هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: 1121/-95-1122/95-1123/95-1190/95-1236/95-1427/95
شماره دادنامه:36-9809970906010031 تاریخ: 23/2/98
شاکی: احمد توکلی، محمد دهقانی، اصغر ابراهیمی اصل، احسان امین فر، حسینعلی حاجی دلیگانی، ابولفضل ابوترابی، احمد سالک، اکبر ترکی، محمود شکری، سید محمد جواد ابطحی، هدایت خادمی، محمد دهقان، سید جواد ساداتی نژاد، سید ناصر موسوی لارکانی، مجتبی ذوالنوری، محمد علی پورمختار، علی بهادری جهرمی(مسئول سازمان بسیج حقوقدانان)، امین اقرلو(مسئول بسیج دانشجویی دانشگاه تهران)، فرشید فرحناکیان
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت وخواسته: ابطال بندهای (ذ)، (ر)، (س)، (ض) و تبصره آن، (ط)، (غ)، (ل) و (م) ماده 1 و بند (د) ماده 3 و بند (الف) ماده 4 و بندهای (ب) و (ت) ماده 6 و بندهای (ب)، (ت)، (ث)، (ج) ماده 8 و ماده 10 و بند (الف) ماده 11 و تبصره آن مصوبه شماره 57225/ت 53367 ه مورخ 16/5/95 در خصوص شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز و بند 4 مصوبه شماره 57222/ت 53367 ه مورخ 13/5/95 در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- در بند (ر) و (ز) ماده 1 و بند (الف) ماده 4 و بند (الف) ماده 11 مصوبه شماره 57225/ت 53367 ه مورخ 16/5/95 فعالیت استخراج نفت و گاز(بهره برداری) به شرکتی غیر از شرکت ملی نفت ایران واگذار شده و تمامی مسئولیت بهرهبرداری با طرف دوم قرارداد(طرف خارجی) است که مواد مذکور با مواد 2 و 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و ماده 3 قانون نفت و بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه متعارض است. زیرا مطابق مواد مارالذکر استخراج نفت و گاز در انحصار نظام باقی مانده است و بر اساس قوانین پس از انقلاب اسلامی عملیات بهره برداری صرفاً توسط شرکت های ملی تابعه شرکت ملی نفت ایران صورت گرفته و تغییر این وضعیت نیازمند قانونی کاملاً صریح است. ضمن اینکه اطلاق عبارت «شرکت های صاحب صلاحیت» در بند (ب) ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه ناسخ مواد 2و3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و ماده 3 قانون نفت نمیباشد.
2- بندهای (س)،(غ)، (ل) و (م) ماده1، بند (د) ماده 3، بند (ت) ماده 6، بندهای (ت)،(ث) و (ج) ماده 8 مصوبه فوق الذکر به جهت نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در مغایرت با ماده 2 قانون نفت و به جهت به رسمیت شناختن «حق مدیریت» برای بنگاه های غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت های انحصاری دولت در مغایرت با بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی تصویب گردیده است. با این توضیح که مطابق ماده 2 قانون نفت «کلیه منابع نفتی جزء انفال و ثروتهای عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است.» در حالی که مطابق ماده 8 مصوبه مورد شکایت صلاحیت کلی اخذ تصمیمات فنی، مالی و حقوقی در چارچوب قرارداد، واگذاری پیمان های دست دوم و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه بر عهده کارگروه مشترک مدیریت قرارداد بوده که در صورت عدم تصمیم گیری یا عدم اجماع اعضای کارگروه حق حاکمیت وزارت نفت سلب میگردد.
3- مصوبه مورد شکایت از این جهت که اولاً موجب نقض قاعده نفی سبیل گردیده و موجب استیلای کفار بر مومنان شده است خلاف شرع است. ثانیاً با توجه به اینکه معدن نفت و گاز داخل در مشترکات عامه و یا یکی از مهمترین مصادیق انفال است که حسب مورد در اختیار حکومت اسلامی و یا تحت مالکیت و حاکمیت مستمر امام مسلمین قرار دارد لذا مدل جدید قراردادهای نفتی موجب سلب حقوق حاکمیتی و اعمال حق مدیریت بر مهمترین مصداق انفال و مشترکات عامه بوده و برخلاف نصوص فقهی و شرعی است. ثالثاً از آنجا که وفق بند (ل) ماده1 و بند (ث) ماده 8 مصوبه، شرط فاقد سقف بودن تعهدات مالی موضوع خرید تجهیزات و خدمات موجب جهل در عوضین خواهد شد لذا مواد مذکور خلاف شرع است. رابعاً با توجه به اینکه بند (ط) ماده 1 و ماده 10 ناظر بر استرداد هزینه های تامین مالی است و این هزینه ها صرف پرداخت بهره به بانک ها و نهادهای مالی خارجی و غیراسلامی شده و ماهیت این بهره ها ربوی میباشد. لذا وفق بند 5 اصل 43 قانون اساسی و بند 3 ماده 232 قانون مدنی مصداق شرط غیرمشروع، ربا و معامله باطل بوده و خلاف شرع است.
4- بند (ض) ماده 1 مصوبه مورد شکایت و تبصره ذیل آن و ماده 10 مصوبه ناظر بر بازپرداخت کسورات قانونی(مالیات، عوارض، گمرک و...) در قبال انجام تعهدی از سوی پیمانکار نبوده و مصداق کمک به وی میباشدکه وفق مواد 23 و 71 قانون محاسبات عمومی توسط شرکت های دولتی ممنوع بوده و منوط به مصوبه مجلس شورای اسلامی است و مطابق ماده 38 قانون تامین اجتماعی و ماده 5 و تبصره 2 ماده 6 قانون امور گمرکی تمام این موارد داخل در وظایف ذاتی پیمانکار بوده است.
5- بند (ب) ماده 6 مصوبه مقرر نموده که حداقل دستمزد مورد مطالبه شرکت های مورد مذاکره، مبنای اصلی انتخاب برنده خواهد بود که مغایر بند (الف) ماده 20 قانون برگزاری مناقصات و بند 7 ماده 10 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران چه آنکه مطابق ماده 20 قانون برگزاری مناقصات «هنگام ارزیابی مالی، مناقصهگری که مناسب ترین قیمت را حائز شده باشد، به عنوان برنده اول اعلام خواهد شد.» و بر اساس بند 7 ماده 10 قانون اساسنامه شرکت نفت «تصویب آییننامه های مالی و معاملاتی شرکت و اصلاح آنها در چهارچوب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383/11/03 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن به پیشنهاد هیات مدیره» صورت میگیرد.
6- بند 4 تصویب نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی مصوب 13/5/95 به جهت به عقب راندن زمان اعمال صلاحیت هیات عالی نظارت بر منابع نفتی به 10 روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد مغایر بند 3 ماده 7 قانون نفت است زیرا بند مزبور نظارت پیشینی هیات عالی نظارت را تبدیل به نظارت پسینی و مقید به 10 روز نموده است.
7- در خصوص برگزاری تشریفات مناقصات طرح های در نظر گرفته شده برای انعقاد قراردادهای نفتی در سال 95 با توجه به عدم تصریح در قانون بودجه سال 95 کل کشور بنا به شرط مقرر در ماده 125 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مبنی بر «درج در قوانین بودجه سنواتی» شرط صدور پروانه های اکتشاف، توسعه و تولید طرح ها توسط وزارت نفت ابهام قانونی وجود دارد.
متن مقرره مورد شکایت:
ذ- طرف اول قرارداد: شرکت ملی نفت ایران یا شرکت های تابعه آن به نمایندگی از آن شرکت که در این تصویب نامه به عنوان «کارفرما» نیز نامیده میشود.
ر- طرف دوم قرارداد: شرکت/شرکت های صاحب صلاحیت نفتی که جهت انجام هر یک از عملیات اکتشاف، توصیف، توسعه و بهره برداری و اجرای طرح های بهبود یا افزایش ضریب بازیافت یا همه آنها به صورت پیوسته همراه با تامین همه منابع مالی مورد نیاز، طی فرآیند قانونی انتخاب و قرارداد مربوط را امضا کرده و در این تصویب نامه به عنوان «پیمانکار» نیز نامیده میشود.
س- برنامه توسعه(Development Plan (DP)):برنامه توسعه میدان یا مخزن که در شروع مرحله توسعه اعم از میدان ها یا مخزن های کشف شده، انجام عملیات بهبود و افزایش ضریب بازیافت میدان ها یا مخزن های در حال تولید مورد تایید طرفین قرارداد واقع شده و متناسب با یافته های جدید در هنگام توسعه و رفتار واقعی میدان یا مخزن در مراحل تولید قابل بازنگری می باشد.
ض- هزینه های غیرمستقیمIndirect Cost (IDC):)کلیه هزینه هایی که به دولت، وزارتخانه ها و موسسات عمومی از جمله شهرداری ها از قبیل انواع مالیات ها، عوارض، گمرک و بیمه تامین اجتماعی پرداخت میشود.
تبصره- پرداخت مالیات، عوارض و سایر پرداخت های قانونی بر عهده و از تکالیف طرف دوم قرارداد و به تبع آن، تسویه حساب با دستگاه های ذی صلاح نیز از تکالیف وی میباشد. این پرداخت ها بر پایه اعلام مراجع قانونی دریافت کننده عیناً به عنوان هزینه های غیرمستقیم پذیرفته شده و به ترتیب مقرر در این تصویب نامه، در وجه طرف دوم قرارداد باز پرداخت خواهد شد.
ط - هزینه تامین مالی:(Cost of Money (CoM)) هزینه های تامین مالی طرف دوم قرارداد به میزان و شرایطی که در قرارداد تعیین میشود.
غ - خط پایه تخلیه:(Depletion Base Line) عبارت است از خط یا منحنی فرایند تخلیه میدان یا مخزن با منظور کردن تاسیسات موجود و در حالت عدم اجرای طرح های جدید بهبود یا افزایش ضریب بازیافت (EOR,EGR,IOR &IGR) که مورد پذیرش طرف های اول و دوم قرارداد قرار میگیرد و به عنوان خط پایه تخلیه در قرارداد تعریف میشود.
ل - سقف باز هزینه های سرمایه ای: (Open Capex) انعطاف پذیر بودن میزان هزینه های سرمایه ای نسبت به رفتار و واقعیت های میدان، تحولات واقعی بازار در چارچوب برنامه مالی عملیاتی سالانه تصویب شده و همچنین نیاز به سرمایه گذاری های ضروری بعدی جهت بهبود راندمان و بهره وری میدان.
م - برنامه مالی عملیاتی سالانه: برنامه ای که در چارچوب طرح های عملیاتی و اصلاحات و بازنگری های لازم ناشی از واقعیت های پروژه و رفتار واقعی میدان توسط طرف دوم قرارداد تهیه و به تصویب طرف اول قرارداد میرسد. تصویب این برنامه از سوی طرف اول قرارداد نهایی بوده و جهت اجرا به طرف دوم قرارداد ابلاغ میگردد. این برنامه شامل جزئیات هزینه ها و عملیات لازم سالانه برای توسعه و بهره برداری میباشد.
بند (د) ماده 3- چنانچه وزارت نفت تصمیم به کاهش سطح تولید به دلیلی جز دلایل فنی مربوط به میدان یا مخزن داشته باشد، اولویت اعمال چنین کاهشی از سطح تولید میدان ها یا مخزن هایی که متعهد به بازپرداخت نیستند، میباشد و در صورتی که این تصمیم در مورد میدان یا مخزن موضوع قرارداد اتخاذ شود، نباید در بازپرداخت مطالبات سر رسید شده و پرداخت دستمزد متعلقه به پیمانکار تاثیر بگذارد.
بند (الف) ماده 4- در هر قرارداد بر حسب شرایط شرکت / شرکت های ایرانی اکتشاف و تولید (Exploration&Production-E&P) که صلاحیت آن ها طبق ضوابط و شرایطی که وزارت نفت ابلاغ می کند، به تایید شرکت ملی نفت ایران میرسد، به عنوان شریک شرکت یا شرکت های معتبر نفتی خارجی حضور دارد/دارند و با حضور در فرآیند اجرای قرارداد، امکان انتقال و توسعه دانش فنی و مهارت های مدیریتی و مهندسی مخزن به آنها میسر میگردد. طرف دوم قرارداد موظف به ارایه برنامه انتقال و توسعه فناوری به عنوان بخشی از برنامه مالی عملیاتی سالانه می باشد. در هر قرارداد سیاست های اجرایی و اقدامات عملیاتی برای تحقق مفاد این بند باید به عنوان پیوست فناوری قرارداد آورده شود.
بند (ب) ماده 6- دستمزد پروژه (Fee)، به یکی از ارزهای مورد قبول بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تشخیص وزارت نفت برای هر بشکه نفت اضافی در میدان ها یا مخزن های نفتی و برای هر هزار فوت مکعب استاندارد گاز یا هر بشکه میعانات گازی اضافی در میدان ها یا مخزن های گازی میباشد. این دستمزد با توجه به بند (ث) ماده (3) این تصویبنامه، با هدف ایجاد انگیزه برای به کارگیری روش های بهینه در اکتشاف، توسعه، تولید و بهره برداری حسب شرایط هر طرح، به صورت تابعی از عواملی نظیر سطح توان تولید هر میدان یا مخزن و نیز رعایت ضرایب ریسک مناطق اکتشافی، شناور بوده و متناسب با قیمت های بین المللی نفت و میعانات گازی و نیز قیمت های منطقه یا قراردادی گاز به صورت نقدی یا تحویل محصول تعیین میشود و به قیمت روز از شروع تولید اولیه تا پایان دوره قرارداد پرداخت خواهد شد. این دستمزد (Fee)، یکی از مبانی اصلی تعیین شرکت برنده با رعایت قوانین و مقررات مربوط میباشد.
بند(ت) ماده 6- در طرف دوم قرارداد، هیچ یک از اشخاص طرف قرارداد مجاز به واگذاری (Assignment) تمام یا بخشی از سهم / سهام (انتقال حقوق و تعهدات) خود در قرارداد به اشخاص دیگر، بدون موافقت شرکت ملی نفت ایران نخواهند بود.
بند(ب) ماده 8- هزینه ها و شرح کار عملیات اکتشافی یا توصیفی، توسعه و بهره برداری، حسب مورد بر اساس برنامه مالی عملیاتی سالیانه مصوب جهت تحقق اهداف نهایی طرح متناسب با شرایط و رفتار مخزن با توافق طرفین قرارداد تعیین میشود.
بند(ت) ماده8- در هر قرارداد کارگروه مشترک مدیریت قرارداد تشکیل میشود که نظارت بر کلیه عملیات طرح را بر عهده داشته و تصمیمات فنی، مالی و حقوقی در چارچوب قرارداد، واگذاری پیمان های دست دوم و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه را اتخاذ مینماید. مسئولیت اجرای عملیات در چارچوب برنامه مالی عملیاتی مصوب بر عهده طرف دوم قرارداد میباشد. این کارگروه از تعداد مساوی نمایندگان طرف های اول و دوم قرارداد با حق رای مساوی تشکیل میگردد. تصمیمات این کارگروه به اتفاق آرا میباشد و باید به تایید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد.
بند (ث) ماده 8- تمام عملیات اجرایی طرف دوم در چارچوب برآورد کلی طرح و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه مصوب و با مسئولیت و ریسک وی به انجام می رسد. اجرای این عملیات پس از تصویب کارگروه مشترک مدیریت و تایید کارفرما، در چارچوب فرایندهای عملیاتی منضم به قرارداد و حسب مورد به شرکت های صاحب صلاحیت واگذار میشود. این نوع از قرارداد به لحاظ ماهیت آن سقف هزینه ثابت در هنگام انعقاد قرارداد نداشته و سقف باز هزینه های سرمایه ای (Open Capex) است و ارقام ابتدایی صرفاً جنبه برآوردی و پیش بینی دارد، هزینه های واقعی تایید شده براساس برنامه های مالی عملیاتی سالانه که منطبق با رفتار میدان و شرایط بازار مصوب میشود، به حساب طرح منظور میگردد.
بند(ج) ماده 8- انجام تمامی اقدامات مندرج در قرارداد (به جز مدیریت مجموعه پیمان و انجام مطالعات مهندسی مخزن) به پیمانکاران و سازندگان صاحب صلاحیت واگذار میگردد. انتخاب این پیمانکاران فرعی یا دست دوم طبق شیوه نامه ای که منضم به قرارداد است، توسط پیمانکار انجام و به ترتیب مقرر در بند (ت) همین ماده به تایید کارفرما میرسد.
ماده 10- نحوه بازپرداخت هزینه ها به شرح زیر میباشد:
الف- از زمان رسیدن میدان یا مخزن به تولید اولیه یا اضافی، به ترتیب توافق شده در مورد میدان ها یا مخزن های کشف شده و میدان ها یا مخزن های در حال تولید، بازپرداخت هزینه های مستقیم سرمایه ای، هزینه های غیرمستقیم و هزینه های تامین مالی قراردادی (حسب مورد) طبق دوره تعیین شده در قرارداد، محاسبه، تقسیط و باز پرداخت میشود.
ب- هزینه های بهره برداری و هزینه های غیرمستقیم دوره بهره برداری از شروع تولید اولیه به صورت جاری محاسبه و بازپرداخت میگردد. همچنین پرداخت دستمزد متعلقه به پیمانکار نیز طبق شرایط مندرج در قرارداد از همان زمان آغاز میشود.
پکلیه پرداخت های مندرج در بندهای (الف) و (ب) این ماده از محل منابع موضوع بند (پ) ماده (6) از محصولات یا عواید حاصل از تولیدات مخزن یا میدان موضوع قرارداد، به قیمت روز یا به صورت نقدی در سررسیدها به پیمانکار تحویل یا پرداخت میشود.
ماده 11- بهره برداری از طرح های قراردادهای موضوع این تصویب نامه مطابق بندهای زیر میباشد:
الف- از زمان شروع بهره برداری در مورد طرح های توسعه میدان های کشف شده یا به نتیجه رسیدن تولید اضافی ناشی از عملیات پیمانکار در طرح های بهبود (IOR / IGR) یا افزایش ضریب بازیافت (EOR / EGR)، تولید و بهره برداری از تاسیسات به نحوی که در قرارداد توافق میشود، با حفظ مسئولیت های طرف دوم قرارداد، توسط شرکتی ایرانی (که از نظر صلاحیت حرفه ای به تایید کارفرما میرسد)، انجام میگردد.
تبصره- در مورد میدان ها یا مخزن های در حال تولید و بهره برداری، در صورتی که طرف اول برای مرحله بهره برداری، انجام عملیات بهره برداری را با مشارکت یکی از شرکت های تابعه خود ضروری دانسته و این موضوع به تایید وزارت نفت نیز برسد، بین طرف دوم قرارداد و شرکت تابعه شرکت ملی نفت ایران یک موافقتنامه عملیاتی مشترک امضا میشود. این عملیات با حفظ مسئولیت پشتیبانی و نظارت کامل فنی، مالی، حقوقی و تخصصی طرف دوم قرارداد، همراه با تامین تجهیزات، قطعات و مواد مصرفی لازم توسط وی، به صورت مشترک انجام میشود. شرکت تابعه ذی ربط موظف است در بهره برداری از تاسیسات موضوع قرارداد، کلیه دستورالعمل های فنی، حرفه ای و برنامه های عملیاتی طرف دوم قرارداد را که به تایید شرکت ملی نفت ایران رسیده است، رعایت و اجرا نماید.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
1- در خصوص ایراد به بازپرداخت کسورات قانونی به پیمانکار با عنایت به اینکه شرکت های طرف قرارداد در تعیین قیمت پیشنهادی جهت ارائه خدمات مزبور، همچون سایر شرکت کنندگان در معاملات دولتی، همواره هزینه های یاد شده را در نظر گرفته و سپس مبادرت به ارائه پیشنهاد می نمایند و اینکه پرداخت های یاد شده به عنوان کمک به شرکت های طرف قرارداد مزبور تلقی نمی گردد. ضمن اینکه برابر ماده 15 مصوبه مورد شکایت بازپرداخت هزینه های طرف دوم قرارداد منوط به میزان موفقیت وی در تولید نفت و گاز میشود و از این جهت مغایرتی با ماده 71 قانون محاسبات ندارد.
2- ایراد دیگر مبنی بر «برنده مناقصه بر اساس تعیین حداقل قیمت» با توجه به اینکه در بند (ب) ماده 6 مصوبه حداقل قیمت درج نشده است لذا این ایراد صحیح نمیباشد. علاوه بر اینکه در بند (الف) ماده 2 قانون برگزاری مناقصات «کمترین قیمت مناسب» مورد توجه قرار گرفته است.
3- راجع به مغایرت مفاد مصوبه با قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مبنی بر سلب مالکیت و مدیریت انحصاری دولت نیز با عنایت به اینکه در بند (ث) ماده 11 تصریح گردیده منابع مذکور متعلق به جمهوری اسلامی ایران است لذا مغایرتی به نظر نمی رسد.
چنانچه ادعای مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی مطرح شده است نظریه شورای نگهبان نوشته شود:
با استحضار به اینکه در هر قرارداد شرایط شرعی رعایت میگردد بندهای (ل)، (م) ماده 1 و بندهای (ت)، (ث) و (ج) ماده 8 و نیز ماده 10 خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد.
نظریه تهیه کننده گزارش:
1- در خصوص ایراد شکات مبنی بر مغایرت مصوبه با انحصار مالکیت و حاکمیت دولت بر منابع نفتی با عنایت به اینکه اولاً در بند (ث) ماده 11 مصوبه تصریح شده است که «نفت، گاز، میعانات گازی و دیگر مواد موجود در مخازن موضوع قرارداد کلا متعلق به جمهوری اسلامی ایران است، همچنین اعمال حقوق مالکانه در خصوص نفت، گاز یا میعانات گازی و نیز هرگونه فرآورده جانبی حاصله از تولید بر عهده کارفرما میباشد.» که مطابق بند (ذ) ماده 1 مصوبه مزبور کارفرما شرکت ملی نفت ایران یا شرکت های وابسته به آن میباشند. بنابراین حاکمیت دولت ثابت بوده و مورد خدشه قرار نگرفته است. ثانیاً مطابق ماده 1 قانون نفت مصوب 1366 با اصلاحات بعدی امکان انجام تمام یا قسمتی از عملیات بالادستی و پآیین دستی نفت برابر موازین قانونی از طریق اشخاص حقیقی یا حقوقی در داخل یا خارج از کشور پیش بینی شده است. ثالثاً مطابق بند (الف) ماده 3 مصوبه مورد شکایت «اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر کلیه منابع و ذخایر نفت و گاز طبیعی کشور از طریق وزارت نفت به نمایندگی از طرف جمهوری اسلامی ایران» اعطا گردیده است. بنابراین مغایرتی در این زمینه به نظر نمی رسد.
2- در زمینه ایراد شکات به بازپرداخت غیرقانونی هزینه های غیر مستقیم به طرف دوم قرارداد، هرچند مطابق بند (ض) ماده 1 مصوبه و تبصره ذیل آن «هزینه های غیرمستقیم پرداخت شده توسط طرف دوم قرارداد به میزان موفقیت وی بازپرداخت خواهد شد» اما با توجه به اینکه اولاً مطابق بند (ض) ماده 1 شرکت های طرف قرارداد به تکالیف قانونی خود عمل کرده و مالیات، عوارض و گمرک را پرداخت می نمایند. ثانیاً ماهیت بازپرداخت هزینه های غیرمستقیم در قالب کمک و اعانه نبوده بلکه از مصادیق تسهیلات قراردادی است که به میزان موفقیت طرف دوم به وی پردخت میگردد. ثالثاً مطابق بند (الف) ماده 1 قانون ضوابط پرداخت کمک و یا اعانه به افراد و موسسات غیردولتی موضوع ماده 71 قانون محاسبات مصوب 1378 پرداخت کمک و یا اعانه به «فعالیت شخص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی، به تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی مربوط و یا مقام مجاز از طرف او، در زمینه اهداف و وظایف قانونی دستگاه بوده و یا نیل به اهداف و وظایف مذکور را تسریع و تسهیل نماید و در عین حال پرداخت کمک یا اعانه برای استمرار یا توسعه فعالیت شخص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی ضروری باشد» مجاز بوده و با توجه به آنکه طرف دوم قرارداد مطابق ماده 2 مصوبه مورد شکایت وظیفه اکتشاف، توسعه میدان و افزایش ضریب بازیافت در میدان را به عهده داشته و بازپرداخت نیز بر اساس تبصره بند (ض) ماده 1 مصوبه بر پایه اعلام مراجع قانونی دریافت کننده میباشد، لذا مغایرتی با ماده 71 قانون محاسبات عمومی به نظر نمی رسد.
3- در خصوص ایراد شکات به بند (ب) ماده 6 مصوبه نیز نظر به اینکه اولاً بند (الف) ماده 20 قانون برگزاری مناقصات صرفاً ناظر به کمترین قیمت نبوده بلکه ناظر بر «مناسب ترین قیمت» است. ثانیاً در ماده مورد شکایت تنها ملاک انتخاب برنده، حداقل دستمزد قرار نبوده بلکه یکی از مبانی اصلی اعلام برنده مناقصه مقرر شده است. ثالثاً در ماده مزبور علاوه بر معیار حداقل دستمزد در تعیین برنده، رعایت قوانین و مقررات مربوط نیز شرط گردیده است. لذا مغایرتی با بند (الف) ماده 20 قانون برگزاری مناقصات و بند 7 ماده 10 قانون جدید اساسنامه شرکت ملی نفت ایران به نظر نمی رسد.
4- در خصوص ایراد شکات به نادیده گرفته شدن نقش هیات عالی نظارت باید اشاره کرد هرچند مطابق بند 4 در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی مصوب 13/5/95 «وزارت نفت مکلف است ظرف 10 روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد در مصوبه مذکور، گزارش آن را جهت بررسی و ارزیابی به هیات عالی نظارت بر منابع نفتی (موضوع مواد 3 و 7 قانون اصلاح قانون نفت) ارایه نماید.» اما از آنجا که اثبات شیء نفی ماعدا نمی کند این حکم نافی اختیار هیات عالی نظارت بر منابع نفتی در نظارت پیشینی نبوده و بر این اساس بند 4 تصویبنامه فوق الاشعار مغایر بند 2 ماده 7 قانون نفت به نظر نمی رسد.
بنابر مراتب پیش گفته مفاد بند (ت) ماده 8 مصوبه که تصمیم گیری در مدیریت قرارداد را از انحصار دولت خارج نموده و آن را به کارگروه مشترک واگذار کرده است مغایر بند (ج) ماده 3 قانون نحوه اجرای اصل 44 قانون اساسی به نظر میرسد و بقیه موارد خلاف قانون و خارج از اختیار به نظر نمی رسد. تهیه کننده گزارش: غلامرضا مولابیگی
رای هیات تخصصی
اولاً قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 2562/102/96 مورخ 25/6/1396 و در رابطه با مغایرت مقررات مورد شکایت با موازین شرعی اعلام کرده است که: «با استحضار به اینکه در هر قرارداد شرایط شرعی رعایت میگردد، بندهای (ل)، (م) ماده 1 و بندهای (ت)، (ث) و (ج) ماده 8 و نیز ماده 10 خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد.» بنابراین، در اجرای حکم مقرر در تبصره ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، موجبی برای ابطال مقررات مورد شکایت از بعد شرعی وجود ندارد.
ثانیاً برمبنای بند «ث» ماده 11 تصویبنامه شماره 57225/ت53367 ه- مورخ 16/5/1395 هیات وزیران، «نفت، گاز یا میعانات گازی و دیگر مواد موجود در مخازن موضوع قرارداد کلاً متعلّق به جمهوری اسلامی ایران و نفت، گاز یا میعانات گازی و نیز هرگونه فرآورده جانبی حاصله از تولید کلاً متعلّق به کارفرما میباشد.» و مطابق بند «ذ» ماده 1 تصویبنامه فوق، شرکت ملّی نفت ایران یا شرکت های تابعه آن به نمایندگی از آن شرکت در تصویبنامه یادشده به عنوان کارفرما شناخته میشوند. از سوی دیگر، براساس بند «الف» ماده 3 تصویبنامه فوقالذکر، «اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر کلّیه منابع و ذخایر نفت و گاز طبیعی کشور از طریق وزارت نفت به نمایندگی از طرف جمهوری اسلامی ایران» از اصولی است که در تمامی قراردادهای موضوع این تصویبنامه حاکم میباشد. بنابراین، مقررات مورد شکایت مغایرتی با قوانین ناظر بر حاکمیت دولت جمهوری اسلامی ایران بر منابع نفتی ندارد.
ثالثاً براساس بند «الف» ماده 1 قانون ضوابط پرداخت کمک و یا اعانه به افراد و موسسات غیردولتی موضوع ماده (71) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1378، در صورتی که «فعالیت شخص حقیقی یا حقوقی غیردولتی، به تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی مربوط و یا مقام مجاز از طرف او، در زمینه اهداف و وظایف قانونی دستگاه بوده و یا نیل به اهداف و وظایف مذکور را تسریع و تسهیل نماید و در عین حال پرداخت کمک یا اعانه برای استمرار یا توسعه فعالیت شخص حقیقی یا حقوقی غیردولتی ضروری باشد»، پرداخت کمک و یا اعانه به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی از محل بودجه وزارتخانهها و موسسات و شرکتهای دولتی مجاز خواهد بود. با توجه به اینکه براساس ماده 2 تصویبنامه شماره 57225/ت 53367 ه- مورخ 16/5/1395 هیات وزیران، وظیفه اکتشاف، توسعه میدان و افزایش ضریب بازیافت در میدان برعهده طرف دوم قرارداد میباشد و مطابق بند «ض» ماده 1 تصویبنامه فوق، «هزینههای غیرمستقیم پرداخت شده توسط طرف دوم قرارداد به میزان موفقیت وی بازپرداخت خواهد شد»، بنابراین بازپرداخت هزینههای یاد شده برمبنای انجام تکالیف قانونی مقرر توسط شرکت های طرف قرارداد، انجام میگیرد و مغایرتی میان مقررات مورد شکایت و ماده 71 قانون محاسبات عمومی وجود ندارد.
رابعاً بند «الف» ماده 20 قانون برگزاری مناقصات صرفاً ناظر به کمترین قیمت نبوده، بلکه ناظر بر «مناسبترین قیمت» است و در ماده 6 تصویبنامه شماره 57225/ت53367 ه- مورخ 16/5/1395هیات وزیران، دستمزد پروژه تنها ملاک تعیین برنده مناقصه نمیباشد و رعایت قوانین و مقررات مربوط نیز شرط است. بنابراین بند «ب» ماده 6 تصویبنامه فوق مغایر با ماده 20 قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین و مقررات مورد استناد شکات نمیباشد.
خامساً در خصوص ایراد شکات به نادیده گرفته شدن نقش هیات عالی نظارت، هرچند مطابق بند 4 تصویبنامه شماره 57222/ت53367 ه- مورخ 13/5/1395، «وزارت نفت مکلّف است ظرف ده روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد در مصوبه مذکور، گزارش آن را جهت بررسی و ارزیابی به هیات عالی نظارت بر منابع نفتی (موضوع مواد 3 و 7 قانون اصلاح قانون نفت) ارائه نماید»، اما از آنجا که اثبات شیء نفی ماعدا نمیکند، این حکم نافی اختیار هیات عالی نظارت بر منابع نفتی در نظارت پیشینی نبوده و بر این اساس بند 4 تصویبنامه یادشده مغایرتی با بند 2 ماده 7 قانون نفت ندارد.
بنا به مراتب، مقررات مورد شکایت از تصویبنامه شماره 57222/ت53367 ه- مورخ 13/5/1395 در خصوص شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز و تصویبنامه شماره 57225/ت53367 ه- مورخ 16/5/1395 در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی مغایرتی با قوانین مورد استناد شکات نداشته، لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی - رئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری