هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع / 96/1255 شماره دادنامه: 9809970906010022 تاریخ: 14/2/98
شاکی: آقای حامد دهقان
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 تصویبنامه شماره 97477/ت 51252 مصوب 26/8/1393
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: براساس موازین قانونی ذیل دولت مکلّف به اعمال نظارت بر فروش و قیمتگذاری کالاها و خدمات میباشد: 1. به موجب ماده 50 قانون نحوه اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387: «افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی که به عرضه جزئی (خرده فروشی) کالاها یا خدمات میپردازند، از شمول این فصل (ضوابط تسهیل رقابت و منع انحصار) مستثنی هستند.» همچنین براساس تبصره ماده 62 قانون مذکور: «تخلّفات موضوع فصل هشتم قانون نظام صنفی چنانچه موجب اخلال در رقابت باشد، مطابق مقررات این قانون رسیدگی خواهد شد.» 2. براساس بند 4 ماده 7 اساسنامه قانونی سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان، بررسی و تعیین و تعدیل و کنترل قیمت انواع خدمات و محصولات تولیدی اعم از کشاورزی صنعتی و معدنی و همچنین بررسیهای لازمه در جهت کنترل قیمت کالاهای وارداتی در سطح عمده فروشی و خرده فروشی از وظایف سازمان فوق است. 3. مطابق ماده 51 قانون نظام صنفی، کمیسیون نظارت مکلّف است نرخ کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانهای و ضروری را که هیات عالی نظارت قیمتگذاری آنها را لازم تشخیص میدهد، براساس دستورالعمل قیمتگذاری آن هیات برای مدت معین تعیین کند و به اتاق اصناف ذیربط اعلام دارد. نرخ کالاها و خدماتی که از طرف مجلس شورای اسلامی، دولت یا شورای اقتصاد تعیین میشود، برای کمیسیون لازمالرعایه است. 4. به موجب ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب 1373 با توجه به ضرورت نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و لزوم هماهنگی مراجع قیمتگذاری و توزیع کالا و اجرای مقررات و ضوابط مربوط به آن کلّیه امور تعزیرات حکومتی بخش دولتی و غیر دولتی اعم از امور بازرسی و نظارت، رسیدگی و صدور حکم قطعی و اجرای آن به دولت (قوه مجریه) محول میگردد، تا براساس جرایم و مجازاتهای مقرر در قانون تعزیرات حکومتی مصوب 23/12/1367 اقدام نماید.بنا به مراتب فوق، بند 6 تصویبنامه مورد شکایت که براساس آن قیمتگذاری نان در نانواییهای مصرف کننده آرد غیریارانهای از شمول نظارت دولت خارج شده، مغایر با موازین قانونی فوقالذکر است.
متن مقرره مورد شکایت: 6- در جهت بهبود کیفیت نان و ایجاد رقابت سالم بین واحدهای نانوایی سنتی، آزادپز، فانتزی، نان صنعتی، حجیم و نیمه حجیم حداقل بیست درصد از مجموع آرد مصارف نانوایی با قیمت غیریارانهای اختصاص خواهد یافت. قیمت فروش نان این واحدها، با هدف رقابت و ارتقای کیفیت از شمول قیمتگذاری مستثنی است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 68273/35270 مورخ 24/5/1397 مواردی را به شرح زیر در پاسخ به دادخواست شاکی مطرح کرده است:
1. به موجب ماده 4 قانون هدفمند کردن یارانهها مصوب 1388: «دولت موظّف است به تدریج تا پایان برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، نسبت به هدفمند کردن یارانه گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی (مسافری) اقدام نماید.» همچنین براساس ماده 5 همین قانون: «دولت موظّف است یارانه آرد و نان را به میزانی که در لایحه بودجه سالیانه مشخص میشود با روشهای مناسب در اختیار مصرف کنندگان متقاضی قرار دهد.» علاوه بر این در خصوص نان صنعتی نیز در مواد 6 و 8 همان قانون دولت موظّف گردیده است سیاستهای تشویقی و حمایتی لازم را برای ایجاد و گسترش واحدهای تولید نان صنعتی اتّخاذ نماید. با توجه به صلاحیتهای قانونی مذکور، هیات وزیران به موجب بند 6 تصویبنامه مورد شکایت به منظور بهبود کیفیت نان و ایجاد رقابت سالم بین واحدهای مختلف نانوایی مقرر داشته است که حداقل بیست درصد از مجموع آرد مصارف نانوایی با قیمت یارانهای اختصاص یابد و با توجه به اینکه آرد مذکور از یارانه دولتی بهرهمند نمیباشد، لذا قیمت فروش نان این واحدها از شمول قیمتگذاری مستثنی میگردد. 2. ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند 6 تصویبنامه مورد شکایت با بند 4 ماده 7 اساسنامه قانونی سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان مصوب 1358 شورای انقلاب صحیح نمیباشد. زیرا در بند «ب» همان تصویبنامه تعیین قیمت فروش آرد و نان در سطح استان براساس مبانی ابلاغی سازمان موصوف و در سقف افزایش موضوع بند 4 تصویبنامه (با توجه به صلاحیت مقرر در تبصره 3 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی) تعیین شده است. 3. اشاره شاکی به ماده 50 قانون نحوه اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی، دایر بر خروج افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی از شمول مقررات فصل نهم این قانون (در خصوص تسهیل رقابت و منع انحصار) صحیح نیست. زیرا با توجه به تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی: «صنوفی که قانون خاص دارند، از شمول این قانون مستثنی میباشند. قانون خاص قانونی است که براساس آن نحوه صدور مجوز فعالیت، تنظیم و تنسیق امور واحدهای ذیربط، نظارت، بازرسی و رسیدگی به تخلّفات افراد و واحدهای تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معین میشود.» و از همین رو، با توجه به اینکه نحوه صدور مجوز و چگونگی فعالیت در صنف نانوایی و همچنین رسیدگی به تخلّفات مربوط به آن به موجب لایحه قانونی تشکیل شورای آرد و نان مصوب شورای انقلاب و همچنین آییننامه تعزیرات حکومتی گندم، آرد و نان مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین گردیده است؛ لذا صنف نانوایی مشمول قانون نظام صنفی کشور نمیباشد و از این جهت استدلال شاکی محل تامل است. علاوه بر این محتوای مقررات فصل نهم قانون نحوه اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی که مربوط به مواردی نظیر جلوگیری از تبانی و اخلال در رقابت، ایجاد شورای رقابت به منظور رسیدگی به تخلّفات و جرایم و... میباشد، به معنای نفی پذیرش اصل رقابت و جلوگیری از ایجاد انحصار در سایر صنوف ارائهدهنده کالاها و خدمات نمیباشد.
نظریه تهیه کننده گزارش: به موجب ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب 1373، بر ضرورت نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و لزوم هماهنگی مراجع قیمتگذاری و توزیع کالا و اجرای مقررات و ضوابط مربوط به آن تاکید شده است و مطابق تبصره 3 این ماده واحده، برای وصول به اهداف مقرر در این قانون دولت میتواند در موارد لزوم تصمیمات مراجع قیمتگذاری و تعیین شبکههای توزیع را هماهنگ و اصلاح نماید. در چارچوب اختیارات حاصله از تبصره فوق، دولت ضوابطی را در راستای قیمتگذاری کالاها و خدمات تصویب و ابلاغ کرده است که تصویبنامه مورد شکایت نیز از مصادیق آن میباشد. به طور کلّی، مدعای شاکی این است که دولت براساس موازین قانونی مختلف مکلّف به اعمال نظارت بر قیمتگذاری و فروش کالاها و خدمات بوده و با توجه به اینکه به موجب بند 6 تصویبنامه مورد شکایت، فروش نان در نانواییهای استفاده کننده از آرد غیریارانهای از شمول قیمتگذاری مستثنی شده، بنابراین، این بند از تصویبنامه فوق مغایر با موازین قانونی یاد شده و تکلیف دولت در خصوص نظارت بر قیمتگذاری کالاها و خدمات میباشد. در خصوص ادعای شاکی توجه به چند محور ذیل ضروری است که محور نخست در خصوص اختیارات دولت برای وضع تصویبنامه مورد شکایت و محور دوم در رابطه با عدم مغایرت این تصویبنامه با موازین قانونی مورد استناد توسط شاکی است:
محور اول: به موجب ماده 21 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393: «به منظور تنظیم مناسب بازار، افزایش سطح رقابت، ارتقای بهرهوری شبکه توزیع و شفافسازی فرآیند توزیع کالا و خدمات، دولت مکلّف است با رعایت قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، قیمتگذاری را به کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانهای و ضروری محدود کند.» در بند 6 از تصویبنامه مورد شکایت مقرر شده است که حداقل بیست درصد از مجموع آرد مورد استفاده نانواییها با قیمت غیریارانهای اختصاص یافته و قیمت فروش نان این واحدها از شمول قیمتگذاری مستثنی میشود و با توجه به اینکه قیمتگذاری نانهای تهیه شده در نانواییهای استفاده کننده از آرد غیریارانهای از شمول قیمتگذاری مستثنی شده و دولت به تکلیف خود در خصوص قیمتگذاری کالاها و خدمات یارانهای و از جمله نانهای تهیه شده با آرد یارانهای همچنان عمل میکند، وضع این بند از تصویبنامه فوق را باید در راستای اختیارات دولت و در جهت اجرای مفاد ماده 21 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) ارزیابی نمود.
محور دوم: بند 6 تصویبنامه مورد شکایت مغایرتی با موازین قانونی مورد ادعای شاکی ندارد. در این بخش، ادعای مغایرت این بند را با موازین قانونی ذکر شده توسط شاکی بررسی میکنیم: 1. براساس ماده 50 قانون نحوه اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387، افراد صنفیِ مشمول قانون نظام صنفی از شمول مقررات نهم این قانون (فصل مربوط به ضوابط تسهیل رقابت و منع انحصار) مستثنی شدهاند. در این رابطه قبل از هرچیز اشاره به این موضوع ضروری است که نانواییها برخلاف ادعای طرف شکایت (معاون امور حقوقی دولت) مشمول قانون نظام صنفی هستند و وجود اتحادیههای نانوایان در سراسر کشور، صدور «ضوابط عمومی و اختصاصی صدور پروانه کسب نانوایی در اجرای ماده 13 قانون نظام صنفی» توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت و ابلاغ نرخ انواع نان توسط اتاق اصناف ایران در تاریخ 30/8/1396 مواردی هستند که همگی موید شمول قانون نظام صنفی بر نانواییها میباشند. با این حال، برخلاف ادعای شاکی، مستثنی شدن افراد صنفیِ مشمول قانون نظام صنفی از مقررات فصل نهم قانون نحوه اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387، از قضا موید عدم مغایرت حکم مقرر در تصویبنامه مورد شکایت با این قانون است. زیرا براساس بند «ب» ماده 45 قانون نحوه اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی (که در فصل نهم این قانون قرار دارد)، قیمتگذاریهای مبتنی بر تبعیض مشمول حکم ممنوعیت قرار گرفتهاند که با توجه به مستثنی شدن افراد صنفی (مانند صنف نانواییها) از احکام فصل نهم این قانون و از جمله حکم مقرر در ماده 45 آن، این امر به معنای آن است که قیمتگذاری متفاوت محصولات واحدهای صنفی مانند نانواییها اصولاً مشمول عنوان قیمتگذاری تبعیضآمیز نبوده و نانواییها (به ویژه در فرضی که از آرد یارانهای استفاده نمیکنند) مکلّف به عرضه کالاهای خود با نرخ یکسان نیستند و شرایط رقابت در بازار آزاد از جمله نوع مواد اولیه به کار رفته در تولید محصول و کیفیت متفاوت محصولات نیز ایجاب میکند که تفاوت در قیمت کالاها و خدمات ارائه شده توسط واحدهای صنفی پذیرفته شود. 2. براساس بند 4 ماده 7 اساسنامه قانونی سازمان حمایت از مصرف کنندگان و تولیدکنندگان، بررسی و تعیین و تعدیل و کنترل قیمت انواع خدمات و محصولات تولیدی اعم از کشاورزی، صنعتی و معدنی و همچنین بررسیهای لازمه در جهت کنترل قیمت کالاهای وارداتی در سطح عمده فروشی و خرده فروشی از وظایف سازمان فوق است. با این حال، برخلاف ادعای شاکی، بند 6 تصویبنامه مورد شکایت نافی صلاحیت نظارتی سازمان حمایت از حقوق مصرفکنندگان و تولیدکنندگان نیست. زیرا در بند «ب» این تصویبنامه بر قیمتگذاری آرد و نان براساس مبانی ابلاغی سازمان حمایت از حقوق مصرفکنندگان و تولیدکنندگان تاکید شده و شاکی نیز ضابطه یا دستورالعملی را که توسط سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان صادر شده و مقرره مورد شکایت با آن مغایر باشد، در دادخواست خود مورد اشاره قرار نداده است و با توجه به صلاحیت عام دولت برای قیمتگذاری کالاها و خدمات که در تبصره 3 قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی تعیین شده، اشاره به صلاحیت سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان در خصوص «بررسی و تعیین و تعدیل و کنترل قیمت انواع خدمات و محصولات تولیدی اعم از کشاورزی، صنعتی و معدنی» تاثیری در اثبات ادعای شاکی مبنی بر خلاف قانون بودن مقرره مورد شکایت ندارد. 3. مقرره مورد شکایت با ماده 51 قانون نظام صنفی نیز مغایرت ندارد. زیرا به موجب این ماده: «کمیسیون نظارت مکلّف است نرخ کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانهای و ضروری را که هیات عالی نظارت قیمتگذاری آنها را لازم تشخیص میدهد، براساس دستورالعمل قیمتگذاری آن هیات برای مدت معین تعیین کند و به اتاق اصناف ذیربط اعلام دارد.» حکم مقرر در این ماده در رابطه با کالاهای اساسی یارانهای بوده و در راستای اجرای حکم مقرر در این ماده، «دستورالعمل نرخگذاری کالاها و خدمات صنفی» توسط هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی ابلاغ شده و به موجب این دستورالعمل، نان از جمله کالاها و خدمات صنفی اولویت یک میباشد که نرخگذاری نهایی آن توسط کمیسیون نظارت شهرستان صورت میگیرد و مقرره مورد شکایت هم حکمی مغایر با این ساز و کار را بیان نکرده است. 4. به موجب ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب 1373: «با توجه به ضرورت نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و لزوم هماهنگی مراجع قیمتگذاری و توزیع کالا و اجرای مقررات و ضوابط مربوط به آن، کلّیه امور تعزیرات حکومتی بخش دولتی و غیردولتی اعم از امور بازرسی و نظارت، رسیدگی و صدور حکم قطعی و اجرای آن به دولت (قوه مجریه) محول میگردد تا براساس جرایم و مجازاتهای مقرر در قانون تعزیرات حکومتی مصوب 23/12/1367 اقدام نماید.» این ماده نیز در تایید اختیارات دولت در قیمتگذاری کالاها و خدمات و صلاحیت هیات وزیران برای وضع تصویبنامه مورد شکایت است و تصویبنامه فوق مغایرتی با آن ندارد. تهیه کننده گزارش: جواد سپهری کیا
رای هیات تخصصی
با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، اولاً به موجب ماده 21 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393: «به منظور تنظیم مناسب بازار، افزایش سطح رقابت، ارتقای بهرهوری شبکه توزیع و شفافسازی فرآیند توزیع کالا و خدمات، دولت مکلّف است با رعایت قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، قیمتگذاری را به کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانهای و ضروری محدود کند.» و در بند 6 از تصویبنامه مورد شکایت مقرر شده است که حداقل بیست درصد از مجموع آرد مورد استفاده نانواییها با قیمت غیریارانهای اختصاص یافته و قیمت فروش نان این واحدها از شمول قیمتگذاری مستثنی میشود، با توجه به اینکه قیمتگذاری نان های تهیه شده در نانواییهای استفادهکننده از آرد غیریارانهای از شمول قیمتگذاری مستثنی شده و دولت به تکلیف خود در خصوص قیمتگذاری کالاها و خدمات یارانهای و از جمله نان های تهیه شده با آرد یارانهای همچنان عمل میکند، وضع این بند از تصویبنامه فوق در چهارچوب اختیارات دولت بوده و مغایرتی با قوانین مورد استناد ندارد. ثانیاً براساس بند 4 ماده 7 اساسنامه قانونی سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان، بررسی و تعیین و تعدیل و کنترل قیمت انواع خدمات و محصولات تولیدی اعم از کشاورزی، صنعتی و معدنی و همچنین بررسیهای لازمه در جهت کنترل قیمت کالاهای وارداتی در سطح عمدهفروشی و خردهفروشی از وظایف سازمان فوق است. با توجه به اینکه برمبنای بند «ب» تصویبنامه مورد شکایت بر قیمتگذاری آرد و نان براساس مبانی ابلاغی سازمان حمایت از حقوق مصرفکنندگان و تولیدکنندگان تاکید شده و همچنین با توجه به صلاحیت عام دولت برای قیمتگذاری کالاها و خدمات که در تبصره 3 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب 1367 به آن تصریح شده، از این جهت نیز مغایرتی میان مصوبه مورد شکایت و قوانین مورد استناد وجود نداشته و وضع مصوبه فوق خارج از حدود اختیار هیات وزیران نیز نمیباشد، لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی- رئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری