراء رای به لغو موافقتنامه داده و با انعکاس مراتب به معاونت سرمایه گذاری سازمان متبوع در تیر ماه سال 1394 مراتب مورد تایید آن معاونت قرار گرفته و لغو موافقتنامه شرکت آراد در منطقه نمونه گردشگری عظیمیه توسط معاون سرمایه گذاری سازمان به آن شرکت اعلام می‌گردد.
متاسفانه پس از لغو موافقتنامه مدیر عامل شرکت در مراجع استانی و نزد تمامی مقامات سازمان متبوع اقدام به طرح اتهامات علیه مدیران این اداره کل نموده است؛ در این خصوص پرونده شکایت مدیرعامل شرکت به طور مبسوط در اداره کل بازرسی استان نیز مورد بررسی و رسیدگی قرار گرفته است که با عدم حصول نتیجه مدیرعامل شرکت در دادسرا اتهامات خود را علیه مدیران وقت این اداره کل تکرار نمودکه پرونده در شعبه 7 بازپرسی رسیدگی و منجر به صدور قرار منع تعقیب گردید و قرار صادره عیناً در شعبه 114 دادگاه کیفری شهرستان کرج نیز تایید گردید. ولیکن نامبرده همچنان اقدام به طرح دعوا و مکاتبه با مراجع نموده و حتی در فضای مجازی نیز اقدام به نشر این اکاذیب نموده بود که در این خصوص نیز اداره کل علیه نامبرده طرح شکایت نموده و شعبه 112 دادگاه کیفری شهرستان کرج آقای کیهان مهر را محکوم به شش ماه حبس تعزیری نمود و در نهایت پس از مکاتبات بسیار، مدیرکل وقت در صورت ارایه تعهد اعلام گذشت نمود و حالا با عنایت به تلاش های فراوان نامبرده و عدم حصول نتیجه این بار از طریق هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به طرح شکایت نموده است. مراتب برای استحضار اعلام می‌گردد.
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
بر اساس ماده 7 قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی اصلاحی 1375/11/09 صدور یا تمدید هرگونه مجوز تاسیس و ایجاد دفاتر خدمات سیاحتی و زیارتی و تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی و نیز تعلیق یا لغو آن به عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است. کلیه دفاتر خدمات سیاحتی، زیارتی و تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی متعلق به بخش دولتی، خصوصی و نهادهای انقلاب اسلامی و موسسات عمومی غیردولتی موظف به رعایت سیاستها و خط مشی های ابلاغی مربوط به ایرانگردی و جهانگردی توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی هستند و به موجب ماده 8 قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 به منظور فراهم کردن زمینه توسعه پایدار میراث فرهنگی و گردشگری، جلب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی با رعایت قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب 1380/12/19 در ایجاد تاسیسات زیربنایی جهت معرفی بهتر بناها و محوطه‌های تاریخی، تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی و ارایه خدمات مناسب به جهانگردان، دولت می‌تواند در مناطق مستعد کشور و قطب‌های گردشگری با تاکید بر‌مناطق کمتر توسعه یافته به متقاضیان بخش های غیردولتی اجازه تاسیس مناطق نمونه گردشگری را بدهد و بر اساس ماده 4 آیین‌نامه اجرایی نحوه تشکیل و اداره مناطق نمونه گردشگری مصوب 1383/09/29 شورایعالی میراث فرهنگی و گردشگری منطقه با پیشنهاد سازمان و تصویب هیات وزیران و به موجب موافقتنامه رسمی که توسط سازمان صادر خواهد شد، تاسیس می‌گردد و واگذاری و یا انتقال موافقتنامه مذکور و حقوق ناشی از آن صرفاً با موافقت کتبی سازمان مجاز میباشد و زما‌بندی اجرای مراحل مختلف طرح و تعهدات سرمایهگذار و نحوه لغو و یا محدودیت امتیاز در صورت عدم اجرای تعهدات مطابق قراردادی خواهد بود که بین سرمایهگذار و سازمان مبادله خواهد شد. با عنایت به اینکه در راستای تمرکز زدایی و تسهیل و تسریع در رسیدگی به امور سرمایه گذاری و پاسخ گویی به درخواست متقاضیان مسیولیت و اختیار صدور موافقتنامه های تاسیس و سایر موافقتنامه های مربوط به مناطق گردشگری موضوع ماده 7 قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی به مدیران کل میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان تفویض شده و طی بخشنامه شماره 280-60-912 مورخ 1391/08/09 با ذکر حکم مقرر در ماده 4 آیین‌نامه یاد شده بر صلاحیت سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری در لغو موافقتنامه های مربوط به تاسیس مناطق نمونه گردشگری تصریح و تاکید شده و با تاسیس سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، وظایف یاد شده به سازمان مذکور و با تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی انجام این وظایف به این وزارتخانه منتقل شده است که با صلاحدید این مرجع و از طریق آیین‌نامه اجرایی قابلیت اجرا یافته است و از سوی دیگر و برخلاف ادعای مطرح شده اختیار لغو موافقتنامه به مدیران کل استان ها تفویض نشده است در نتیجه مقرره مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد از این رو با اتفاق آراء هیات تخصصی اداری و امور عمومی و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/2/1402) رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
با عنایت به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 46728 مورخ 1404/05/07 پاسخ داده است که: موضوع نامه شماره اختیار 16810/942100 رییس سازمان میراث فرهنگی، منابع طبیعی و گردشگری در جلسه مورخ 1404/05/04 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که بر این اساس «بخشنامه و نامه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد. بررسی قانونی بودن آن بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.» علیهذا نظر به اینکه بر اساس ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402/02/10) نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی یا هیات‌های تخصصی مربوط لازم الاتباع است و بر اساس ماده 33 آیین‌نامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب رییس قوه قضاییه در مواردی که درخواست ابطال مصوبه‌ای در هیات تخصصی به لحاظ مغایرت با شرع مورد رسیدگی قرارگرفته و هیات تخصصی نیز به استناد نظر فقهای شورای نگهبان شکایت را رد کرده باشد، این شکایت مشمول اعتراض موضوع بند «ب» ماده 84 قانون نخواهد بود. در نتیجه با اتفاق آراء اعضای هیات تخصصی و مستنداً به بند (1) ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/2/1402) رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی