شماره دادنامه: 140431390001295888
تاریخ دادنامه: 1404/05/28
شماره پرونده: 0300522
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (2-11) از دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح‌های مصوّب شهری ملاک عمل سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر کرمانشاه
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 37259 مورخ 1403/02/08 اعلام کرده است که:
" شورای اسلامی شهر کرمانشاه در بند 2-11 از «دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی و ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوّب شهری ملاک عمل سال 1401 موضوع بند 1 نامه 166472 تاریخ 1396/10/11 وزیر کشور»، اخذ حداقل 50% مبلغ توافقی (فی مابین شهرداری و مالک متقاضی طرح موضوع در کمیسیون ماده 5) به صورت نقدی و الباقی در قالب چک در ارتباط با مواردی که نیاز به طرح درخواست تغییر کاربری در کمیسیون ماده 5 و حسب درخواست مالکین را دارد مجاز اعلام نموده است.
این در حالی است که اولاً، براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (1351)، «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود. تغییرات نقشه های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری موثر باشد باید به تایید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد». با عنایت به عموم این ماده در عبارت «بررسی طرح ها»، وضع هرگونه مصوبه ای که فرآیند طرح موضوعات در کمیسیون ماده 5 مذکور را تغییر دهد در صلاحیت قانونگذار یا ماذون از وی بوده و خارج از حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر کرمانشاه می‌باشد.
ثانیاً طبق ماده 4 «قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت»، «دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا می‌شود. همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه ها و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، موسسات و شرکت هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع می‌باشد.» از آن جایی که شهرداری ها «نهاد عمومی غیردولتی» به شمار می روند، مصداق این ماده بوده و هر نوع دریافت وجه توسط آنان نیاز به نصّ قانونی دارد و این مصوبه شورای اسلامی شهر کرمانشاه از آنجایی که مبتنی بر قانون و اختیارات مشروع آن شورا نمی‌باشد، منبعی برای قانونی شدن دریافت وجه توسط شهرداری نیز به شمار نمی رود.
علاوه بر این، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 140231390002617010 مورخ 1402/10/09 طرح پرونده در کمیسیون ماده (5) را به سبب وجود مقرره قانونی برای فرآیند طرح چنین پرونده هایی خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر دانسته است. این دادنامه هچنین، اخذ مبالغی تحت عنوان ضمانتنامه و وجوه امانی قبل از طرح پرونده ها در کمیسیون ماده (5) را نیز خلاف قانون و خارج از اختیار شورای شهر اعلان نموده است.
با توجه به مراتب پیش گفته مقرره مورد شکایت مغایر با ماده (5) قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت، دادنامه شماره 140231390002617010 مورخ 1402/10/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیات عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی و ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوّب شهری ملاک عمل سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر کرمانشاه (موضوع بند 1 نامه 166472 مورخ 1396/10/11 وزیر کشور)
.......................
11-2: در مواردی که توافق نیاز به ارجاع و تصویب کمیسیون ماده 5 دارد، حداقل 50% مبلغ توافق توسط مالک به حساب سپرده شهرداری واریز و مابقی به صورت چک نزد شهرداری بوده و پس از تصویب و ابلاغ به شهرداری منطقه توسط منطقه وصول می‌گردد، در مواردی که توافقنامه بدون نیاز به ارجاع به کمیسیون ماده 5 و در شهرداری منطقه اقدام می‌گردد، کل مبلغ توافق بایستی اخذ شود."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه شماره 1457164 مورخ 1403/04/18 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" اولاً؛ موضوع مورد شکایت در هیات عمومی و هیات تخصّصی دیوان عدالت اداری به دفعات مطرح و بارها مورد رسیدگی واقع شده است. به عنوان نمونه می توان به دادنامه های متعدد به شماره های 140009970906010852 مورخ 1400/06/31، 140231390001894623 مورخ 1402/07/24، 140231390002994748 مورخ 1402/11/16 و 140231390003130921 مورخ 1402/11/30 که حکایت از قانونی بودن مصوبات مشابه دارد، اشاره نمود.
ثانیاً: مستحضرید دامنه قانون مورد بحث محدود نیست و ضرورت های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی جهت اداره جامعه و نیز ارایه خدمات فراوان به شهروندان این اختیار را به شورای شهر خواهد داد که متناسب با خدمات ارایه شده اقدام به وضع عوارض نماید. فارغ از این که عوارض به انواع متعدّد و مختلف تقسیم شده و دارای تفاوت هایی است، این عوارض به املاکی که براساس اجرای کلّیه طرح‌های مصوّب شهری (به استناد بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه) یا با درخواست مالک در کمیسیون ماده 5 مطابق عناوین قید شده در این تعرفه تغییر کاربری یابد تعلّق می‌گیرد.
نظر به این که رعایت کلّیه کاربری‌های مصوّب طرح تجدیدنظر تفصیلی شهر و یا مصوبات کمیسیون‌های ماده 5 شورای شهرسازی استان از سوی مالکین حقیقی و حقوقی و ادارات، ارگان ها، نهادها و موسسات دولتی و خصوصی الزامی می‌باشد و تغییرات ایجاد شده در کاربری مصوّب اراضی و املاک مستلزم برخی اقدامات از سوی شهرداری از جمله موافقت با طرح موضوع در کمیسیون ماده 5 و تلاش شهرداری در جهت اخذ موافقت سایر اعضاء کمیسیون و پیگیری موضوع تا تحقّق کامل آن را دارد و از طرفی بر اثر برخی از تغییرات ایجاد شده در کاربری اراضی و املاک موجبات تبدیل به احسن ملک مورد نظر و افزایش قیمت آن را فراهم می‌نماید که در نتیجه این افزایش قیمت با اقدامات و پیگیری شهرداری تحقّق می‌یابد، لذا بابت اقدامات شهرداری در جهت تغییر در نوع کاربری املاک موصوف که مالکین آن از ارزش افزوده حاصله منتفع می‌گردند، دستورالعمل مورد بحث را برای آن دسته از مالکین املاک بخش حقیقی و حقوقی که تقاضای تغییر در نوع کاربری ملک خود را دارند و حاضر به پرداخت حق و حقوق شهرداری می‌باشند و به تراضی توافق می نمایند، تنظیم شده است. ضمناً به استناد بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران این عوارض به اراضی و املاکی که براثر اجرای طرح‌های توسعه شهری (هادی جامع تفصیلی) کاربری آنها تغییر می‌کند و دارای ارزش افزوده می‌گردد نیز تعلّق می‌گیرد.
ثالثاً: مطابق قوانین مربوطه، عبارات به کار رفته در دستورالعمل مورد نظر، عبارت عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوّب شهری است که این عنوان برابر آخرین دستورالعمل‌ها و نامه شماره 152512- 1399/09/30 منضم به نامه شماره 9000/200/6941/200 - 1399/09/16 رییس دیوان عدالت اداری به همراه فهرست عناوین مصوبات ابطال نشده، ابقا شده است و در واقع مصوبات شوراهای اسلامی شهر در خصوص وصول عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوّب شهری مورد تایید دیوان عدالت اداری می‌باشد.
با توجه به بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهرهاست. نظر به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض مصوّب 1381 وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است و درحاکمیت قانون اخیرالذکر قانونگذار در بند 3 ماده 22 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1384 در مقام تسریع در امر تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در بند 4 ماده مذکور به وضع و پرداخت عوارض ناشی از تغییر کاربری با عبارت «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره‌برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.» به صراحت بیان نظر نموده است. حسب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد تجویز شده است. بنابراین وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوبه مورد شکایت، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نیست، استدعای رد شکایت مورد تقاضاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/05/28 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً هرچند اصل اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک، قانونی است لکن قیود و شرایط تعیین شده در مقرره مورد شکایت وجاهت قانونی ندارد. ثانیاً در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی، صلاحیتی برای شوراها در خصوص وضع مصوبه مورد شکایت پیش‌بینی نشده است. ثالثاً براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380/11/27: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می‌باشد» و به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1393/12/04 د ریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است. رابعاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه‌های شماره 1072 مورخ 1400/03/29 و شماره 140231390002617010 مورخ 1402/10/09 حکم به ابطال مقرّرات مشابه صادر کرده است. با توجه به مراتب فوق، بند (2-11) از دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوّب شهری که توسط شورای اسلامی شهر کرمانشاه به تصویب رسیده و در سال 1401 ملاک عمل بوده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری