شماره دادنامه: 140431390002199725
تاریخ دادنامه: 1404/08/27
شماره پرونده: 0300851
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای عباس کیامرثی
طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" طرف شکایت طی مکاتبه [بخشنامه] شماره 1402/952978 به تاریخ 1402/10/06 خطاب به ادارات کل اوقاف و امور خیریه استان ها، آنها را مُجاز به رسیدگی به امور مربوط به «موقوفات غیرمتصرّفی» دانسته، همچنین ضمن ایجاد تکلیفی برای اخذ و ارسال مدارک مربوطه، خود را صالح به بررسی، رسیدگی، تصمیم گیری و صدور مجوز برای آن موقوفات قلمداد نموده است. در حالی که وفق قوانین و مقررات آمره برگرفته از فقه و شرع، از جمله قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوّب 1363/10/02 و آیین‌نامه های مربوطه و همچنین نظرات شورای نگهبان، مقرره معترضٌ عنه به دلایل ذیل خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرف شکایت و در مباینت با موازین شرع انور بوده است.
موقوفات غیرمتصرّفی، موقوفاتی می‌باشند که متولّی خاص داشته، در ماده یک قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوّب 1363/10/02 به شرح وظایف و اختیارات سازمان در قبال «موقوفات عام» پرداخته است.
ماده 78 قانون مدنی نیز در خصوص موقوفات غیر متصرّفی، صرفاً نظارت بر چنین موقوفاتی را برعهده ناظر منصوب از جانب واقف دانسته است و در ماده 81 این قانون نیز ولی فقیه تنها مجاز به اداره موقوفه در موقوفات عامه، فاقد متولّی منصوص و معین دانسته شده است.
فقهای شورای نگهبان در جلسه مورخ 1381/04/31 در خصوص اعتراض به بخشنامه شماره 8533/225/14/210 مورخ 1380/10/10 سازمان اوقاف و امور خیریه، آن را خلاف موازین شرع تشخیص دادند. لذا هیات عمومی دیوان عدالت اداری بخش هایی از بخشنامه موصوف را که برای سازمان اوقاف، وظیفه نظارت و دخالت در امور موقوفات غیر متصرّفی را پیش بینی نموده بود را ابطال نمود.
همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه های شماره 249 و 250 مورخ 1390/06/21 با توجه به نامه های شماره 3750/30/881 و 3750/30/880 قایم مقام شورای نگهبان، اطلاق ماده 12 و بندهای 1 الی 6 ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب 1365/02/10 در خصوص موقوفات دارای متولّی خاص را ابطال نموده است؛ همچنین آن هیات طی دادنامه های شماره 1352- 9510090905801351 مورخ 1395/12/17، مواد 12 و 32 آیین‌نامه اصلاحی اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره 55916/ت 47834ه مورخ 1391/03/23 هیات وزیران را به سبب تعبیه نظارت و دخالت در امور موقوفات غیرمتصرّفی ابطال نموده است.
مقام معظّم رهبری مدظله العالی در پاسخ به استفتاء شماره 2012 فرموده اند: «اداره امور وقف طبق آنچه که واقف در انشای وقف مقرر کرده فقط بر عهده متولّی شرعی خاص است». همچنین معظّمٌ له در پاسخ به استفتای شماره 95538 تصریح داشته اند: «با وجود متولّی خاص، نوبت به دخالت حاکم شرع نمی رسد.»
لازم به ذکر است تصرّفات و اقدامات در وقف خاص، در حالتی که متولّی منصوص وجود دارد برای حاکم اسلامی و به طور مشخص سازمان اوقاف و امور خیریه مُجاز نیست. زیرا ولایت خاص بر ولایت عام مقدم است (ولایه الخاصه اقوی من ولایه العامه) و لذا با وجود ولی خاص (متولّی) نوبت به دخالت ولی عام (حاکم و اوقاف) نمی رسد ؛ همچنین بر اساس قاعده «الوقوف علی حسب ما یوقفها اهلها،» اداره و مدیریت وقف می‌بایست وفق آنچه که واقف تعیین کرده صورت پذیرد نه آنچه حاکم تشخیص می دهد؛ عموم و اطلاق تادیه وفای به عهد نیز اقتضاء دارد که متولّی به صورت الزامی طبق وقف نامه، موقوفه را اداره نماید و حق واگذاری و سپردن آن به دیگری و یا دخالت دادن دیگران را ندارد؛ لذا هیچ کس با هیچ مقام و عنوانی از ممنوعیت در مداخله در موقوفات معلوم التولیه مستثنی نیست. با توجه به مطالب پیش گفت، ابطال مقرره مورد شکایت از بدو صدور مورد استدعاست."
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
" بخشنامه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06
مدیران محترم کل اوقاف و امور خیریه استان ها
سلام علیکم
با احترام، در راستای پیگیری وظایف قانونی این اداره کل در نظارت بر موقوفات و عطف به نامه شماره 1402/835188 مورخ 1402/09/04 معاون محترم اوقافی، حقوقی و ثبتی در خصوص پیگیری گردشکارها، مجوزات و درخواست های موقوفات غیرمتصرّفی جهت طرح در کمیسیون املاک سازمان، از طریق اداره کل تحقیق و حسابرسی، بدین وسیله اعلام می‌گردد در خصوص موقوفات غیرمتصرّفی مراحل رسیدگی به درخواست واصله در استان ها کمافی السابق صورت پذیرفته و اعلام نظر کمیسیون املاک استان در خصوص درخواست به همراه مستندات به اداره کل تحقیق و حسابرسی ارسال گردد تا پس از بررسی و تایید اولیه این اداره کل مراتب جهت تصمیم گیری و صدور مجوز به کمیسیون املاک سازمان ارجاع شود.- مدیرکل تحقیق و حسابرسی، اوقاف و امور خیریه"
در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه ای که به شماره 2090944 مورخ 1403/06/05 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده، توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
" با توجه به این که مبنای مکاتبه [بخشنامه] شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 در راستای ابلاغیه شماره 835188 مورخ 1402/09/04 معاونت امور اوقافی، حقوقی و ثبتی سازمان و راستای تمشیت امور اجرایی مربوط به کمیسیون املاک سازمان اوقاف و امور خیریه بوده است، لذا طرح دادخواست شاکی بدون توجه به مبنای مکاتبه مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه، فاقد وجاهت قانونی است.
از جمله مستندات شاکی، استناد به آیین‌نامه اجرایی قانون اوقاف مصوبه 1355 می‌باشد که به لحاظ تصویب ماده 18 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب 1363/10/02 مقرّرات مذکور ملغی اعلام گردیده است و به این جهت نیز طرح دادخواست شاکی فاقد وجاهت قانونی است.
در خصوص ابطال قسمت هایی از بخشنامه شماره 8533/225/14/210 مورخ 1380/10/10 سازمان اوقاف و امور خیریه: اولاً موضوع بخشنامه مذکور در فراز (1) بخشنامه، مدت اجاره موقوفات را 10 سال کامل مقرّر نموده، ثانیاً در فراز (6) مدت اجاره اماکن مسکونی موقوفه را یک سال تعیین نموده است. بنابراین مشخص است که مبنایاً استناد مذکور فاقد وجاهت قانونی است.
دیگر مورد در تشریح دادخوست نیز برگرفته از متن پرونده 80/452 مورخ 1382/05/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که کاملاً با مطالب مطروحه در دادخواست خروج موضوعی دارد.
لازم به ذکر است مدیران اعم از متولّیان، امناء و سایر مباشران متفاوت از نظارت بر عملکرد آنها می‌باشد و قانونگذار نیز در قانون مدنی به این دو موضوع به عنوان دو مقوله مُجزّا اشاره نموده؛ به این معنی که در ماده 75 تولیت را اداره کردن امور موقوفه تعریف نموده و در ماده 78 ناظر را شخصی دانسته که بر اعمال و کردار متولّی نظارت می نماید. بنابراین اگر چه بنا به نظر اعضای شورای نگهبان سازمان اوقاف و امور خیریه از دخالت در امور اجرایی و مدیریتی موقوفات غیرمتصرّفی (موقوفاتی که دارای متولّی هستند) منع گردیده ولی نه تنها قوانین جاریه و شرع انور منعی برای سازمان اوقاف بر عملکرد متولیان قایل نشده بلکه قانونگذار علاوه بر این که صراحتاً نظارت بر اعمال متولّیان را از وظایف سازمان اوقاف و امور خیریه و به ویژه اداره تحقیق و حسابرسی قلمداد نموده؛ در برخی موارد حتی علی رغم وجود متولّی اذن دخالت در امور اجرایی موقوفات را به این سازمان اعطاء نموده که مواد 9 و 16 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه از آن جمله می‌باشد.
توضیح و تبیین صدور نامه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06: هیات وزیران در جلسه 1382/08/04 بنا به پیشنهاد شماره 201، 230، 2 و 1 مورخ 1382/01/30 سازمان اوقاف و امور خیریه و به استناد ماده 17 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب 1363 تصویب نموده است که مواد 4، 5، 20، 21، 22، 47، 51 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه موضوع تصویب نامه شماره 95270 مورخ 1365/02/22 به شرح ذیل اصلاح می‌شود:
ماده 4 - ادارات اوقاف و امور خیریه در مورد موقوفات خاصه که فاقد متولّی منصوص بوده و یا به تشخیص سازمان معتمد یا وثوق نباشند، به منظور رعایت مصلحت وقف و لاحقه با تشخیص و اجازه نماینده ولی فقیه و قانون رفع مانع نسبت به اداره امور موقوفه اقدام خواهند کرد.
ماده 5- در موقوفات (اعم از عام و خاص) موضوع قسمت اخیر بند 1 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه در صورت اختلاف موقوفٌ علیهم و همچنین در موارد تعدّی و تفریط متولّی و ناظر یا به خطر افتادن مصالح بطون لاحقه طبق ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارت سازمان اوقاف و امور خیریه بنا به درخواست ادارات اوقاف و امور خیریه و تشخیص شعبه تحقیق و حکم دادگاه تعیین تکلیف و اقدام خواهد شد.
ماده 20- در موقوفاتی که دارای متولّی منصوص و قادر به انجام وظایف شرعی و قانونی نمی‌باشند، متولّی موظّف است بودجه فردی موقوفات و اماکن مذهبی که حاوی مشخصات رقبات و ریز ارقام درآمد و هزینه، موجودی، بدهی و مطالبات می‌باشد را حداکثر در سه ماهه آخر هر سال برای سال آتی طبق وقف نامه و مطابق نمونه ای که سازمان معیّن می‌نماید نسخه به اختلاف مورد به شرح زیر تنظیم نمایند:
الف و ب - موقوفاتی که متولّیان آنها در تعدّی و تفریط قرار دارند و با رعایت صرح [صریح] توجیهی شماره 120/5931 مورخ 1369/07/23 و مجوز مورخ 1369/08/07 مقام معظّم رهبری (مدظله العالی) با نظارت سازمان اوقاف و امور خیریه اداره می‌شوند، متولّی مربوط بودجه را ظرف مدت یک ماه برای بررسی و تایید به اداره اوقاف و امور خیریه محل تسلیم می نماید.
تبصره 1- یک نسخه از بودجه های تایید شده در موقوفات غیرمتصرّفی موضوع بند (ب) به متولّی و در موقوفات متصرفی به حسابداری در یک نسخه به اداره اوقاف و امور خیریه محل و یک نسخه به اداره کل اوقاف و امور خیریه استان مربوط و یک نسخه به اداره تحقیق مربوطه و یک نسخه به سازمان ارسال خواهد شد و سازمان نیز به نوبه خود بودجه های واصله را مورد رسیدگی قرار داده و انطباق و یا عدم انطباق آن را با وقف نامه و مقررات و دستورالعمل های صادره به اداره اوقاف و امور خیریه محل اعلام می‌دارد و از بودجه ماده 6 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه که مقرّر می‌دارد: «حذف درآمد موقوفات به منظور بقای عین آنها به سایر مصارف مقدم است و متولّی موظّف است موجبات آبادانی رقبات موقوفه را در جهت بهره برداری صحیح از آنها به منظور اجرای نیات واقف فراهم آورد»؛ بنابراین همان طور که در نصّ صریح قانون مصوب 1363 و مقررات آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب 1365 مشخص می‌باشد، حدود نظارتی سازمان اوقاف و امور خیریه مشخص و تعیین گردیده است و مکاتبه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 با استناد و استفاده از ظرفیت های قانونی و مقرّرات مذکور تنظیم گردیده است.
لذا در نهایت استدعا دارد به جهت فقدان شرایط شکلی و ماهوی قانونی در دادخواست مطروحه نسبت به رد شکایت اظهار نظر فرمایید."
در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال بخشنامه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه، معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصّصی در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری با عنایت به این که براساس بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب 1402، صرفاً رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیر دولتی در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده در حالی که بخشنامه مورد شکایت واجد هیچ گونه حکم الزام آور و حقوقی نمی‌باشد و از مصادیق آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقرّرات مندرج در بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب 1402 نبوده، لذا به موجب دادنامه شماره 140431390000933752 مورخ 1404/04/23، قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکی ابطال بخشنامه مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند 2 از ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47521 مورخ 1404/08/03 اعلام کرده است که:
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0300851 مورخ 1404/06/09 ؛
موضوع مصوبه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 سازمان اوقاف و امور خیریه، در جلسه مورخ 1404/07/27 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
- در صورتی که کسب مجوّز برای اداره موقوفات غیر متصرّفی که دارای متولّی خاص است بنا بر مصوبه مورد شکایت الزامی باشد و این الزام شامل متولّیانی که در مظان تعدّی و تفریط نیستند بشود، مصوبه خلاف شرع است. اگر متصدّیان سازمان اوقاف در بعضی موارد دغدغه ای دارند می‌توانند از راه هایی که مزاحمتی برای متولّیان امین نداشته باشد از طریق روش های قانونی اقدام کنند."
با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/27 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47521 مورخ 1404/08/03 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «در صورتی که کسب مجوز برای اداره موقوفات غیرمتصرّفی که دارای متولّی خاص است بنا بر مصوبه مورد شکایت الزامی باشد و این الزام شامل متولّیانی که در مظان تعدّی و تفریط نیستند بشود، مصوبه خلاف شرع است. اگر متصدّیان سازمان اوقاف در بعضی موارد دغدغه‌ای دارند می‌توانند از راه هایی که مزاحمتی برای متولّیان امین نداشته باشد از طریق روش های قانونی اقدام کنند.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، بخشنامه شماره 1402/952978 مورخ 1402/10/06 سازمان اوقاف و امور خیریه در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری