رای شماره 140331390000564021 مورخ 1403/03/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140331390000564021

تاریخ دادنامه: 1403/03/08

شماره پرونده: 0202940

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اصفهان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 4555/01/28-1401/11/13 شورای اسلامی شهر اصفهان

گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 92222-1402/03/20 اعلام کرده است که:

" مصوبه شماره 4555/01/28-1401/11/13 شورای اسلامی شهر اصفهان، دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده ها و پروژه های مشارکتی به منظور بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه بندی متقاضیان و. .. به مبلغ 1،500،000 ریال در سال 1402 را تجویز نموده است. این در حالی است که:

1- اگرچه بهای خدمات دریافتی توسط شهرداری ها وفق جزء 9 ذیل بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها (مصوب 1401/04/01) منحصر به عناوینی بوده که در دستورالعمل اجرایی شماره 203726 -1401/09/30 وزیر کشور به استانداران سراسر کشور ابلاغ و در جدول شماره 3 منضم به همین دستورالعمل نیز عنوان «بهای خدمات کارشناسی و فنی» بر اساس شاخص نفر- ساعت پیش بینی شده است، لیکن بهای خدمات مستند به بند (ب) ذیل تبصره 1 ماده 2 قانون مرقوم توسط قانونگذار دارای تعریف مشخص و کارمزدی است که شهرداری ها، سازمان ها، موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارایه خدمات مستقیم وصول می کنند و حال آن که در قوانین و مقررات موضوعه مرتبط با مناقصات، مزایده ها و پروژه های مشارکتی حاکم بر شهرداری ها، چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات تحت عنوان بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه بندی متقاضیان و. .. به شهرداری ها داده نشده است.

2- آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (مصوب 1355/01/25 با اصلاحات بعدی) وفق ماده 8 قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به شهرداری های مراکز استان ها، کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (مصوب 1390/02/04) به معاملات شهرداری اصفهان تسری یافته و در مواد 7 و 10 ذیل فصل دوم (مناقصه) و مواد ذیل فصل پنجم (مزایده) آیین‌نامه معاملات مذکور، ترتیبات بررسی پیشنهادهای متقاضیان شرکت در انواع مناقصات و مزایده ها همچنین تکالیف و اختیارات شهرداری و اتخاذ تصمیم در مورد آنها توسط قانونگذار تبیین و مجوزی به شهرداری در اخذ وجه از متقاضیان تحت عنوان بهای خدمات به منظور بررسی این گونه پیشنهادها تجویز نگردیده و فقط فروش نقشه ها و برگ شرایط و مشخصات در بند 11 ذیل ماده 7 آیین‌نامه معاملات پیش بینی که آن هم ارتباطی با دریافت بهای خدمات موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان ندارد. ضمن این که به طریق مشابهی دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در طرح های سرمایه گذاری و مشارکتی نیز تحت عنوان بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه بندی متقاضیان و. .. مندرج در متن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در ماده 12 آیین‌نامه مالی ماده 1 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها موضوع تصویب نامه شماره 235472/ت60702 ه- -1401/12/20 هیات وزیران پیش بینی نگردیده و مطابق ماده 16 آیین‌نامه مرقوم، کلیه ترتیبات قراردادی مشارکت و سرمایه گذاری با اشخاص حقیقی و حقوقی توسط شهرداری ها صرفاً در چهارچوب و ضوابط این آیین‌نامه مجاز می‌باشد.

3- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرای صادره متعددی از جمله بند 6 دادنامه صادره شماره 1894 الی 1896-1397/10/04 و 1516-1399/10/23 اخذ بهای خدمات کارشناسی و بازدید (معاینه محل) را به دلیل ارایه خدمات مستقیم تایید و مصوبات شورای اسلامی شهرهای خارک و سرعین را ابطال ننموده که این عنوان منطبق بر عنوان درج شده در جدول شماره 3 پیوست دستورالعمل ابلاغی شماره 203726-1401/09/30 وزیر کشور نیز بوده و متمایز از عنوان «اخذ بهای خدمات بابت بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی رتبه بندی متقاضیان و. ..» می‌باشد.

4- اگرچه شورای اسلامی شهر اصفهان وفق فراز پایانی مصوبه خود و بر اساس مفاد بند 26 از ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مبادرت به تصویب دریافت این گونه بهای خدمات از متقاضیان نموده است، لیکن تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها با رعایت مقررات مربوطه از جمله وظایف شورای اسلامی شهر مندرج در بند 26 ذیل ماده 80 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375/03/01 با اعمال آخرین تغییرات و اصلاحات تا تاریخ 1396/04/20) بوده و حال آن که تصویب دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در انواع مناقصات، مزایده ها و پروژه های مشارکتی بدون رعایت آیین‌نامه معاملات شهرداری فاقد وجاهت قانونی است.

5- مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان از حیث تجویز دریافت بهای خدمات مزبور به شهرداری مغایر با ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) مصوب 1393/12/04 می‌باشد، زیرا دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و به دلیل سکوت قانونگذار در آیین‌نامه معاملات شهرداری مبنی بر اخذ بهای خدمات تحت عنوان بررسی پیشنهادهای متقاضیان اصل بر عدم اختیار دریافت چنین وجوهی می‌باشد.

بنا به مراتب مصوبه شماره 4555/01/28-1401/11/13 شورای اسلامی شهر اصفهان مغایر با قوانین و مقررات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره 4555/01/28 مورخ 1401/11/13 شورای اسلامی شهر اصفهان

" جناب آقای دکتر قاسم زاده

شهردار محترم اصفهان

موضوع: مصوبه شورای اسلامی

با سلام و احترام

لایحه شماره 01/11716/س-1401/11/11 معطوف به دستورالعمل اجرایی شماره 203726- 1401/09/30 وزیر کشور در موضوع مفاد بند (ب) از تبصره 1 از ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور حاکی از دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده ها و پروژه های مشارکتی (اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه بندی متقاضیان و....) به جمع یک میلیون و پانصد هزار ریال برای اجرا در سال 1402 دریافت گردد، در جلسات کمیسیون تلفیق منتهی به جلسه علنی مورخ 1401/11/12 مورد بررسی قرار گرفت و پیشنهاد ارایه شده براساس مفاد بند 26 از ماده 80 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی به تصویب رسید.

مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی پس از طی مراحل مندرج در ماده 90 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اعلام می‌گردد.- رییس شورای اسلامی شهر اصفهان "

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره 2257/02/28-1402/06/27 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

" حسب تعریف مندرج در موضوع بند (ب) ماده 2 قانون درآمدهای پایدار، (بهای خدمات، کارمزدی تعریف شده که شهرداری، سازمان ها، موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها، دهیاری ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارایه خدمات مستقیم وصول می کنند) لذا بهای خدمات حسب قانون کارمزد محسوب می‌گردد و در مانحن فیه مجموعه اقداماتی است که در جریان و فرآیند آماده سازی در قالب ارایه اسناد فراخوان به متقاضیان آن ارایه می‌شود، ضمن آن که اقدامات قبل و پس از آن نیز مشمول این خدمات می‌باشد. برابر اختیارات حاصله از بند 26 ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر مجاز به تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن است. در همین راستا بایستی به عرض برساند، مصوبه اخذ بهای خدماتی که به متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده ها و پروژه های مشارکتی تعلق می‌گیرد مطابق مقررات و حسب ضوابط مربوطه می‌باشد. برابر تجویز حاصل از ماده 1 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مقرر گردیده، شهرداری ها و دهیاری ها می‌توانند در چهارچوب قوانین و مقررات از انواع ابزارهای تامین مالی و روش های اجرای مناسب برای اجرای طرح های مصوب شهری و روستایی و طرح های سرمایه گذاری و مشارکتی با پیش بینی تضامین کافی استفاده کنند. به عبارتی تصویب مصوبه اخذ بهای خدمات، دقیقاً بر همین اساس بوده و ایرادی بدان وارد نیست.

مطابق با صراحت ماده 2 قانون مارالذکر این گونه مشخص شده: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می برند، مکلفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند.» در بحث حاضر اخذ بهای خدمات ارایه شده به متقاضیان شرکت در پروژه های مشارکتی سازمان مشارکت و سرمایه گذاری شهرداری از این مهم مستثنی نبوده و مشمولین دریافت این خدمات خاص همان طور که در قانون پیش بینی شده می‌بایست نسبت به پرداخت بهای آن اقدام نمایند. با توجه به مواد 9 و 12 آیین‌نامه مالی موضوع ماده 1 قانون درآمدهای پایدار و ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها دایر بر خودگردان شدن و استقلال شهرداری ها، شهرداری کارمزد خدمتی را اخذ می کند که سایر ارگان ها نیز اخذ می نمایند. مواد 7 و 10 مندرج در آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران که مورد استناد شاکی قرار گرفته صرفاً ناظر بر تکالیف و اختیارات شهرداری در روند برگزاری کمیسیون است و مسلماً موارد مطروحه نمی‌تواند قابل خلط با موضوع دریافت بهای خدمات ارایه شده از سوی شهرداری باشد. حسب آراء مورد استناد شاکی به شماره 1894 الی 1896 مورخ 1397/10/04 و 1516 مورخ 1397/10/23 آنچه مبنای مصوبات شورای شهر های سرعین و خارک اعلام شده و اتفاقاً به تایید این مصوبات منتهی گردیده، دقیقاً مبنای مصوبه مورد شکایت حاضر می‌باشد. بدین توضیح که وجه اشتراکی که می توان فی مابین مصوبات شورای شهرهای خارک و سرعین با مصوبه موضوع شکایت مطرح نمود ارایه خدمات در موضوعی مشخص می‌باشد که به ازاء آن می‌بایست از مشمولین آن بهایی اخذ گردد. بنابراین چنانچه حسب آراء فوق الاشاره مصوبات مطروحه مستند به بند 26 ماده 10 قانون تشکیلات شوراها، مطابق قانون تشخیص داده شده بایستی به عرض برساند، مصوبه معترض عنه نیز دقیقاً و مشخصاً مطابق و همسو با همین مواد و در راستای مقصود قانونگذار تصویب گردیده و با توجه به ارایه مستقیم خدمت از سوی شهرداری به متقاضیان آن نمی توان مصوباتی که کاملاً وفق ضوابط تصویب شده اند را باطل نمود.

تهیه اسناد مناقصه و مزایده توسط شهرداری و سازمان های موضوع مواد 84 و 111 قانون شهرداری محققاً مستلزم تهیه طرح و نقشه های اجرایی، انجام انواع محاسبات فنی و کارشناسی در رشته های سازه، تاسیسات، مکانیک، آتش نشانی و. .. توسط کارشناسان متخصص رشته های مذکور و برآورد اولیه هر پروژه و در مورد سازمان سرمایه گذاری و مشارکت ها تعیین قیمت های کارشناسی سهم شهرداری اعم از بهای زمین و عوارض صدور پروانه احداث بنا و. .. می‌باشد که به هنگام فروش این اسناد به متقاضیان شرکت کننده در فراخوان منتشره تحت عنوان بهای خدمات کارشناسی و فنی مستند به ضمایم پیوست بخشنامه شماره 203726-1401/09/30 وزیر کشور در موضوع مفاد تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده است. علی رغم این که دریافت بهای فروش نقشه ها و مشخصات و اوراق و برگ شرایط در آگهی فراخوان منتشره در ضمن مفاد بند 11 از ماده 7 آیین‌نامه معاملات شهرداری تصریح گردیده که به همین استناد مبلغ آن در ضمن مصوبه شماره 4555/01/28-1401/11/13 شورای اسلامی شهر اصفهان تعیین شده و علاوه بر آن در ضمن آیین‌نامه مالی مصوب 235472/ت 60702 ه- -1401/12/20 هیات وزیران که موخر بر مصوبه این شورا می‌باشد ممنوعیتی در این خصوص مقرر نشده است. لکن در ضمن بندهای 1 و 2 دادخواست شاکی اعلام شده که چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات مذکور به شهرداری داده نشده است. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/03/08 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً در آییننامههای شهرداری ها درخصوص اخذ مبلغی به عنوان بهای خدمات در صورت انجام مناقصات و مزایدهها و... حکمی مقرر نشده است و برمبنای قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، بهای خدمات در ازای ارایه خدمات مستقیم وصول میشود و این درحالی است که درخصوص مصوبه مورد شکایت خدماتی از سوی شهرداری ارایه نمیگردد تا مستحق دریافت آن باشد. ثانیاً براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال 1380 دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانهها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا میشود، ممنوع است. ثالثاً موضوع خواسته مشمول موارد احصاء شده در دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینههای شهرداری ها و دهیاری ها به شماره 203726 مورخ 1401/09/30 وزارت کشور نیست. بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره 4555/01/28 مورخ 1401/11/13 شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایدهها و پروژههای مشارکتی مصوب شورای اسلامی شهر، خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع