رای شماره 739 مورخ 1396/08/02هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 739

تاریخ دادنامه: 2/8/1396

کلاسه پرونده: 95/307

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان: 1- محمد کاوه 2- خدایار مشهودی اسکویی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 14 «دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1393 شهرداریهای استان آذربایجان شرقی» در خصوص عوارض ابقای ساختمان

گردش کار:: شاکیان به موجب دادخواستی با مضمون و محتوایی واحد ابطال ماده 14 «دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1393 شهرداری های استان آذربایجان شرقی» در خصوص عوارض ابقای ساختمان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با اهداء سلام و تحیت، احتراماً شرح دادخواست تقدیمی بدین شرح می‌باشد که ماده صد قانون شهرداری و تبصره های آن حکم بناهای مازاد بر تراکم یا تغییر نوع استفاده از بنا یا بناهای احداث شده مازاد بر پروانه ساختمانی و بدون اخذ پروانه ساختمانی را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان اوراق پیوستی تصدیق نشده در اختیار اینجانبان نمی‌باشد و نحوه وصول آن را معین کرده است به صراحت تبصره های 1، 2، 3 و 4 ماده فوق الذکر بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره 1 آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد لیکن مدیرکل امور شهری و شوراهای استان آذربایجان شرقی، بدون وجود اختیار قانونی با صدور دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1393 شهرداریهای استان آذربایجان شرقی به تبع سالهای قبل در ماده 14 دستورالعمل فوق عوارضی تحت عنوان عوارض ابقای ساختمان وضع کرده است که بر طبق آن شهرداریها را مجاز نموده که از کلیه بناهایی که بدون پروانه و یامازاد بر پروانه در محدوده یا حریم شهر احداث و از سوی کمیسیون ماده صد ابقاء شوند مطابق آن عوارضی علاوه بر جریمه ماده صد تحت عنوان عوارض ابقاء اخذ نمایند. با توجه به اینکه ماده فوق الذکر مخالف صریح ماده صد قانون شهرداری و تبصره های آن و بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شورای اسلامی مصوب 1381 بوده و اینکه هیچ وجهی از مردم نمی توان گرفت مگر به موجب قانون و در مانحن فیه قانون شهرداری صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظریه کمیسیون ماده صد کرده است. بنا به مراتب به نظر می‌رسد ماده فوق الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات قوه مجریه بوده و تمسک شهرداری اسکو به ماده فوق الذکر و اخذ عوارض ابقاء عدول از قانون بوده و باعث تضییع حقوق مردم می‌گردد. لذا صدور حکم بر ابطال آن مورد تقاضا می‌باشد در ضمن با توجه به اینکه اجرای ماده فوق الذکر موجب اجحاف در حقوق ملت بوده و مبالغ پرداختی از این حیث به شهرداری غیر قابل برگشت بوده و در صورت قابل برگشت بودن نیازمند طی مراحل بسیار طولانی می‌باشد لذا بدواً صدور دستور موقت بر توقف اجرای ماده 14 دستورالعمل فوق الذکر مورد استدعاست."

متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

"ماده 14: عوارض ابقای ساختمان

کلیه بناهایی که بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه در محدوده یا حریم شهر احداث و از سوی کمیسیون ماده 100 ابقاء شوند. مطابق عوارض محلی به شرح زیر اقدام خواهد شد:

الف) در صورتی که ساختمانی در کاربری غیر مربوطه احداث و در طرح توسعه شهر، تراکم ان تعریف نشده باشد و علی رغم اعتراض شهرداری از طریق کمیسیون ماده 100 ابقاء شود عوارض مازاد تراکم این نوع ساختان‌ها در صورتی که (طبق ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع...) از تاریخ ابلاغ طرح توسعه شهری 5 سال سپری شده باشد مشابه تراکم قطعات همجوار در نظر گرفته خواهد شد. چنانچه قبل از انقضای 5 سال از ابلاغ طرح توسعه شهری، ساختمانی بدون مجوز و در کاربری غیر مربوطه احداث و توسط کمیسیون ماده 100 ابقاء قطعی شوند کل زیربنا به غیر از پیلوت و زیرزمین (جهت استفاده پارکینگ) مشمول عوارض مازاد تراکم خواهد بود. ضمناً شهرداری مکلف است در زمان تفکیک آپارتمانها، کلیه متعلقات هر واحد اعم از پارکینگ (توقفگاه) و انباری و.. را که در نقشه های ساختمان برای هر واحد پیش بینی شده در صدور گواهی تفکیک و گواهی معامله قید کند و صدور مجوز تفکیک آپارتمان بدون در نظر گرفتن پارکینگ (توقفگاه) مندرج در پروانه احداث به هر واحد ممنوع می‌باشد.

تبصره: این بند شامل باغات نیز خواهد شد.

ب) در محاسبه عوارض ابقاء، عوارض {زیربنا- پذیره- عوارض ارزش افزوده ناشی از بین بردن فضای پارکینگ (توقفگاه) و استفاده دیگر از آن- مازاد بر تراکم- کسری مساحت عرصه نوع اعیانی ابقاء شده « مثل باغ با استفاده مسکونی که کسری مسکونی محاسبه خواهد شد»- پیش آمدگی در معابر عمومی- تفکیک عرصه- فضای سبز و فرهنگ شهرنشینی- هزینه آتش نشانی} مبنای محاسبه خواهد بود. به غیر از این ردیف عوارض، بقیه عوارض در صورت شمول معادل ضریب و ضوابط صدور پروانه اقدام خواهد شد.

تبصره: در صورت دریافت عوارض ابقاء، عوارضی تحت عنوان صدور پروانه ساخت اخذ نخواهد شد.

ج) عوارض ابقای اعیانی در زمان مراجعه و مطالبه و صدور مفاصا حساب متقاضی برای واریز مطالبات شهرداری و اخذ گواهی مفاصا حساب محاسبه و اخذ خواهد شد.

د) به خاطر تشویق نماسازی در صورت نماسازی ساختان‌های فاقد پروانه و رعایت ضوابط گذربندی مقرر در طرح توسعه شهری، عوارض ابقاء ردیفهای فوق با 10% تعدیل محاسبه و اخذ خواهد شد.

ه-) در صورت ابقای اعیانی، چنانچه ملک دارای اعیانی فاقد فضای باز مطابق ضوابط شهرسازی باشد عوارضی تحت عنوان کسری فضای باز معادل p 50 برای هر مترمربع کسری فضای باز اخذ و صرفاً در توسعه فضاهای عمومی استفاده خواهد شد.

و) هزینه آماده سازی علاوه بر عوارض این ماده است.

عوارض ابقای ساختان‌ها

ردیف

نوع کاربری

ضوابط

عوارض

1

کاربری مربوط

رعایت ضوابط شهرسازی، فنی و بهداشتی

5/1 برابر عوارض صدور پروانه

2

کاربری مربوط

عدم رعایت ضوابط شهرسازی، فنی و بهداشتی به ویژه تراکم مجاز

2 برابر عوارض صدور پروانه

3

کاربری غیر مربوط

هر نوع اعیانی

3 برابر عوارض صدور پروانه

4

عوارض ابقای ساختان‌های تجاری با ضریب 5/1 برابر (3 ردیف فوق الذکر) اقدام

عوارض ابقای ساختان‌های بدون توقفگاه با اعمال ضرایب بندهای عوارض ابقای ساختان‌ها:

عوارض ابقای ساختان‌های غیر مجاز فاقد توقفگاه و تبدیل توقفگاههای مقرر در پروانه ساختمانی به استفاده غیر و ابقاء شده توسط کمیسیون ماده 100

(25×50+P) 5000 ریال

تبصره: شهرداری موظف است درآمد حاصل از عوارض ابقای ساختان‌های بدون توقفگاه را در حساب خاص و جداگانه ای که افتتاح می‌شود واریز و صرفاً به منظور احداث پارکینگ (توقفگاه) عمومی مطابق بودجه سالانه شهرداری هزینه نماید. بدیهی است هر گونه استفاده غیر و تحت هر شرایطی از وجوه این ماده غیر قانونی می‌باشد."

در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار اسکو به موجب لایحه شماره 8649-6/11/1393 توضیح داده است که:

"ریاست محترم شعبه 33 دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

عطف به دادخواست آقایان محمد کاوه و خدایار مشهودی در پرونده کلاسه 932652 مبنی بر ابطال ماده 14 دستورالعمل عوارض محلی سال 1393 مطالب ذیل الذکر در جهت دفاع معروض و تقاضای تدقیق در اظهارات ذیل الذکر مورد استدعاست:

قانونگذار در صدر ماده صد قانون شهرداریها مالکین کلیه اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها را به اخذ پروانه قبل از اجرای هرگونه عملیات عمرانی مکلف می‌سازد و در تبصره های ماده مربوطه، شهرداری را مکلف به جلوگیری از ادامه عملیات و تنظیم و ارجاع پرونده به کمیسیون ماده صد کرده است و اعضای کمیسیون را مکلف به انشای رای بر اساس نوع تخلف و به استناد تبصره های ماده مذکور نموده است. به عبارت دیگر قانونگذار در ماده صد قانون شهرداریها به کلیات و صرفاً به جرایم تخلف صورت گرفته پرداخته و در خصوص اخذ یا عدم اخذ عوارض و جزئیات مربوطه نپرداخته است.

این در حالی است که به موجب بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات و وظایف شورای شهر مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی آن و همچنین به استناد ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تعیین نوع آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت- که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود- از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده است.

بر همین اساس استانداریهای سراسر کشور همه ساله اقدام به ارسال پیش نویس عوارض مربوطه نموده که تعرفه مذکور پس از بررسی و ارائه پیشنهادات شهرداری و تصویب شورا و فرمانداری شهرستان ملاک عمل قرار می‌گیرد. (مطابقت مندرجات مصوب شورا در تعرفه عوارض از طریق فرمانداری کنترل و تایید می‌گردد).

مطابق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداریها، عوارض از منابع درآمد شهرداریها بوده که این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه نظیر بند الف ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت که به تصویب ریاست جمهوری رسیده و حسب مورد در مقاطع زمانی گوناگون وضع و بر اساس شرایط و ضوابط مطروحه محاسبه تعیین و مطالبه می‌گردد اما جریمه مطابق مواد 2 تا 5 ماده صد شهرداریها و به عنوان ضمانت اجرایی قانون بوده که بر اساس معیارهای مقرر در ماده صد قانون شهرداریها و از طرف کمیسیون مربوطه پیش بینی و اجرا می‌گردد. به بیان دیگر مرجع تعیین عوارض به استناد بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1/9/1361، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب سال 1375 به عهده شورای اسلامی شهر بوده اما مرجع تعیین جرایم کمیسیون ماده صد می‌باشد.

علاوه بر آن اتکا صرف به اخذ جرایم سبب تشویق متخلفان به ارتکاب تخلف ساختمانی و گسترش بی رویه ساخت و ساز بدون نظارت ارگانهای ذیصلاح خواهد شد و این مغایر با منطق حقوقی و عدالت می‌باشد چرا که در این صورت متخلفان بدون مراجعه به شهرداری بدون تهیه نقشه و بدون اعمال نظارت و پرداخت عوارض و حق بیمه اقدام به ساخت و ساز نموده و جرایم مربوطه را که گاهاً کمتر از عوارض قانونی است پرداخت و گواهی عدم خلاف اخذ خواهند نمود و این امر سبب توسعه و ترویج تخلفات خواهد بود. بر همین اساس و به استناد موارد قانونی فوق الذکر و رای صادره هیات عمومی دیوان در پرونده کلاسه 439181 که پیوست به حضورتان ایفاد می‌گردد. از محضر ریاست شعبه 33 آن دیوان تقاضای بررسی موارد مطروحه و رد دادخواست تنظیم خواهان مورد استدعا می‌باشد. "

مشاور استانداری آذربایجان شرقی و مدیرکل دفتر بازرسی مدیریت عملکرد و امور حقوقی نیز به موجب لایحه شماره 112155/12/11-7/11/1393 اعلام کرده است که:

" رئیس شعبه 33 دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً عطف به برگ ابلاغیه شماره بایگانی شعبه 932652-24/9/1393 منضم به نسخه ثانی دادخواست آقایان صمد کاوه و خدایار مشهودی اسکویی به خواسته ابطال ماده 14 دستورالعمل عوارض محلی سال 1393 شهرداری اسکویی در مورخ 11/10/1393 به دستگاه مشتکی عنه ابلاغ در فرجه قانونی مواردی را جهت تشحیذ ذهن مقام قضایی در مورد خواسته شاکی به حضور تقدیم می‌گردد.

اولاً: دعوای مطروحه شاکی به طرفیت استانداری آذربایجان شرقی به استناد بند پ ماده 53 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری فاقد محمل قانونی و متوجه استانداری نیست. چرا که تصویب تعرفه عوارض محلی و هزینه خدمات و جرایم شهرداری در اجرای ماده 77 (اصلاحی 28/7/138) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بند 26 ماده 55 و ماده 74 قانون شهرداریها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارض ابقاء ساختمان جزء صلاحیت و اختیارات قانونی شوراهای اسلامی بوده که با تصویب عوارض محلی با جری تشریفات قانونی و پس از تایید فرماندار شهرستان، مصوبات به صورت قانون درآمده و شهرداری مکلف به رعایت مفاد آن می‌باشد. لازم به توضیح است که استانداری فقط یک فرم چاپی به صورت پیشنهادی و ارشادی مربوط به عوارض محلی جهت تصویب و تایید مراجع ذیصلاح قانونی بدون هرگونه دخالت در تصویب و تایید مفاد آن به کلیه شهرداریهای استان ارسال کرده است. لذا بنا به موارد معنونه و معروضه بالا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست. "

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود. هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال وضع عوارض مازاد تراکم ساختمانی مندرج در بند «ب» ماده 14 دستورالعمل تعرفه سال 1393 مصوب شورای اسلامی شهر اسکو را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 84-16/5/1395 رای به رد شکایت شاکی صادر می کند. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

پرونده در راستای رسیدگی به بندهای [ الف، ج، د، ه-، «و» و تبصرهای ذیل آن] در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/8/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق ماده 100 قانون شهرداری و تبصره های ذیل آن، عدم رعایت الزامات مقرر برای اخذ پروانه احداث بنا یا احداث بنای زاید بر مندرجات پروانه ساختمانی مستلزم رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده 100 و اتخاذ تصمیم آن کمیسیون بر ابقای بنا با اخذ جریمه یا قلع بنای مستحدثه با رعایت ضوابط مربوط است. نظر به اینکه اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان جریمه مقرر در رای کمیسیون ماده 100 تحت عنوان عوارض ابقاء ساختمان، خلاف قانون است، بنابراین بند الف ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1393 شهرداری های استان آذربایجان شرقی، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع