کلاسه پرونده: 62/172 - 65/2
شماره دادنامه: 248 و 249
تاریخ رای: سه شنبه 21 اسفند 1369
شاکی: آقای ابوالقاسم مهاجری و شرکت سفرمن
موضوع: آییننامه تاسیس و نظارت بر دفاتر مسافرتی و جهانگردی
مقدمه: شکات طی دادخواست و لوایح تکمیلی آن اعلام داشته اند 1 - قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 1365/12/12 مجلس شورای اسلامی اهداف آن وزارت را در مواد اول و دوم در - 22 بند احصاء نموده است که بندهای 6 و 11 و 18 و 30 قانون مذکور، ناظر به تاسیس و نظارت و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و جهانگردی است، لکن قبل از قانون فوق، به تاریخ 26/9/62 به پیشنهاد وزارت ارشاد اسلامی، به استناد بندهای ش. و. ع ماده یک و به تجویز ماده 6 قانون تاسیس وزارت اطلاعات و جهانگردی که به موجب مصوبه 7/3/58 شورای انقلاب و ماده 3 قانون مصوب 12/12/75 مجلس شورای اسلامی به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تغییر یافته است. آییننامه تاسیس و نظارت بر دفاتر مسافرتی و جهانگردی به تصویب هیات وزیران رسیده، و برابر ماده 21 آن، آییننامه تاسیس و نظارت بر آژانسهای مسافرتی و جهانگردی مصوب 14/3/58 هیات وزیران دولت موقت جمهوری اسلامی ایران و سایر آییننامه های مغایر آن، لغو و از درجه اعتبار ساقط گردیده است و آییننامه مصوب 26/9/62 مورد عمل وزارت ارشاد اسلامی بوده.2 - موارد اعتراض:الف. قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 12/12/65 مجلس شورای اسلامی ناسخ ضمنی قانون تاسیس وزارت اطلاعات و، جهانگردی میباشد لذا آییننامه مصوبه 26/9/62 مورد اعتراض که بر طبق بند ش. و. ع ماده یک و دو ماده 6 قانون منسوخه تصویب و مورد عمل وزارت ارشاد اسلامی میباشد بنا به اصول کلی حقوقی فاقد اعتبار میباشد.
ب. صلاحیت وزارت ارشاد اسلامی، به طوری که مصرحاً در بند 18 ماده یک قانون مقرر گردیده، برنامه ریزی و اصلاح و تکمیل تاسیسات جهانگردی و صدور اجازه و نیز نظارت در تاسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی و سیاحت و زیارت و درجه بندی و نرخ گذاری این تاسیسات با همکاری سازمانهای ذیربط محصور شده است. ج. در تبصره 2 ذیل بند 30 ماده 2 قانون مقرر شده است، هریک ازموارد ماده 2 در صورتی که انحلال هر مرکز موسسه. مجتمع. کانون. چاپخانه و یا انجمن مکتسبه اشخاص مربوط باشد و افراد ذینفع شاکی باشند، انحلال منوط به حکم دادگاه صالح خواهد بود. 3. با دقت در امر قانونگذار نتایج استنباط میگردد. الف. وزارت ارشاد اسلامی صرفاً به بندهای 15 - 16 - 17 - 22 و 23 صلاحیت صدور اجازه تاسیس و انحلال و نظارت دارد، که آنهم برابر تبصره 2 فوق الذکر انحلال آنها مقید به حکم دادگاه صالح شده است، و منحصراً در این موارد حق تدوین آییننامه اجرایی را دارا است.ب. در مورد بند 18 ناظر به فعالیت تاسیسات جهانگردی و نظارت در تاسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی و سیاحت و زیارت میباشد، به پیروی از اصول 22 و 28 قانون اساسی نه تنها وزارت ارشاد اسلامی مجاز در تدوین و تنظیم آییننامه نگردیده، بلکه به علت آنکه در ارتباط با حقوق مکتسبه اشخاص و کسب کارکنان میباشد، علاوه بر آنکه اشاره به همکاری با سازمان مربوط شده است لغو پروانه و انحلال آنها از حدود صلاحیت وزارت ارشاد اسلامی خارج گردیده است، در حالی که اعتراض اینجانبان به آییننامه مصوب 26/9/62 مطرح و به رای قطعی منتهی نگردیده است. آییننامه جدیدی در تاریخ 27/12/68 بنا به پیشنهاد وزارت ارشاد اسلامی به استناد به اصل 138 قانون اساسی به تصویب هیات وزیران رسیده است. اصولاً در تبصره ذیل بند 30 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 12/12/65 مجلس شورای اسلامی، انحلال موسساتی که در بندهای 15 -16 -17- 22 و 23 قانون قید گردیده به علت ارتباط با حقوق مکتسبه اشخاص و شکایت ذینفع منوط به حکم دادگاه صالحه شده اس، از مفهوم مخالف این تبصره و تلقین آن با بندهای 20 و 21 ماده 2 قانون چنین استنباط میگردد که در هر مورد دخالت وزارت ارشاد برنامه ریزی و صدور اجازه فعالیت موسسات مندرج در قانون و یا انحلال آن مورد نظر قانونگذار بوده است، تدوین و تنظیم آییننامه مربوطه نیز در همان بند از قانون تذکر داده شده است، و در نتیجه گرفته میشود سکوت قانونگذار در مورد بند 18 دلالت بر این دارد که وظیفه وزارت ارشاد اسلامی در نظارت بر تاسیس دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی از نظر درجه بندی و نرخگذاری این تاسیسات با همکاری سازمانهای ذیربط خلاصه میگردد علاوه بر مقدمه فوق، موارد زیر نیز محل ایراد و اعتراض میباشد:
الف - در مواد 1 و 4 آییننامه معترض عنه پیش بینی گردیده که تاسیس دفاتر خدمات مسافرتی صرفاً به تاسیس شرکت حقوقی گردیده و به این کیفیت برخلاف اصل 28 قانون اساسی، حق آزادی افراد حقیقی را در انتخاب شغل مذکور ساقط نموده است. ب. تبصره ذیل 2 آییننامه صریحاً اعلام نموده که صدور پروانه، جهت فعالیت موضوع بند 1 و 2 ماده 1 منوط به اجاره نامه فعالیت از سازمان هواپیمایی کشوری، بر طبق ماده 18 قانون مصوب 1328 میباشد دراین صورت این ابهام در آییننامه وجود دارد که اگر مقام صالح طبق قانون سازمان هواپیمایی کشوری میباشد، وضع ماده 2 را چگونه می توان تفسیر و تغییر کرد، به نظر مدیر میرسد تبصره مزبور ناسخ ماده 2 بوده، و در صورت اجرای آن، دور تسلسل بوجود خواهد آمد.ج. در بند 1 ماده 3 یکی از شروط تعلق صد در صد سرمایه به اتباع ایرانی ذکر شده حال اگر صاحب سهمی فوت کند، یکی از ورثه او تبعه کشور خارجی باشد، چنین وارثی از ارث محروم میگردد یا اینکه طبق ماده 7 آییننامه چون یکی از شرایط آییننامه از دست داده شده دفتر خدمات مسافرتی باید به صورت تعلیق درآمده و یا پروانه دفتر لغو گردد و به این کیفیت حقوق مکتسبه اشخاص تضییع گردد. در بند شرط سپردن ضمانت نامه بانکی به منظور حسن انجام کار قید شده، و در ماده 15 آییننامه مقرر شده در صورت وارد شدن خسارت به اشخاص حقیقی و حقوقی مبلغ محکوم به موجب حکم دادگاه ذیصلاح از محل ضمانت، نامه مذکور دریافت خواهد شد. در این خصوص معلوم نیست اگر موسسه ای به افرادی محکومیت مالی پیدا کند اولاً چرا باید قبلاً برای چنین محکومیت احتمالی تضمین بسپارد و ثانیاً وزارت ارشاد اسلامی طبق کدام مجوز قانونی خود را موظف به جبران خسارت در قبال اشخاص از محل سپرده نموده است مگر قانون وزارت ارشاد اسلامی متعهد اجرای احکام دادگاهها میباشد این تبصره و تبصره های ذیل بند 3 ماده 3 خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در تنظیم آییننامه نویسی و مخالف قانون اساسی و سایر قوانین است اگر مدیر عامل دفتر خدمات مسافرتی مسئولیت مستقیم اجرای مفاد آییننامه را طبق ماده 14 آییننامه عهده دار میباشد، شرایط مندرج در ماده 5 آییننامه برای مدیره عامل و رئیس اعضا هیات مدیره شرکت که مغایر با قانون تجارت میباشد مفهومی میتواند داشته باشد و ماده 7 آییننامه که مقرر داشته هرگاه یکی از شرایط مندرج در آییننامه به تشخیص کمیته فنی از مدیران شرکت سلب شود بدواً فعالیت شرکت به مدت 3 ماه تعلیق و پس از پایان مدت پروانه لغو میشود، آیا مغایر با قوانین و از حدود اختیارات قوه مجریه خارج نمیباشد؟ ه- ممنوعیت افرادی که بعد از بهمن ماه 57 بر اثر اعمال آییننامه منسوخه مصوبه 26/9/62 و یا بهرعلتی صدور حکم از، مراجع ذیصلاح پروانه آنان لغو گردیده، در احراز از سمت مدیریت در شرکتهای مسافرتی در صورتی که به محرومیت از حقوق اجتماعی محکوم نشده باشند، مغایر با ماده 14 مجازات اسلامی است. و مجازات های مندرج در بند 4 ماده 8 بدون تجویز قانونگذار از صلاحیت کمیته ای که اعضاء آن کارمندان قوه مجریه میباشند، خارج و مغایر اصول 34 و 156 قانون اساسی است. ز - محرمانه بودن مذاکرات و تصمیمات فنی مندرج در تبصره 2 ماده 8 مغایر با اصول 165 و 25 قانون اساسی است. ح. مفاد ماده 12 آییننامه در تعلیق و لغو پروانه شرکت در صورت تغییر در امور مربوط به مدیریت سهام شرکا، محل و نام دفاتر خدمات مسافرتی صریحاً با قانون تجارت مغایر دارد. اینک با عنایت به موارد فوق و عدم جواز قانونی در تشکیل کمیته فنی و کمیته عالی و با توجه به تبصره 2 ذیل ماده 2 قانون آییننامه مصوبه طبق اصل 138 قانون اساسی با متن و روح قوانین مخالف است و با توجه به ماده 18 قانون هواپیمایی و آییننامه حمل و نقل هوایی تقاضای ابطال آییننامه را مینماید اداره کل حقوقی ریاست جمهوری در پاسخ به شکایت مزبور، طی نامه شماره 140390 - 20/11/69 ضمن ارسال تصویر نامه شماره 114/83 مورخ 3/6/69 وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، اعلام داشته است. 1. ایراد راجع به عدم پیش بینی تدوین آییننامه اجرایی در بند 18 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، با توجه به اصل 138 قانون اساسی وارد نیست، زیرا مطابق این اصل دولت میتواند علاوه بر مواردی که تدوین آییننامه اجرایی درقوانین منظوره شده برای تامین اجرای قانون تنظیم سازمانها اداری به وضع تصویبنامه بپردازد، و تامین اجرای بند 18 ماده 2 قانون مذکور، یکی از مصادیق اصل 138 میباشد تا از این طریق نحوه صدور اجازه نامه و چگونگی نظارت بردفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی مشخص شود. 2. صدور اجازه نامه توسط سازمان هواپیمایی کشوری، موضوع تبصره ماده 2 آییننامه مغایرتی با صدور پروانه توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به استناد به مواد 1 و2 آییننامه ندارد زیرا فعالیت دفاتر خدمت مسافرتی و جهانگردی همانگونه که عنوان دفاتر خدمت مسافرتی و جهانگردی دلالت و بند 2 ماده یک آییننامه صراحت دارد، منحصر به ترابری هوایی نبوده، بلکه دفاتر مزبور در سایر خدمات جهانگردی و تنظیم برنامه مسافرت نیز دخالت دارند، چنانکه صنفی مشمول قانون نظام صنفی نیز در صورتی که مشاغل فنی داشته باشند، باید به استناد تبصره 2 ماده 35 قانون نظام صنفی مصوب 1359 پروانه اشتغال نیز از دستگاه مربوطه، اخذ و سپس پروانه صنفی ایشان صادر گردد. 3. مطابق بند 18 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 1365 از جمله وظایف وزارت مزبور صدور اجازه و نظارت برتاسیس و اداره دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی است و اعمال این وظیفه مستلزم آن است که دفاتری مجاز به فعالیت در خدمت مسافرتی و جهانگردی باشند که از وزارت مزبور اجازه نامه دریافت نمایند، نظارت آن فعالیت نمایند. بدیهی است حق مکتسب در موردی قابل استناد است که قانونگذار حکم مغایری نداده باشد، کما اینکه با توجه به اصل 45 قانون اساسی مالکیت افراد بر معادن و انفال زائل شده، تمسک به حق مکتسب در برابر اصل 45 مسموع نیست، از طرفی وزارت مزبور همانگونه که میتواند براساس اطلاق قانون اجازه نامه موقت صادر نماید، میتواند اعتبار اجازه نامه را مقید به شروطی نماید که در صورت زوال اجاره نامه را معلق و لغو نماید و در این موارد حق از ابتدا مقید و مشروط است خصوصاً که در ماده 18 قانون هواپیمایی لغو اجازه نامه فعالیت در امور هواپیمایی از اختیارات سازمان هواپیمایی منظور شده و بهمین جهت در قسمت اخیر تبصره ماده 2 آییننامه مقرر شده، چنانچه سازمان هواپیمایی کشوری براساس ماده 18 تصمیمی اتخاذ نموده، پروانه نیز به تبع آن اصلاح خواهد شد. 4 - در مورد تغایر بند 6 ماده 5 آییننامه با ماده 14 قانون راجع به مجازات اسلامی، قطع نظر از اینکه ماده اخیر الذکر ناظر به مجازاتهای تکمیلی است و ارتباطی بمواردی که جرائم موضوع قانون تعزیرات تحقق نیافته، ندارد اصولاً چنانچه اشتغال در دفاتر مورد بحث برای هر شخصی مجاز بوده موکول نمودن آن به دریافت اجازه نامه موضوع قانون هواپیمایی و قانون وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مورد نداشت. اضافه مینماید اصولاً در مواردی قانون گزار تصدی شغلی را منوط به اخذ اجازه مینماید که صدور اجازه مستلزم بررسی و احراز از شرایط شغل بوده است و بند 18 ماده 2 قانون وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی هم ناظر به این معناست. 5 - در مورد مغایرت ماده 13 آییننامه با قانون تجارت با توجه به این که هرگونه تغییر در امور مربوط به مدیریت سهام شرکاء محل و نام شرکت ممکن است موجب زوال شرایط و اوصاف پیش بینی شده در آییننامه گردد، لذا لزوم اطلاع و موافقت کتبی کمیته فنی در ماده 13 ضروری تشخیص داده شده است، طبعاً انجام امور، فوق بعد از اخذ کمیته فنی با رعایت مفاد قانون تجارت و قانون آییننامه ثبت شرکت ها، انجام خواهد پذیرفت 6. در خصوص تغیر ماده 14 آییننامه با قانون تجارت با عنایت به اینکه در ماده مزبور مسئولیت هیات مدیره در اجرای صحیح مفاد آییننامه و دستورالعمل های مراجع ذی صلاح نفی نگردیده، بلکه مسئولیت مستقیم امور مذکور به عهده مدیر عامل گذاشته شده است، لذا از این جهت نیز هیچگونه مغایرتی با قانون تجارت ملاحظه نمی گردد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست آیت الله موسوی تبریزی و با حضور روسای بدوی و روساء و مستشاران شعب تجدید نظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره به اتفاق آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
الف - نظر به اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که قسمتی از آن به شرح زیر عیناً نقل میشود علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آییننامه های اجرایی قوانین میشود هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداره به وضع تصویب نامه و آییننامه بپردازد، هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آییننامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد … بنابراین هیات وزیران و هریک از وزراء علاوه بر تدوین و وضع آییننامه ها و تصویب نامه های اجرایی حق و اختیار تدوین و تصویب آییننامه های مستقل در ارتباط با وظایف سازمان ها اجرایی تحت نظر خود و منطبق با متن و روح قوانین و مصوبات هیات وزیران را دارند و ایراد شکات در این زمینه مردود و غیر وارد اعلام میگردد. ب - مواد 1 و 4 آییننامه تاسیس و نظارت بر دفاتر مسافرتی و جهانگردی مصوب جلسه 68/12/27 هیات وزیران از لحاظ تخصیص تاسیس هرنوع دفتر خدمات مسافرتی و جهانگردی به اشخاص حقوقی و این که صرفاً اشخاص را از طریق ایجاد شرکت شخصیت حقوقی صالح جهت تاسیس دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی می داند و بدون دلیل قانونی و ضمناً اشخاص حقوقی را از این امر منع نموده با صراحت اصل 28 قانون اساسی، مغایر و معارض است ج - اطلاق آن بخش از ماده 13 آییننامه که تحصیل موافقت کتبی کمیته فنی در مورد انجام هرگونه تغییر در سهام و قبل از به ثبت رساندن را ضروری می داند به اعتبار این که فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی به صورت شرکت و شخصیت حقوقی پیش بینی شده و تشکیل شرکت تابع ضوابط مندرج در قانون تجارت است و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی حفظ حق نظارت دارد، این امر متغیر ماهیت تجاری بودن شرکت نمی تواند باشد، خلاف قانون شناخته شد. د -تبصره ذیل ماده 2 و بند 1 از ماده 3 و بند 2 و ماده 3 و تبصره های ذیل ماده 3 و ماده 5 بندهای شش گانه آن و ماده 7 و بند 4 از ماده 8 و تبصره 2 ماده 8 و ماده 20 آییننامه مورد شکات خلاف قانون شناخته نشد بنابراین و مستنداً به ماده 75 قانون دیوان عدالت اداری، حکم ابطال آن قسمت از مواد 1 و 4 که تاسیس دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی را فقط توسط اشخاص حقوقی و شرکت ها مجاز می داند و بخشی از ماده 13 که مربوط به تحصیل موافقت کتبی کمیته فنی در خصوص تغییر در سهام دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی است، صادر و اعلام میگردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - سید ابوالفضل موسوی تبریزی