شماره دادنامه: 140431390001399850
تاریخ دادنامه: 1404/06/11
شماره پرونده: 0302568
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: ستاد مبارزه با مواد مخدر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول موضوع قانون مبارزه با مواد مخدر (مصوّب یکصد و دهمین جلسه ستاد مبارزه با مواد مخدر مورخ 1383/05/20)
گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 295611 مورخ 1403/08/08 اعلام کرده است که:
" ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول موضوع قانون مبارزه با مواد مخدر به شرح ذیل به تصویب رسیده است:
«واگذاری اموال و دارایی های ناشی از اجرای قانون به صورت بلاعوض و یا با هرگونه تخفیف و تقسیط صرفاً با تصویب کمیسیون مرکزی فروش ستاد مبارزه با مواد مخدر امکان پذیر می‌باشد.»
براساس این ماده اختیار «واگذاری بلاعوض و یا با هرگونه تخفیف و تقسیط» به کمیسیون مرکزی فروش ستاد مبارزه با مواد مخدر واگذار شده است و این درحالی است که احکام خاص مربوط به اموال دولتی در فصل پنجم قانون محاسبات عمومی کشور (1366) تصریح شده و براساس ماده 122 این قانون، آیین‌نامه مصوّب هیات وزیران در خصوص فروش اموال دولتی حاکم می‌باشد. از آنجایی که براساس ماده 28 «قانون مبارزه با مواد مخدر» اموال حاصل از قاچاق مواد مخدر یا اموال متهمان مربوط به این قانون «به نفع دولت» ضبط می‌شود، لذا این اموال موضوع فصل پنجم قانون محاسبات عمومی کشور و احکام مربوط به آن می‌گردد و تخطّی از این احکام، نقض قانون اخیرالذکر بوده و از این منظر ماده 11 آیین‌نامه معترضٌ عنه، خلاف قانون به شمار می رود.
با توجه به اصل 53 قانون اساسی که مقرّر نموده «کلّیه دریافت های دولت در حساب های خزانه داری کل متمرکز می‌شود. ..»، این مفهوم از متن این اصل متبادر می‌گردد که منظور از دریافت های دولت همان دریافت های ریالی حاصل از فروش اموال دولتی مذکور است که متفاوت از مبحث قوانین حاکم بر فرآیند فروش اموال دولتی می‌باشد. بنابراین تفسیر مورخ 1368/09/21 مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص ماده 28 «قانون مبارزه با مواد مخدر» دایر بر «اموال موضوع ماده 28 «قانون مبارزه با مواد مخدر» مجمع تشخیص مصلحت نظام جزو درآمدهای ستاد مبارزه با مواد مخدر است و مشمول اصل 53 قانون اساسی در خصوص اموال دولتی نمی‌باشد»، پیرامون استثناء از واریز وجوه حاصل از فروش اموال به خزانه داری کل است و مجوّزی برای عدم رعایت قوانین و مقرّرات حاکم بر معاملات دولتی در خصوص اموال ضبط شده به نفع دولت، نمی‌باشد. به عبارت دیگر، منظور قانونگذار از عدم شمول اصل 53 قانون اساسی بر اموال موضوع ماده 28 «قانون مبارزه با مواد مخدر» صرفاً از این حیث می‌باشد که وجوه حاصل از فروش این اموال لازم نیست به خزانه داری کل کشور واریز گردد. این «عدم لزوم واریز» به جهت استثنایی براصل قانون اساسی بودن بایستی در قدر متیقّن نصّ قانونی تفسیر شود و نمی توان آن را شامل تشریفات فروش این اموال» نیز دانست؛ چرا که در تفسیر موارد استثنایی در قوانین موضوعه، اصل بر تفسیر مضیّق بوده و تعمیم این ممنوعیت موضوع ماده 28 «قانون مبارزه با مواد مخدر» به «تشریفات فروش اموال» نیاز به نصّ قانونی دارد و آیین‌نامه اجرایی معترضٌ عنه که مصوّب ستاد مبارزه با مواد مخدر است، نمی‌تواند چنین نصّی را ایجاد نماید. بنابراین ماده 11 آیین‌نامه مزبور از این حیث که استثنایی مندرج در ماده 28 «قانون مبارزه با مواد مخدر» را به موارد فروش اموال موضوع آن ماده تعمیم و گسترش می دهد، خارج از حدود صلاحیت آن ستاد به عنوان مرجع واضع بوده و از این حیث مغایر با اصل 53 قانون اساسی نیز به شماره می رود.
بنابراین با عنایت به موارد فوق الذکر و با عنایت به این که ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول موضوع قانون مبارزه با مواد مخدر (مصوّب جلسه 110 ستاد مبارزه با مواد مخدر با اصلاحات بعدی) خلاف فصل پنجم قانون محاسبات عمومی کشور (1366) و خارج از حدود اختیار آن ستاد به تصویب رسیده است، مستند به تبصره 2 بند (د) ماده 2 «قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور»، طرح موضوع ابطال ماده 11 آیین‌نامه مزبور از تاریخ تصویب براساس بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری (1402) به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد تقاضا است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" «مصوبات یکصد و دهمین جلسه ستاد مبارزه با مواد مخدر مورخ 1383/05/20»
1- آیین‌نامه و دستورالعمل اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول موضوع قانون مبارزه با مواد مخدر که توسط کمیسیون مرکزی فروش در اجرای بند 5 یکصد و چهارمین جلسه ستاد تهیه و تدوین گردیده بود به تصویب اعضاء رسید.
..........................
ماده 11:
واگذاری اموال و داراییهای ناشی از اجرای قانون به صورت بلاعوض و یا با هرگونه تخفیف و تقسیط صرفاً با تصویب کمیسیون مرکزی فروش ستاد مبارزه با مواد مخدر امکانپذیر می‌باشد."
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور دبیرکل و مدیرکل امور حقوقی و اموال ستاد مبارزه با مواد مخدر به موجب لایحه شماره 16/3518996 مورخ 1403/09/05 به طور خلاصه توضیح داده است که:
" قانون مبارزه با مواد مخدر مصوّب 1367 با الحاقات و اصلاحات بعدی مصوّب مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌باشد و حاکم بر موضوع پیشگیری و مبارزه با مواد مخدر و همچنین سازوکار نظام پرداخت کارکنان، استخدام و سازوکار تعیین تکلیف اموال ضبط شده به نفع ستاد مبارزه با مواد مخدر در آن مشخص شده و به عنوان قانون خاص مطرح می‌باشد.
آیین‌نامه اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول و ماده 11 همین آیین‌نامه و با نظر به ماده 30 قانون مبارزه با مواد مخدر و تکیه بر ماده 34 قانون مبارزه با مواد مخدر تهیه و با موافقت اعضاء ستاد در راستای رعایت قوانین به جهت ساماندهی و ایجاد رویه نظام مند واگذاری اموال منقول و غیرمنقول مصادره ای ناشی از جرایم مواد مخدر و بهره مندی در راستای توانمندی بیشتر دستگاه های دخیل در امر مبارزه و کشف جرایم مواد مخدر مصوّب گردیده و سازوکار فنّی تشخیص واگذاری اموال به دستگاه های اجرایی دخیل در مبارزه را به کمیسیون مرکزی فروشی واگذار نموده است و از آنجایی که اموال مصادره شده موضوع قانون مبارزه با مواد مخدر تصریح شده در ماده 28 قانون مبارزه با مواد مخدر برابر نصّ قانونی یاد شده و استفساریه آن مصوّب مجمع تشخیص مصلحت نظام جزو اموال و درآمدهای ستاد مبارزه با مواد مخدر بوده و از اصل 53 قانون اساسی مستثنی می‌باشد بنابراین حسب قانون خاص مبارزه با مواد مخدر اقدام ستاد مبارزه با مواد مخدر در تصویب آیین‌نامه اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول با اختیار قانونی ماده 34 همان قانون و واگذاری اختیارات ماده 11 آن به کمیسیون مرکزی فروش کاملاً مطابق موازین قانونی می‌باشد.
با توجه به خاص بودن قانون مبارزه با مواد مخدر و فروش اموال به صورت مزایده الکترونیکی و براساس اختیارات کمیسیون مرکزی فروش می بایستی اختیارات تصمیم گیری فنّی در موضوعات واگذاری بلاعوض اموال، تخفیف (نظیر در مزایده های تجدید شده برای بار دوم به بعد و کاهش 10 درصدی قیمت پایه کارشناسی) و تقسیط (نظیر در فروش اموال غیرمنقول در سه قسط 40 درصد بعد از یک هفته از مزایده، 40 درصد تا گذشت 3 ماه از تعیین برنده و 20 درصد در زمان انتقال سند) به کمیسیون مرکزی فروش واگذار گردیده است.
مضاف بر موارد فوق به استناد نظریه 7/206- 1392/02/10 اداره کل حقوقی قوه قضاییه: «در مورد وسایط نقلیه حامل مواد مخدر قانون مبارزه با مواد مخدر مصوّب 1376 فقط باید وفق ماده 30 این قانون عمل گردد. لذا موارد مارالذکر دلالت بر عملکرد قانونی ستاد مبارزه با مواد مخدر در رعایت ماده 30 قانون مبارزه با مواد مخدر و متعاقباً آیین‌نامه اجرایی فروش و ماده 11 آیین‌نامه مزبور می‌باشد.» لذا مشروحات فوق الذکر موید این است که هرگونه واگذاری اموال ناشی از جرایم مواد مخدر توسط قانون مبارزه با مواد مخدر بر عهده این ستاد قرار داده شده و رویه مذکور نیز در چهارچوب قوانین و خلاف قانون و بیّن شرع نمی‌باشد، علی هذا تاکید می‌گردد:
الف: اموال واگذار شده صرفاً برای ماموریت های مبارزه با مواد مخدر مورد مصرف قرار می‌گیرد.
ب: هرگونه واگذاری باید با رعایت تشریفات قانونی و تشخیص فنّی کمیسیون مرکزی فروش که نماینده دادستان کل کشور، نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی، نماینده وزارت اطّلاعات، نماینده فرماندهی در آن عضو می‌باشد، صورت بپذیرد.
لازم به ذکر است در صورت ابطال ماده 11 آیین‌نامه مورد شکایت اجرای قانون با چالش هایی به شرح زیر رو به رو خواهد شد:
1- ایجاد اخلال در اجرای ماده 30 قانون مبارزه با مواد مخدر و نظارت بر اجرای آن،
2- تضعیف بهره وری دستگاه های دخیل در امر با مواد مخدر از جمله قوه قضاییه که در ماده 30 قانون مبارزه با مواد مخدر در زمره دستگاه های کاشف قرار دارد و نقش پر رنگ و به سزایی در کشف و مبارزه با مواد مخدر ایفا می نمایند.
3- ایجاد بلاتکلیفی در واگذاری اموال موضوع قانون مواد مخدر برای ستاد مبارزه با مواد مخدر در مقابل درخواست های دستگاه های مقابله ای و خریداران اموال که از طریق مزایده اموال را خریداری نموده اند، که عملاً اجرای ماموریت های ستاد را مختل خواهد نمود.
4- ماده 16 آیین‌نامه مذکور نیز اذعان می‌نماید «... اموال توسط کمیسیون فروش اموال پس از هماهنگی با دادگاه صادر کننده حکم از طریق مزایده عمومی به فروش رسیده و. ..» لذا در صورت ابطال ماده 11 که اختیارات فنّی را به کمیسیون واگذار می نماید، سبب عدم امکان اتّخاذ تصمیم در مواردی همچون فروش مال مشاعی با قیمت روز کارشناسی، تقسیط در فروش اموال غیرمنقول و واگذاری اموال مصادره شده در درگیری های مسلحانه به استناد تبصره ماده 28 قانون مبارزه با مواد مخدر و واگذاری اموال برابر ماده 30 قانون مبارزه با مواد مخدر که بلاعوض صورت می‌گیرد، خواهد شد. که با توجه به فنّی بودن موارد نیاز به وجود اختیار موضوع ماده 11 در کمیسیون مرکزی فروش می‌باشد.
در خاتمه در راستای رد استنادات شاکی نسبت به استناد بر ماده 122 قانون محاسبات عمومی مصوّب 1366 لازم به ذکر است قانون مزبور جزو عمومات بوده و قبل از قانون مبارزه با مواد مخدر مصوّب 1367 که قانون خاص می‌باشد، به تصویب رسیده است و در مقام تعارض با قانون خاص مبارزه با مواد مخدر، قانون مبارزه با مواد مخدر که لاحق است ملاک عمل می‌باشد.
استناد شاکی به ماده 122 قانون محاسبات عمومی در این که قانون مبارزه با مواد مخدر لاحق و همچنین خاص نسبت به عام محسوب می‌گردد و مضافاً این که مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام بر سایر قوانین ارجحیت داشته و برابر نظریه شورای نگهبان قوانین مصوّب مجمع تشخیص مصلحت نظام قابل نسخ و لغو توسط قوانین عادی نیست. بنابراین تعارضی بین ماده 122 قانون محاسبات عمومی مصوّب 1366 و مواد 28، 29، 30 و 34 قانون مبارزه با مواد مخدر که قانون مصوّب مجمع تشخیص مصلحت نظام و غیرقابل تخصیص و توسط قوانین عام و مصوبات مجلس شورا می‌باشد، وجود ندارد.
لذا به استناد مواد مزبور رد دادخواست خواهان در ابطال ماده 11 آیین‌نامه فروش اموال منقول و غیرمنقول ستاد مورد تقاضا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/06/11 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس اصل پنجاه و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «کلّیه دریافت های دولت در حساب های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوّب به موجب قانون انجام می‌گیرد» و به موجب ماده 28 قانون مبارزه با مواد مخدر مصوّب 1367/08/03: «کلّیه اموالی که از راه قاچاق مواد مخدر یا روان گردان های صنعتی غیردارویی تحصیل شده و نیز اموال متهمان فراری موضوع این قانون در صورت وجود ادله کافی برای مصادره، به نفع دولت ضبط و مشمول اصل 53 قانون اساسی در خصوص اموال دولتی نمی‌باشد.» با عنایت به مراتب مذکور و نظر به این که عدم لزوم واریز وجوه حاصل از ضبط اموال فوق به نفع دولت به خزانه‌داری کل کشور به معنای عدم رعایت تشریفات فروش اموال دولتی براساس قوانین نخواهد بود، در نتیجه ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فروش اموال منقول و غیرمنقول موضوع قانون مبارزه با مواد مخدر (موضوع مصوبه یکصد و دهمین جلسه ستاد مبارزه با مواد مخدر مورخ 1383/05/20) که براساس آن واگذاری اموال به صورت بلاعوض و یا با هرگونه تخفیف و تقسیط امکانپذیر اعلام گردیده و در نتیجه برمبنای آن تشریفات مقرّر قانونی برای فروش اموال دولتی نادیده گرفته شده و استثنای مندرج در ماده 28 قانون یادشده به موارد فروش اموال ضبط شده به نفع دولت نیز تعمیم داده شده است، خارج از حدود اختیار ستاد مبارزه با مواد مخدر و مغایر با فصل پنجم از قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب سال 1366 است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری