بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه ت/ 0400118 شماره دادنامه سیلور: 140431390002344301 تاریخ:1404/09/15
شاکی: آقای امیرسبحان شهنازی سنگاچین
طرف شکایت: سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان
موضوع شکایت و خواسته: 1- بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شورای برنامه ریزی و توسعه استان گیلان ابلاغی تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان 2- دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند مالکیت
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان به خواسته ابطال بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شورای برنامه ریزی و توسعه استان گیلان ابلاغی تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان و دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند مالکیت به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره های مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
"الف- بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شورای برنامه ریزی و توسعه استان گیلان:
4) مقرر شد با عنایت به مکاتبه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاون اول محترم قوه قضاییه، صدور پروانه ساختمانی روستایی بر اساس شیوه نامه تنظیمی معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری گیلان (پیوست 2) که در جلسه قرائت و مورد تصویب اعضای حاضر قرار گرفت، صورت گیرد.
ب- دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند مالکیت:
با عنایت به اینکه استان گیلان بر اساس آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن دارای 2905 روستا میباشد و مالکیت اکثر روستاییان استان به صورت تصرف، تقسیم نامه، خط عادی و... است و پس از صدور رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1403313390002092423 مورخ 1403/08/29 منجر به افزایش ساخت و سازهای غیرمجاز در استان گردیده است و همچنین با تحقق اهداف دولت در زمینه مقاوم سازی مسکن روستایی در برابر حوادث طبیعی و مخاطرات منافات دارد با توجه به مکاتبه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاونت محترم اول قوه قضاییه مستفاد از مواد قانونی زیر دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند مالکیت در 6 بند تنظیم و تهیه گردید.
قوانین و مقررات:
ماده 4 قانون مدنی: اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.
ماده 35 قانون مدنی: تصرف به عنوان مالکیت دلیل بر مالکیت است مگر اینکه خلاف آن ثابت شود.
ماده 1286 قانون مدنی سند بر دو نوع است رسمی و عادی.
قسمت اول ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری: اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رای هیات عمومی است.
مواد دستورالعمل:
بند 1: با توجه به ماده 4 قانون مدنی و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، نسبت به صدور پروانه برای کسانی که پیش از تاریخ رای هیات عمومی دیوان، فرایند دریافت پروانه را آغاز نموده بودند مشروط بر اخذ اقرارنامه محضری و پذیرش عواقب قانونی تصرف توسط ذینفع، اقدام گردد.
بند 2: نسبت به صدور پایان کار برای افرادی که پیش از صدور رای هیات عمومی دیوان نسبت به دریافت گواهی عدم خلافی و یا پرداخت جرایم ماده 99 اقدام نموده‌اند مشروط بر اخذ اقرارنامه محضری و پذیرش عواقب قانونی تصرف توسط متقاضی، اقدام گردد.
بند 3: صدور پروانه برای کلیه ذینفعانی که دارای مبایعه نامه، تقسیم نامه ارث، توافق نامه متصرفین، قولنامه عادی، وقف نامه، بنچاق و هرگونه مستندات دال بر تصرف یا تملک عرصه تعرفه شده هستند، مشروط به ارایه مستندات امکان پذیر میباشد.
تبصره 1: صدور پروانه صرفا در محدوده قانونی روستا و دارای کاربری با رعایت ضوابط ابلاغی طرح هادی امکان پذیر است.
تبصره 2: صدور پروانه و ساخت اعیانات دلالت برمالکیت افراد ندارد.
بند 4: ذینفعان که صدور پروانه آنان ذیل بند 3 صادر خواهد شد مکلفند نسبت به تهیه استشهادیه با تایید 3 معتمد محلی مبنی بر سبق تصرف اقدام نمایند.
بند 5: ذینفعان مکلفند پس از تایید استشهادیه محلی توسط شهود، مدارک مندرج در بند 3 و استشهادیه مقرر شده در بند 4 و سکونت شهود در روستا را حسب مورد به تایید دهیار در روستاهای دارای دهیاری و بخشدار (در روستاهای فاقد دهیاری) برسانند.
بند 6: ذینفعان مکلفند پس از طی مراحل مورد اشاره در بندهای 4 و 5 به دفترخانه اسناد رسمی مراجعه و طی اقرار نامه محضری کلیه عواقب قانونی و تبعات حقوقی موضوع (ادعای مالکیت) را بر عهده بگیرند.
بند 7:صدور پایان کار برای ذینفعانی که پس از صدور رای هیات عمومی دیوان اقدام به دریافت پروانه ساختمانی نموده‌اند مشروط بر ارایه سند مالکیت است.
بند 8: مراجع صدور مکلفند در پروانه ساختمانی صادره در توضیحات پروانه به دستورالعمل ابلاغی اشاره نمایند تا هرگونه مسیولیتی از مرجع صدور ساقط شود.
مقرر شد با عنایت به مکاتبه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاونت محترم اول قوه قضاییه، صدور پروانه برای ذینفعان پس از تهیه استشهادیه با تایید 3 معتمد محلی و تنظیم اقرارنامه محضری و پذیرش تبعات حقوقی موضوع پیرامون ادعای مالکیت، صرفا در محدوده قانونی روستا با کاربری مسکونی با رعایت ضوابط ابلاغی طرح هادی برای اراضی نسقی صورت گیرد، ضمن اینکه صدور پایان کار از تاریخ رای هیات عمومی دیوان مشروط بر ارایه سند مالکیت است و مرجع صدور بایستی در توضیحات پروانه با عنایت به موارد فوق الذکر هر مسیولیتی را از خود ساقط نماید.
شیوه نامه مربوط به نحوه صدور پروانه ساختمانی به شرح پیوست (دو صفحه) منضم به مصوبه جهت اجرا به فرمانداری ها، بخشداری ها، دهیاری ها و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان گیلان ابلاغ گردد."
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک مجری و توسط هیچ قانون موخری، نسخ نگردیده است کما اینکه در ماده 15 قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول نیز ماده مذکور از جمله مواد قانونی منسوخ اعلام نشده است..
به موجب اصل 57 قانون اساسی، قوا از یکدیگر مستقل دانسته شده اند و مکاتبه معاون اول قوه قضاییه هیچ تکلیفی را برای طرف شکایت جهت صدور شیوه نامه یا دستورالعمل پیش بینی نکرده است. بنابراین اقدام به وضع مصوبه خارج از حدود اختیارات است.
مقرره های مورد شکایت برخلاف ماده 22، 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاک میباشد. شورای برنامه ریزی و توسعه استان مستفاد از ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه تاسیس شده و برابر بند«ب» آن ماده وظایفش احصاء شده است. وضع این مصوبه در حدود اختیارات آن شورا نمی‌باشد. جواز صدور پروانه برای اراضی فاقد سند رسمی در روستاها برخلاف آرای متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری میباشد.
اخذ اقرارنامه فاقد جواز قانونی و موجب ایجاد هزینه های مضاعف برای متقاضیان اخذ پروانه ساختمانی است و منوط کردن صدور پایان کار به اخذ سند رسمی هیچ مبنای قانونی ندارد. دهیار و بخشدار وظیفه ای در جهت تایید سکونت اشخاص ندارند.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان به طور خلاصه توضیح داده است: سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان دارای شخصیت حقوقی مستقل از شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان گیلان میباشد. ریاست این شورا بر عهده استاندار است.
نماینده حقوقی استانداری نیز طی لایحه تقدیمی اظهار داشته: به موجب بخشنامه معاون اول محترم قوه قضاییه که در راستای سفر استانی رییس محترم قوه قضاییه به استان صادر گردید، صدور پروانه ساختمانی کما فی السابق مجاز دانسته شده است.
به استناد ماده 3 قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب 1316 و قانون وظایف و اختیارات استانداران مصوب 1339 و لایحه قانونی وظایف و اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی مصوب 1359 شورای انقلاب، استاندار بالاترین مقام دولتی در استان است. در استان گیلان بسیاری از اراضی روستایی فاقد سند رسمی می‌باشند هرگونه ممنوعیت صدور پروانه ساختمانی برای چنین عرصه هایی موجب سلب حقوق اساسی ملت و تعرض به حقوق مکتسبه ایشان است.
مصوبه و دستورالعمل برای اراضی فاقد سند رسمی است. شورای برنامه ریزی و توسعه استان بالاترین نهاد تصمیم و نظارت بر مسایل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سطح استان میباشد.
پرونده شماره ه ت/0400118 مبنی بر درخواست ابطال 1- بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شورای برنامه ریزی و توسعه استان گیلان ابلاغی تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان 2- دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند مالکیت از بدو صدور در جلسه مورخ 1404/09/02 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
1- بر اساس بند (الف) ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 مقرر گردیده: «شورای برنامه ریزی و توسعه استان در اجرای وظایف محوله که در قوانین و دستورالعمل ها مشخص می شود و همچنین اجرای اختیارات تفویضی رییس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگی و نظارت بر مدیریت و توسعه سرمایه گذاری همه جانبه و پایدار استان، پیگیری عدالت سرزمینی، تقویت تمرکز زدایی، افزایش اختیارات استان ها و تقویت نقش و جایگاه استان ها در راهبری و مدیریت توسعه درون و برون گرای منطقه ای و تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی. .. تشکیل می شود.» و بر اساس جزء های 1 الی 3 بند (ب) ماده 31 قانون مذکور «بررسی، تایید و تصویب اسناد توسعه ای و برنامه های توسعه استان که شامل جهت گیری های توسعه بلندمدت استان در چهارچوب نظام برنامه ریزی کشور و در راستای جهت گیری های آمایش سرزمین و برنامه های میان مدت توسعه استان و تصویب اسناد توسعه ای و طرح ها و پروژ‌ه های بخشی و شهرستانی در چهارچوب سیاست های کلان، آمایش سرزمینی و بخشی و سازگار با برنامه های بلندمدت و میان مدت استانی و ملی است.»، « بررسی و نظارت بر توسعه اقتصادی و اجتماعی متعادل استان و نیز سیاستگذاری، هماهنگی و پایش اقدامات موثر برای کاهش عدم تعادل درون استانی در چهارچوب نظام برنامه ریزی کشور و در راستای جهت گیری های آمایش سرزمین و برنامه های توسعه استانی» و «تصویب طرح های توسعه و عمران شهرستان و روستا در قالب برنامه های توسعه استان در چهارچوب سیاست های مصوب شورای عالی آمایش سرزمین و شورای عالی شهرسازی و معماری» از جمله وظایف و اختیارات شورای مذکور میباشد.
2- بر اساس بخشنامه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاون اول قوه قضاییه که بر اساس رای شماره 140431390001715706 مورخ 1404/07/13 هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری قابل ابطال تشخیص داده نشده تصریح گردیده: «با عنایت به درخواست تعدادی از استانداران و نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی مخصوصاً طرح این موضوع در سفرهای استانی ریاست محترم قوه قضاییه مبنی بر رفع ابهام از آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری پیرامون صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند رسمی اعلام می‌دارد با عنایت به مفاد آراء هیات عمومی و توضیحات رییس محترم دیوان عدالت اداری آنچه در آراء دیوان ابطال گردیده، مصوبات شورای اسلامی شهر و نیز نامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بوده که در مقام وضع مقرره برخلاف صلاحیت قانون خود اقدام کرده اند، فلذا آراء صادره صرفاً در مقام بیان عدم صلاحیت مراجع مذکور در وضع مقرره بوده و صدور پروانه ساختمانی توسط مراجع صلاحیت دار قانونی، کما فی السابق مطابق قوانین و مقررات مربوط انجام می‌شود.»
بنابه مراتب مذکور و با عنایت به اینکه بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شورای برنامه ریزی و توسعه استان گیلان ابلاغی تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان گیلان و دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند مالکیت با استفاده از اختیارات حاصل از جزء های 1 الی 3 بند (ب) ماده 31 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 و در راستای اجرای مفاد بخشنامه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاون اول قوه قضاییه و نظام مند کردن ساخت و ساز در اراضی فاقد سند رسمی واقع در روستاها صادر گردیده و به موجب آنها صدور پایان کار نیز منوط به ارایه سند مالکیت شده، لذا مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشند. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
رضا میشان
نایب رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری